REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO QUINTO SUPERIOR DEL TRABAJO
DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS
Caracas, 13 de noviembre de 2017
207º y 158º
Asunto Nº: AP21-N-2015-000227
Una (01) Pieza
SENTENCIA DEFINITIVA
Ha subido el presente expediente, a fin de conocer en Consulta Legal la sentencia de fecha 14 de junio de 2017, dictada por el Tribunal Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, sometida a la revisión de esta Alzada, por ser el demandado un ente de carácter público, por tanto, teniendo interés la Procuraduría General del Área Metropolitana de Caracas, como garante de los derechos e intereses del Estado, conforme a las previsiones contenidas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Siendo esta la oportunidad procesal para la publicación de la sentencia, pasa ahora este Juzgado a emitir su respectivo pronunciamiento, previas las siguientes consideraciones:
-I-
IDENTIFICACION DE LAS PARTES Y SUS APODERADOS JUDICIALES
PARTE DEMANDANTE: MARGOT VELASQUEZ LARA, venezolana, mayor de edad, de este domicilio y titular de la cédula de identidad número 6.901.988.
APODERADA JUDICIAL DE LA PARTE DEMANDANTE: CARMEN MANCHADO FERRO, Abogado en ejercicio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 54.470.
TERCERO INTERVINIENTE: MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL PROCESO SOCIAL TRABAJO.
APODERADOS JUDICIALES DEL TERCERO INTERVINIENTE: GLADYS RODRIGUEZ BOYER, DIORELYS MONTALVO, OSDAYRY DÍAZ, ROGER BRICEÑO, ADELAIDA GUTIERREZ y MAYKELLY DE LA CRUZ FERNANDEZ, Profesionales del Derecho inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 41.540, 137.737, 217.444, 232.639, 154.608 y 171.521 respectivamente.
MOTIVO: CONSULTA LEGAL
-II-
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 10 de septiembre de 2015 y, de manera poco organizada, la ciudadana MARGOT VELASQUEZ LARA denuncia que, en fecha 16 de junio de 2006 comenzó a prestar servicio para el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social como contratada a tiempo determinado para ejercer como Auditor Interno, luego ininterrumpidamente como Analista de Estadísticas y, después Abogado hasta el 31 de diciembre de 2012, cuando le manifiestan que ya no le sería renovado el mencionado contrato, por lo que el 31 de enero de 2012, acudió a la Inspectoría del Trabajo, con fundamento en el artículo 62 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras (LOTTT), a fin de solicitar reenganche y pago de salarios caídos, por considerar una novación, en virtud de que el contrato se había convertido a tiempo indeterminado y por tanto, gozaba de estabilidad laboral.
Posteriormente, según se aprecia de los folios 25 al 53, en fecha 03 de octubre de 2014, la Inspectoría del Trabajo Pedro Ortega Díaz, Sede Sur, dicta Providencia Administrativa N° 556-2014, declarando SIN LUGAR la solicitud de la trabajadora, invocando para ello lo establecido en los artículos 61 y 62 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, así como el 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 37, 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con la jurisprudencia contenida en sentencias números 325 y 1594 de fecha 31 de marzo de 2011 y 05 de diciembre de 2012, emanadas de la Sala de Casación Social y Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia respectivamente, concluyendo que la trabajadora no gozaba de estabilidad ni inamovilidad laboral, porque siempre se mantuvo contratada a tiempo determinado, de acuerdo a la naturaleza de sus funciones, y no a través de concurso público, por ende no calificada como funcionaria de carrera.
Luego, el día 21 de septiembre de 2015, la trabajadora demanda la nulidad del referido acto administrativo, denunciando demora y vulneración por parte del ente que lo dictó, por haber presentado retardo de dos años y nueve meses para producir la decisión.- En fecha 14 de junio del año 2017, invocando Resolución N° 6.643 del 01/09/2009 del Ministerio del Trabajo y, con fundamento en sentencias de la Sala Constitucional (2149° del 14/11/2007), de la Sala Político Administrativa y de la Sala de Casación Social (387° del 24/03/2009), todas del Tribunal Supremo de Justicia, el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, resuelve CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta, por cuanto que según su apreciación, la pretensión de la demandante en ningún momento fue ingresar a la Administración Pública, sino hacer valer sus derechos laborales nacidos de la relación de trabajo, asimismo estableció la existencia de la alegada relación de trabajo y los cargos desempeñados por la demandante como Auditor de Calidad desde el 16 de junio de 2006 al 31 de diciembre de 2008, Analista de Estadísticas desde el 02 de enero de 2009 al 31 de diciembre de 2009 y Abogada desde el 02 de enero de 2010 al 31 de diciembre de 2011. Durante el período anteriormente señalado, indica la Juez que hubo dos prorrogas con respecto al primer contrato y, posteriormente los tres contratos siguientes fueron celebrados unos nuevos con cargos diferentes, como Analista de Estadísticas y Abogado, por lo cual considera que se esta en presencia de una relación a tiempo indeterminado, concluyendo que, la Providencia Administrativa impugnada, no fue asertiva al determinar contrato a tiempo determinado, anulándola en su totalidad.
