Sentencia nº 389 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 1 de Abril de 2005

El apoderado judicial de la accionante refirió como hechos relevantes que precedieron la presente acción de amparo constitucional, los siguientes:

Que su representada fue designada como Contralora General del Estado Miranda, en comisión de servicio, con carácter provisional, mediante Resolución N° 01-00-054 del 13 de junio de 2002, emanada del Contralor General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.972 del 14 de junio de 2002.

Señaló que el 25 de junio de 2003 la Contraloría General de la República inició investigación N° PI-07-01-07-2003, en virtud de los resultados obtenidos durante la actuación fiscal practicada en la Contraloría General del Estado Miranda, por la Dirección de Control de Estados de ese Organismo, con el propósito de verificar supuestas irregularidades relacionadas con la gestión y remuneración percibida por el personal que labora en la Contraloría General del Estado Miranda, durante el período comprendido entre el 1° de junio de 2000 y el 30 de noviembre de 2002.

Continuó expresando que su representada, luego de haber disfrutado de las vacaciones que tenía acumuladas como funcionaria de la Contraloría General de la República, fue “obligada” a dejar el cargo de Contralora General del Estado Miranda y a reintegrarse al cargo de Auditor General que ocupaba en la Dirección de Control del Sector de los Poderes Nacionales y de Seguridad Pública, de la Dirección General de Control de la Administración Central y de los Poderes Nacionales del referido Organismo.

Indicó que, por oficio N° 01-07-3629 del 6 de noviembre de 2003, emanado de la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, comunicó a la accionante que, según “informe de resultados” correspondiente a la investigación N° PI-07-01-07-2003 del 25 de junio de 2003, “pagó y percibió en forma indebida la cantidad de Bs. 41.398.709,29 por concepto de remuneraciones (diferencia de salario básico, prima por jerarquía, gastos de representación, bonificación de fin de año, bono único, bono vacacional, adelanto e intereses de (sic) sobre prestaciones sociales) y por tanto le exhortaba a proceder en forma inmediata al reintegro de las cantidades pagadas y cobradas indebidamente, en un lapso de cinco (05) días hábiles improrrogables...”, a los fines de solventar el daño patrimonial causado al Estado Miranda, previo el inicio de las acciones a que hubiere lugar por parte de la dirección competente.

Que en virtud de lo anterior, el 24 de noviembre de 2003 su representada solicitó se reconsiderara la decisión que le fue comunicada.

Refirió que, mediante Resolución N° 01-04-01-070 del 3 de diciembre de 2003, el Contralor General de la República removió a la ciudadana DINORAK E.C.M. del cargo de Auditor General que venía desempeñando en ese organismo, decisión ésta que le fue notificada por oficio N° 01-04-01-243 del 4 de diciembre de 2003, emanado de la Dirección de Recursos Humanos.

Que el 4 de diciembre de 2003, el Contralor General de la República, en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, según Resolución N° 01-00-108, resolvió retener preventivamente los beneficios laborales de la accionante relativos, entre otros conceptos, a “prestación de antigüedad y fondos por concepto de caja de ahorros”, a que haya lugar con motivo de su egreso del referido organismo, decisión ésta que le fue notificada a su representada en esa misma oportunidad mediante oficio N° 01-04-347.

Contra la anterior decisión, el 5 de enero de 2004 la accionante ejerció recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar por el Contralor General de la República según Resolución N° 01-00-095 del 15 de marzo de 2004, la cual le fue notificada por oficio N° 01-04-01-0093 del 25 de marzo de 2004.

II FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN DE AMPARO

Para justificar el ejercicio de la presente acción de amparo, el apoderado judicial de la accionante señaló que “aún en el entendido que existen distintos caminos de impugnación como puede ser la solicitud de nulidad de la norma cuestionada”, resulta viable el amparo constitucional “por cuanto lo que está en juego son remuneraciones sociales que tienen como fin que las personas extrabajadoras puedan tener cubiertas sus necesidades vitales mínimas durante la época de cesanteo a la cual acceden”. Asimismo, denunció la violación de los derechos y garantías constitucionales al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia, a ser oído en todo tipo de proceso, a ser juzgado por sus jueces naturales, a no ser sancionado por actos y omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes, de cobrar prestaciones sociales de manera inmediata y a la propiedad, señalados en los artículos 49, numerales 1, 2, 3, 4 y 6, 92 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En tal sentido, señaló que el acto cuestionado fue dictado en forma arbitraria por el órgano contralor sin que mediara procedimiento alguno, toda vez que “cuando la Contraloría General de la República ejerce su facultad de investigación no está en presencia de un procedimiento sino de una etapa donde el órgano administrativo busca formarse una opinión, que no tiene, sobre si ha cometido un ilícito administrativo y si existe algún elemento que permite vincular los hechos a una persona en particular”, es decir, “no se ha producido un informe en el cual el órgano de control externo aludido se apoye para dar inicio a un procedimiento para ‘la formulación de reparos, determinación de la responsabilidad administrativa, o la imposición de multas, según corresponda...’”.

Que ante la falta de procedimiento, su representada no tuvo la posibilidad de alegar y probar en defensa de sus derechos e intereses, pues, considerando que el Contralor General de la República invocó, como fundamentos del acto lesivo, el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, así como los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, la accionante no contó con la oposición a la medida a que se refieren los artículos 602 y siguientes de dicho Código, como medio de impugnación en la vía administrativa para enervar la arbitraria retención de sus beneficios laborales por parte de ese Organismo.

Asimismo, respecto al ejercicio de potestades cautelares por parte del Contralor General de la República, alegó la inconstitucionalidad del artículo 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por cuanto consideró que el constituyente no le atribuyó a ese Organismo “la posibilidad de dictar y ejecutar medidas cautelares”, atribución ésta que sí se le confirió a los órganos jurisdiccionales de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 271 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece: “...el procedimiento referente a los delitos [contra el patrimonio público] mencionados será público, oral y breve, respetándose el debido proceso, estando facultada la autoridad judicial competente para dictar las medidas cautelares preventivas necesarias contra los bienes propiedad del imputado o de sus interpósitas personas, a los fines de garantizar su eventual responsabilidad civil...”.

Por ello, concluyó que si el constituyente no otorgó al órgano contralor la facultad para dictar medidas cautelares, no podía hacerlo el legislador sin infringir el Texto Fundamental, pues, el ejercicio de tales facultades por la Administración sólo es posible “a través de un órgano judicial competente para que la persona afectada pueda defenderse”.

Por otra parte, alegó que los beneficios laborales retenidos por el órgano contralor, como prestaciones sociales y fondos por concepto de caja de ahorros, no pueden ser objeto de confiscación o de medida preventiva alguna, cuando, por una parte, el propio texto constitucional garantiza el pago inmediato de las prestaciones sociales y, por la otra, cuando la caja de ahorros tiene personalidad jurídica propia distinta a la del patrono.

Por último, solicitó se restableciera a su representada la situación jurídica infringida, declarándose, en tal sentido, la inaplicación de la norma legal cuestionada y dejándose sin efecto el acto de ejecución de la misma.

III

DEL OBJETO DE LA ACCIÓN DE AMPARO

El apoderado judicial de la accionante señaló como objeto de la acción de amparo interpuesta con base en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el acto contenido en la Resolución N° 01-00-108 del 4 de diciembre de 2003, dictado por el Contralor General de la República, en ejecución de la atribución que le confiere el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 de 17 de diciembre de 2001, por intermedio del cual resolvió retener, preventivamente, los beneficios laborales a la ciudadana DINORAK E.C.M., relativos, entre otros, a las prestaciones sociales y fondos por concepto de caja de ahorros a que haya lugar con motivo de su egreso del referido Organismo.