-III-
ANALISIS DE LAS PRUEBAS
PRUEBAS DE LA PARTE RECURRENTE
Prueba por Escrito: Fotocopias de actuaciones llevadas en el Expediente Administrativo N° 079-2012-01-00245, y que cursa de los folios 07 al 53 de la primera pieza del expediente, las cuales fueron acompañadas con el libelo de la demanda y ratificadas en la oportunidad de la audiencia de pruebas. Estas comportan documentos de naturaleza y origen público administrativa, por emanar de funcionarios y/o empleados públicos competentes que, al no haber sido impugnadas por la contra parte, resultan apreciadas por este Juzgador en toda su extensión, es decir se tiene como ciertos en cuanto a su contenido, fecha y firma, a tenor de lo establecido por nuestra jurisprudencia patria (Vid. TSJ/SCS; Sentencia Nº 1001 del 08/06/2006). De acuerdo a estas se desprende información relacionada con el procedimiento seguido por reenganche y pago de salarios caídos, a solicitud de la ciudadana MARGOT VELÁSQUEZ contra la entidad de trabajo MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL PROCESO SOCIAL DEL TRABAJO, de lo cual se produjo la hoy impugnada Providencia Administrativa N° 556-2014, de fecha 03 de octubre de 2014, que declara SIN LUGAR la pretensión de la trabajadora.
-IV-
MOTIVACION PARA DECIDIR
Para decidir el presente asunto, en primer lugar observa este Superior Despacho que, la recurrida advierte que la accionante no señaló de manera expresa el tipo de vicio en el procedimiento administrativo, entendiendo a su decir que se trataba del “falso supuesto de hecho, de acuerdo a las manifestaciones y afirmaciones contenidas en el libelo de demanda”.- En este sentido el Tribunal considera que, conforme a lo estipulado en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en concordancia con el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, según el denominado Principio Dispositivo, el Juez debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de estos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. No obstante lo anterior, también la norma contempla que, en la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes, teniendo en mira las exigencias de la ley, de la verdad y de la buena fe.
Tomando como punto de partida la interpretación que ejerce la recurrida sobre la denuncia formulada por la recurrente contra el acto administrativo impugnado, este Tribunal observa que, en diversas oportunidades, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que, el vicio de falso supuesto de hecho tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo. Se trata de un vicio que, al igual que el falso supuesto de derecho, afecta la causa del acto administrativo y acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo y además, si se dictó de manera que guardare la debida correspondencia con el supuesto previsto en la norma legal. (Vid. TSJ/SPA; Sentencias números 423º del 11 de mayo de 2004, 6507º del 13 de diciembre del 2005, 2189º del 5 de octubre de 2006 y 504º del 30 de abril de 2008).
Según lo anteriormente señalado, el vicio delatado supone que, la Administración al dictar el acto administrativo, apreció erróneamente los hechos acaecidos o éstos no sucedieron efectivamente en el plano fenoménico, de allí que no existe adecuación de los hechos con la norma jurídica que eventualmente podría ser aplicada al caso concreto, en virtud de lo cual el acto administrativo nace ilegítimamente por cuanto no existe asidero efectivo de la norma aplicada. El falso supuesto puede configurarse para el hecho y/o para el derecho; en el caso del falso supuesto jurídico, puede concretarse en la errónea interpretación de la norma, en la falta de aplicación de un conjunto normativo o norma. La doctrina relaciona al vicio de falso supuesto de hecho o de derecho con la actuación distorsionada de la administración al perseguir fines distintos a los previstos en la norma y distintos al objetivo central de la administración, que no es otro que el servicio público. Esta errónea aplicación del derecho e interpretación de los hechos cuando ha intervenido la voluntad administrativa, se convierte en vicio a su vez del elemento teleológico del acto administrativo, que se verifica cuando el acto administrativo emitido no coincide con el fin último de la administración en el ejercicio de sus facultades públicas.