Dicho acto administrativo fue confirmado por el Contralor General de la República, según Resolución N° 01-00-095 del 15 de marzo de 2004, cuando declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto en su contra por la ciudadana DINORAK E.C.M..

IV

DEL ESCRITO PRESENTADO POR LAS REPRESENTANTES DEL

CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

Las abogadas M.G.M.T. e I. delV.M.V., inscritas en el Inpreabogado bajo los números 47.196 y 24.744, respectivamente, en su condición de representantes del ciudadano Contralor General de la República, solicitaron se declarara improcedente la acción de amparo interpuesta, por considerar que las denuncias sobre las supuestas violaciones de derechos y garantías constitucionales esgrimidas por la parte actora carecía de fundamentos fácticos y de derecho.

En tal sentido, adujeron que la medida preventiva cuestionada fue dictada por el Contralor General de la República en cumplimiento de la competencia que le atribuye los artículo 287 y 289 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 112 de la Ley Orgánica que rige sus funciones, dado que en el curso de la investigación desarrollada se determinó la existencia de un riesgo manifiesto de daño al patrimonio público del Estado Miranda y de que quedase ilusorio su resarcimiento en vía administrativa. En consecuencia, consideraron constitucional la disposición legal aludida, toda vez que “...el Contralor General de la República puede siempre en defensa del patrimonio público, adoptar, en sede administrativa, medidas para perseguir, por vía excepcional, la responsabilidad civil en la que pueden incurrir los funcionarios públicos por el incorrecto manejo, administración o custodia de los fondos o bienes públicos cuando han causado un daño al patrimonio público”.

Asimismo, expresaron que la facultad de investigación que constitucional y legalmente se le confirió a la Contraloría General de la República, se ejerce en el marco de un procedimiento previo, que culmina con la emisión de un informe de resultados “no sancionador y no recurrible”, que da inicio a la determinación de responsabilidades de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos 95 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Que dicho procedimiento preparatorio lejos de vulnerar el derecho constitucional a la defensa de los particulares, lo privilegia, dado que si bien constituye, en principio, un procedimiento de carácter reservado, cuando el órgano de control fiscal imputa a alguna persona actos, hechos u omisiones que comprometan su responsabilidad, debe ineludiblemente notificar a este último los hechos que se le atribuyen para que ejerza su derecho a la defensa.

Por ello, refirieron que cuando su representada informó efectivamente a la accionante, mediante oficio N° 07-01-1919-1 del 25 de junio de 2003, el inicio del ejercicio de la facultad de investigación con motivo de los resultados obtenidos de la actuación fiscal practicada en la Contraloría General del Estado Miranda, y le concedió un lapso de quince (15) días hábiles para que promoviera los medios de prueba necesarios para el esclarecimiento de los hechos a los que se le vinculan, la accionante, mediante comunicación del 28 de julio de 2003, expuso sus alegatos con el propósito de desvirtuar los hechos que se le señalaron.

Que una vez dictado el informe de resultados del ejercicio de la potestad de investigación, la Dirección de Control de Estado, mediante oficio N° 07-01-3629 del 6 de noviembre de 2003, exhortó a la accionante a reintegrar las cantidades pagadas y cobradas de manera indebida, a los fines de solventar el daño patrimonial causado al Estado Miranda, y que en respuesta a tal exhortación, la accionante sometió a consideración de la Contraloría General de la República un cronograma de pago porque no tenía recursos suficientes.

Señalaron que con ocasión de la remoción de la accionante, y debido a que en el ejercicio de la potestad de investigación se determinó que existía un daño al patrimonio público y que la funcionaria señalada no había reintegrado las cantidades pagadas y cobradas indebidamente, el Contralor General de la República estimó “que existía el temor fundado de que pudiera, eventualmente, quedar ilusoria cualquier decisión resarcitoria en vía administrativa...”, por lo que resolvió retener preventivamente a la accionante los beneficios laborales, entre otros, prestaciones de antigüedad y fondos por concepto de cajas de ahorro, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 289, numeral 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 14 numeral 1 y 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal. Que contra la anterior decisión, la accionante ejerció recurso de reconsideración por ante el Contralor General de la República, siendo el mismo declarado sin lugar.

Alegaron que el acto dictado por la Contraloría General de la República no constituye un acto definitivo de carácter sancionatorio, sino una medida de naturaleza preventiva y temporal, de modo que, para que pudiese considerarse vulnerado el derecho a la presunción de inocencia por parte de la autoridad administrativa, “debe existir un pronunciamiento definitivo o que prejuzgue como tal, en el curso de un procedimiento administrativo sancionador, mas no se configura por la aplicación de una medida de tipo preventivo o cautelar dictada durante un procedimiento investigativo...”. El mismo argumento expresaron para rebatir la supuesta violación del principio de legalidad de las penas y sanciones denunciada por la accionante.

Por otra parte, estimaron que si ciertamente “...las cantidades correspondientes a prestaciones e indemnizaciones o a cualesquiera otros créditos debidos a los trabajadores con ocasión de la relación de trabajo son, por principio, inembargables, sin embargo se admite, a título excepcional que sean embargables en el porcentaje que, en cada caso, determine la ley”. En tal sentido, alegaron que, en el presente caso, el Contralor General de la República no sólo resolvió retener preventivamente los beneficios laborales de la accionante y no embargarlos, dado que luego de que culminara el procedimiento administrativo respectivo, podría disponer libremente de tales beneficios, sino que además la retención mencionada únicamente “abarcó el porcentaje de prestaciones sociales que disponía la accionante para el momento en que se adoptó la medida...”.

Finalmente, respecto a la retención de los fondos por concepto de caja de ahorros, señalaron que el Contralor General de la República no confiscó ahorro alguno, pues estos montos “no fueron privados de la propiedad de la prenombrada ciudadana para ingresarlos al fisco, por el contrario, lo que se hizo fue retenerlos preventivamente, con fundamento en el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (...), ante la existencia de un temor fundado de que quedase ilusoria cualquier resarcimiento en vía administrativa...”.

V

DEL ESCRITO PRESENTADO POR LA REPRESENTANTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Alegó la representante de la Procuraduría General de la República, que el Contralor General de la República sí tiene atribución constitucional para dictar medidas preventivas “cuando se hallare en peligro el patrimonio público, (...), pues es él el funcionario designado para controlar, vigilar y fiscalizar los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales, entre otros”. Por ello, estimó diáfana en relación con las facultades preventivas conferidas por la Constitución al Contralor General de la República, la norma contenida en el artículo112 de la Ley Orgánica que rige sus funciones, la cual autoriza al órgano contralor a dictar las medidas preventivas necesarias en el curso de la investigación, cuando se determine que existe riesgo manifiesto de daño al patrimonio público, pudiendo, a su juicio, acudir a las figuras contenidas en otros cuerpos normativos (Código de Procedimiento Civil), “más aún cuando esta medida tiene carácter patrimonial y puede ser objeto de revisión judicial...”.

Que contrariamente a lo afirmado por la accionante, ésta ejerció absolutamente su derecho a la defensa cuando, una vez que fue notificada de la investigación a que estaba sujeta y que se le había concedido un lapso de quince (15) días hábiles para que alegara y probara en su favor, la accionante se dio por notificada, remitió a la Dirección General de Control de Estados y Municipios sendas comunicaciones en las que reconocía los hechos y sometía a consideración del órgano contralor un cronograma de pago, y ejerció recurso de reconsideración contra la medida preventiva adoptada por el Contralor General de la República.

Respecto a la violación del derecho a la presunción de inocencia y al principio de legalidad de las sanciones y penas, adujo que, en el presente caso, “no estamos frente a ninguna sanción o falta”, pues, el Contralor General de la República dictó una medida de naturaleza preventiva “para proteger o restituir los bienes que fueron presuntamente sustraídos del patrimonio público”, sin que para el momento de su adopción, haya sido determinada de forma definitiva la responsabilidad o no de la accionante.