En este mismo sentido, tal y como se orienta la recurrida, se entiende que este vicio se manifiesta como una distorsión de los hechos tal como ocurrieron, afectando derechos fundamentales de los interesados. Algunos autores clasifican o diferencian las modalidades en las que la Administración puede incurrir al darle un tratamiento a los hechos. Así tenemos, que el falso supuesto de hecho se puede verificar en los siguientes supuestos: i) Cuando existe error en su apreciación y juicio de valor, ello se evidencia cuando no hay correspondencia entre los hechos constitutivos del acto dictado por la Administración y el supuesto normativo aplicable a tal elemento fáctico, en cuyo caso, la Administración valora de manera errada la actuación que da origen al procedimiento administrativo y emite un juicio inválido acerca de ello, en el sentido que no existe coincidencia entre el elemento fáctico y la norma que contempla determinada consecuencia jurídica; ii) Cuando existe ausencia de hechos, este supuesto se verifica en el momento que la Administración no logra demostrar la existencia de los hechos generadores que fundamenten la aplicación de la norma jurídica utilizada y; iii) Cuando existe distorsión en la interpretación de los hechos, en el sentido que la administración aprecia de manera inadecuada los hechos tal como ocurrieron, y se da igualmente a los demás supuestos una mala aplicación de la norma que le sirve de fundamento. Siendo ello así, el falso supuesto de hecho considerado de manera genérica está constituido por la tergiversación de los hechos que dieron origen a la actuación administrativa y por ende, se aplica a éstos una norma que no coincide con el elemento fáctico argüido por la Administración. En ese sentido, se diferencia de la desviación de poder por cuanto en primer lugar, siendo que éste se configura en la afectación del elemento volitivo del acto administrativo, aquél afecta el elemento causal o causa eficiente del acto in commento. Ante tal circunstancia, podemos señalar que la verificación del falso supuesto de hecho conlleva un análisis objetivo del acto, en tanto que el vicio lo constituye su causa, por ello el Juez debe observar la correspondencia de los hechos alegados y la norma jurídica aplicable al caso concreto, esto es, determinar si la apreciación de los hechos, así como el juicio de valor que se emita es coincidente al contrastarlo con el corpus jurídico invocado, con la finalidad de establecer si la actuación de la autoridad administrativa se desplegó dentro de los parámetros formales de legalidad.
Así las cosas, para resolver el asunto de marras, en el que se debate la estabilidad de una trabajadora contratada por la Administración Pública bajo la modalidad a tiempo determinado, es importante resaltar que, sobre este tema tanto la Sala Plena, como la Sala Constitucional y la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, ranciamente han expresado que, el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera, a excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados o contratadas, los obreros y las obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley. También señala el precitado artículo que el ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias a los cargos de carrera serán por concurso público.
En tal sentido, para la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, cuando el hecho controvertido lo constituya determinar si el accionante tiene permanencia dentro de la Administración Pública, esto trae como referencia el criterio establecido por la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, según el cual “el empleado que ingresaba a la Administración Pública bajo el ámbito de la Ley de Carrera Administrativa mediante contrato o sin cumplir las formalidades de nombramiento o concurso, pasaba a ser un funcionario público sometido a esta Ley, siempre que estuvieran presentes los elementos siguientes: a) Que se trate del ejercicio de funciones públicas, b) Que dicho ejercicio se hiciera de forma permanente en un cargo dentro de la organización administrativa de un ente de naturaleza pública, c) La forma de otorgar la investidura normalmente es mediante el nombramiento, pero puede ser mediante contrato cuya duración de la idea de una permanencia y no de temporalidad en el ejercicio de las funciones que se confieren, d) Que exista una relación jerárquica de dependencia, por lo que el prestador de servicio no es libre en el desempeño de sus actividades, sino dependiente y subordinado del ente administrativo, e) Que el régimen jurídico de tal prestación de servicios es de naturaleza legal, o en todo caso mixta, legal y contractual, cuando así lo permitan las leyes”.
Pero para la Sala, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de la Ley del Estatuto de la Función Pública, “la doctrina del funcionario de hecho quedó relegada, en virtud de la prohibición expresa de ambos cuerpos normativos, y ya no es posible asimilar un trabajador que ingrese en forma irregular (sin nombramiento o sin concurso de oposición) a un funcionario público de carrera por ser inconstitucional (dejando a salvo los beneficios económicos derivados de la prestación de servicios), de modo que no puede reconocerse a éstas personas la estabilidad y los derechos derivados de ésta, éste criterio sólo es aplicable a las relaciones contractuales o de cualquier modo irregulares que se hayan iniciado con posterioridad a la publicación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.- Así mismo, los reconocimientos efectuados por la Administración y por los órganos jurisdiccionales, que acrediten como funcionarios de carrera a aquellos que no hayan cumplido con los requisitos para el ingreso a la carrera y que sean anteriores a la publicación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de la presente decisión, serán considerados válidos y por tanto tales funcionarios gozarán de estabilidad y de los mismos beneficios socioeconómicos que los funcionarios que hayan ingresado mediante el cumplimiento de los requisitos previstos en la Carta Fundamental y la Ley del Estatuto de la Función Pública, puesto que tales actos y hechos jurídicos funcionariales se consolidaron bajo la aplicación de la derogada Constitución Nacional de 1961, la cual –de conformidad con la interpretación dada por esta Corte y la antigua Corte Suprema de Justicia- permitía tales consecuencias”. (Vid. TSJ/Sala Plena; Sentencia Nº 202, del 19 de septiembre de 2007).