Por otra parte, señaló que la medida preventiva dictada por el Contralor General de la República “no se trata de una vía de hecho”, pues el acto administrativo en el que se encuentra contenida, distinguido con el N° 01-00-108 del 4 de diciembre de 2004, “...es producto de un procedimiento administrativo de primer grado, orientado a la realización de las actuaciones necesarias para investigar los actos, hechos u omisiones contrarios a una disposición legal o sublegal, a los fines de determinar los daños causados al patrimonio y que se encuentran previstos en el artículo 77 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y cuyos resultados se plasman en un informe de los que refiere el artículo 81 eiusdem, el cual durante su sustanciación obliga a la notificación y participación de las personas imputadas en el procedimiento, (...), con el objeto de que las mismas aporten los hechos y las pruebas que consideren pertinentes”.

Por último, consideró falso que las prestaciones sociales amparadas por el artículo 92 constitucional sean inembargables, “...pues la práctica en el medio jurídico más bien atiende a la posibilidad de que las prestaciones sociales sean embargadas, cuando existe la necesidad de proteger el interés de un débil jurídico o de un sujeto titular de un beneficio, por la obligación de cumplir con un fallo dictado en su contra, o mas aún cuando es el Estado el que debe hacer exigible el cumplimiento de obligaciones originada por la comisión de delitos” (sic).

VI

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La abogada A.M.B., inscrita en el Inpreabogado bajo el número 35.365, con el carácter de Fiscal Tercero del Ministerio Público, con competencia para actuar ante esta Sala Constitucional, al momento de presentar la opinión jurídica del organismo que representa, solicitó se declarara con lugar la presente acción de amparo constitucional y, al efecto, realizó las siguientes consideraciones:

Reconoció los poderes cautelares que le han sido conferidos legalmente al Contralor General de la República en el seno de la averiguación administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 112 de la Ley Orgánica que rige sus funciones, cuyo ejercicio, según advirtió, debe resultar de la previa realización del debido proceso.

En tal sentido, observó que “no se constata que la Contraloría General de la República haya preservado a la peticionante, el derecho a ser oído, ni el derecho a la articulación de un proceso debido de la accionante, en los términos consagrados en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, ello en virtud de que, la Contraloría General de la República, como consecuencia de la remoción del cargo de Auditor General que venía desempeñando en ese Organismo (...), de seguidas profirió el acto administrativo impugnado (...), omitiendo oportunidad legal alguna, para acudir y exponer sus alegatos y promover las pruebas que estime conducentes para la mejor defensa de sus intereses”.

Asimismo, señaló que el acto administrativo de aplicación de la norma legal aludida, desconoce el derecho constitucional a las prestaciones sociales de la accionante, “que no es más que un derecho consolidado, cierto, seguro, en cabeza de su titular que se hace efectivo, cuando culmina la relación de trabajo por cualquier causa”, cuando bajo el ejercicio de una excesiva discrecionalidad dictó la medida preventiva impugnada.

VII

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de la presente acción de amparo constitucional, por lo que analizadas como han sido las actas del expediente, así como los alegatos expuestos tanto por la parte accionante, la parte presuntamente agraviante y por las representantes de la Procuraduría General de la República y del Ministerio Público, se observa:

De acuerdo con lo alegado por el apoderado actor, el amparo interpuesto constituye lo que la doctrina ha calificado como “amparo contra norma”, el cual se encuentra regulado en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuando expresamente establece:

Artículo 3.- También es procedente la acción de amparo, cuando la violación o amenaza de violación deriven de una norma que colida con la Constitución. En este caso, la providencia judicial que resuelva la acción interpuesta deberá apreciar la inaplicabilidad de la norma impugnada y el Juez informará a la Corte Suprema de Justicia acerca de la respectiva decisión.