Por otra parte se observa que, en un caso similar al presente, la Sala de Casación Social resolvió que, conforme a lo dispuesto en los artículos 37, 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, “sólo podrá procederse por la vía del contrato en aquellos casos en que se requiera personal altamente calificado para realizar tareas específicas y por tiempo determinado. Se prohíbe la contratación de personal para realizar funciones correspondientes a los cargos previstos en dicha ley y, el régimen aplicable al personal contratado será aquel previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral y, en ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública”.- Conociendo en Control de Legalidad, el Supremo Tribunal colige que, la decisión del Superior resulta contraria a tales normas, “al permitir que a través de la celebración de un contrato, la prestación del servicio se transforme en una vía para otorgarle permanencia al actor en la Administración Pública, puesto que cualquiera sean las funciones que el actor estuviere realizando, no es dable tal estabilidad cuando es un hecho cierto que éste no ha ingresado en la forma que la Ley lo prevé, y que la Constitución tutela”. (Vid. TSJ/SCS; Sentencia N° 325 de fecha 31 de marzo de 2011).
Íntegramente adoptados los criterios precedentes, en el caso sub-exámine, coincide ésta Alzada de la decisión de la Inspectoría del Trabajo, por cuanto que, si bien la trabajadora MARGOT VELASQUEZ LARA, fue contratada a tiempo determinado y de manera sucesiva desde 2006, es decir después de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, prolongando la relación laboral hasta el año 2011 con el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL PROCESO SOCIAL TRABAJO, por tanto normada por la legislación laboral ordinaria, no obstante aquella no goza de estabilidad laboral, primero por no haberse hecho acreedora del cargo mediante concurso público, sino mediante un convenio inter partes que, no puede transformarse en una vía para otorgarle permanencia en la Administración Pública y, segundo, porque a consecuencia de lo anterior, su estatus no es asimilable al de un funcionario público de carrera.- Por consiguiente no puede en derecho prosperar la solicitud de reenganche que erradamente ordena el A-Quo, motivo por el que debe este Juzgado revocar la decisión proferida en Primera Instancia con todos los efectos que de ello derivan, según se podrá apreciar del dispositivo del presente fallo que de seguidas se transcribe, por lo que no hay lugar al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la antes mencionada ciudadana. Por tal virtud, queda incólume lo resuelto por el acto administrativo impugnado en todas y cada una de sus partes, del que no se verifica vicio de falso supuesto de hecho, habida cuenta que este se adecuó a las circunstancias fácticas que se comprobaron en el expediente administrativo, además en correspondencia con el supuesto previsto en la norma legal. ASÍ SE DECIDE.
-V-
DISPOSITIVO
Por todo el razonamiento tanto de hecho como de derecho anteriormente expuesto, este Tribunal Superior Quinto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: A LUGAR LA CONSULTA OBLIGATORIA de la sentencia de fecha 14 de junio de 2017, emanada del Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y, en consecuencia, SE REVOCA el referido fallo en todas y cada una de sus partes. ASI SE DECIDE.
SEGUNDO: SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, ejercido por la ciudadana MARGOT VELASQUEZ LARA contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL PROCESO SOCIAL TRABAJO, ambas partes plenamente identificadas en los autos. ASI SE DECIDE.
TERCERO: Notifíquese mediante oficios, dirigidos a la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, a la Fiscalía General de la República y a la Inspectoría del Trabajo y, mediante boleta a la ciudadana Margot Velásquez Lara. ASI SE DECIDE.
Publíquese, regístrese y déjese copia certificada. Así mismo remítase el expediente a su Tribunal de origen una vez firme esta sentencia en la oportunidad procesal correspondiente. Dada, firmada y sellada en la sede del Despacho del Tribunal Superior Quinto del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en la ciudad de Caracas, a los trece (13) días del mes de noviembre del año dos mil diecisiete (2017).
DIOS Y FEDERACION
EL JUEZ,
JOSE GREGORIO RENGIFO
LA SECRETARIA,
MARLY BEATRIZ HERNANDEZ
Nota: Se deja expresa constancia que, en horas de despacho del mismo día de hoy, lunes trece (13) de noviembre de dos mil diecisiete (2017), siendo las tres y diez minutos de la tarde (03:10pm), se diarizó y publicó la anterior decisión.
LA SECRETARIA
Asunto Nº: AP21-N-2015-000227
[Una (01) Pieza]
JGR/MBH/SM