La acción de amparo también podrá ejercerse conjuntamente con la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales normativos, en cuyo caso, la Corte Suprema de Justicia, si lo estima procedente para la protección constitucional, podrá suspender la aplicación de la norma respecto de la situación jurídica concreta cuya violación se alega, mientras dure el juicio de nulidad

.

Respecto al objeto de esta modalidad de amparo constitucional, la Sala ha precisado, en diversas oportunidades, que el “amparo contra norma” procede contra el acto de aplicación de la norma y no contra la norma per se, salvo que se trate de las normas “autoaplicativas” que no es el caso de autos. Al respecto, en sentencia N° 1505 del 5 de junio de 2003 (caso: Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano), la Sala determinó:

En efecto, luego de acoger, sin disidencias, la jurisprudencia pacífica de la extinta Corte Suprema de Justicia en materia de ‘amparo contra norma’ (vid., entre otras, sentencias de la SPA-CSJ de 12.08.92, caso: Colegio de Abogados del Distrito Federal, SPA-CSJ de 24.05.93, caso: Universidad Nacional Experimental de los Llanos E.Z., SP-CSJ de 14.05.98, caso: Hotel Alta Baviera), esta Sala Constitucional, en su ardua labor interpretativa -dada la complejidad de la norma contenida en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales-, ha tratado de precisar en diversas oportunidades el objeto de esta modalidad de amparo constitucional (vid. sentencias de 28.07.00, caso: B.S.M., 31.10.00, caso: Ivanis Inversiones S.R.L., 02.03.01, caso: F.A.S.A. y otros, 10.08.01, caso: Elken Asa, 24.04.02, caso: N.V.D.P.).

Así pues, la jurisprudencia de este M.T. ha entendido que el amparo ejercido en forma autónoma contra actos normativos no puede estar dirigido contra el propio texto legal, sino contra los actos que deriven o apliquen el mismo; toda vez que, las normas no son capaces de incidir por sí solas en la esfera jurídica concreta de un sujeto determinado y, en consecuencia, lesionar directamente sus derechos y garantías constitucionales, incluso como simple amenaza, por cuanto no sería, en principio, una amenaza inminente, en los términos del artículo 2 de la referida Ley Orgánica, esto es, inmediata, posible y realizable.

Siendo ello así, las normas, por su carácter general, abstracto y de aplicación indefinida, requieren de un acto de ejecución que las relacione con la situación jurídica concreta del accionante, pues, en definitiva, será éste y no la propia norma, el que puede ocasionar una lesión particular de los derechos y garantías constitucionales de una persona determinada. Por ello, se ha concluido que en los casos de amparo contra actos normativos, la norma no es objeto del amparo, sino la causa o motivo en razón de la cual los actos que la apliquen o ejecuten resultan lesivos de derechos o garantías constitucionales.

Al respecto la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 12 de agosto de 1992 (caso: Colegio de Abogados del Distrito Federal), expresó que el amparo constitucional ejercido conforme al artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, tiene ‘por objeto la protección de los derechos y garantías fundamentales menoscabados por los actos, hechos u omisiones derivados de la aplicación de una norma inconstitucional. En otras palabras, la Sala ha entendido que la norma impugnada por inconstitucionalidad obraría como causa, mientras que su aplicación, que constituye ‘la situación concreta cuya violación se alega’ vendría a ser propiamente el objeto del amparo’. Sin embargo, en virtud de una interpretación menos rígida, la propia jurisprudencia advirtió que existen situaciones particulares en las que se puede prescindir del acto de ejecución de la norma cuestionada, cuando de ésta se desprenda una amenaza inminente de daño real de derechos y garantías constitucionales, o cuando la concreción de la misma está implícita en la propia norma por ser autoaplicativa, esto es, aquella norma cuya sola promulgación implica una obligatoriedad efectiva y actual para las personas por ella prevista de manera concreta, por lo que no requiere de ejecución por acto posterior. Entre las decisiones más relevantes en donde se asienta esta doctrina (vid. sentencias SPA-CSJ de 08.08.94, caso: Banco Venezolano de Crédito, y de 12.08.94, caso: J.M.-Abraham y otros, SP-CSJ de 12.09.95, caso: A.D.M. y de 03.10.96, caso: Coporpa S.R.L., SC-TSJ de 10.08.01, caso: Elken Asa), es necesario mencionar la dictada por la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, el 22 de enero de 1998 (caso: Monarch Minera Suramericana y otras), en la cual se señala, en relación a las formas de amparo contenidas en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo, que las mismas plantean un conflicto de derechos, agregando respecto al tema de la intensidad autoaplicativa de las normas, lo siguiente:

‘...el grado de aplicación que posea una norma puede ser desde el más genérico de su auto-ejecución, constituyéndose por sí mismo en una lesión directa de la esfera de los derechos constitucionales, como es el caso de las prohibiciones de realización de actividades precedentemente consentidas antes de su vigencia, o puede ser derivado de sus actos de ejecución como las normas reglamentarias, las disposiciones organizativas o los actos individuales que pesen directamente sobre el actor. Esta diversidad de grados ha de ser apreciada por el juzgador caso por caso, al plantearse la acción de amparo –como la presente situación-, por la vía del artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (...). Se ha señalado que la figura del amparo contra norma no alude a la norma en abstracto, sino a la aplicación de la misma al caso concreto, por lo cual el amparo se dirige esencialmente contra el correspondiente acto de ejecución. Es ineludible que en el amparo contra norma –como en todas las modalidades de amparo-, puede denunciarse tanto la lesión que la misma produce como la amenaza que en ella se encierra, con la cual basta con que se den fundados temores de que esta última se produzca para que pueda prosperar la acción ejercida. Igualmente, como se señalara precedentemente, en cada situación es menester determinar el grado de aplicación que la norma posee, el cual resulta variable de acuerdo con su naturaleza’.

Siguiendo la tendencia jurisprudencial señalada, que ha afirmado de manera categórica que el amparo procede contra el acto de aplicación de la norma y no contra ésta directamente, salvo que se trate de normas autoaplicativas, la Sala Constitucional a partir de la referida doctrina, ha precisado que lo que vendría a determinar la competencia del órgano jurisdiccional que ha de conocer esta modalidad de acción de amparo constitucional es el objeto de la acción, esto es, ‘la situación jurídica concreta cuya violación se alega’, que debe ser subsumida objetivamente dentro de los principios de competencia que establece la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (vid. sentencia SC-TSJ de 31.11.00, caso: Ivanis Inversiones S.R.L., y de 02.03.01, caso: F.A.S.A. y otros). De manera que, deberá determinarse, en principio, cuál es el sujeto encargado de la aplicación de la norma cuestionada por inconstitucionalidad, para verificar la regla de determinación de la competencia, ratione materiae y ratione loci, a que se refiere el artículo 7 de la referida Ley Orgánica, conforme a la cual la competencia para conocer del amparo contra actos normativos, le correspondería a los tribunales de primera instancia de acuerdo con la afinidad con las materias que le han sido asignadas, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrió el hecho, acto u omisión que haya motivado la acción en cuestión; será competente, en cambio, esta Sala Constitucional de acuerdo a la regla de determinación de la competencia, ratione personae, prevista en el artículo 8 eiusdem, si se verifica que el acto, hecho u omisión adoptado en ejecución de la norma procede de una de las altas autoridades allí mencionadas, o de las que la jurisprudencia de esta Sala ha venido incorporando.

De otra parte, la Sala Constitucional, siguiendo los argumentos expuestos en sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, de 12 de agosto de 1994 (caso: J.B.A.L. y otros), sobre el legitimado pasivo en esta modalidad de amparo constitucional, sostuvo lo siguiente:

‘...de seguirse un procedimiento de amparo con fundamento en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ha de ser llamado a la causa, para conformar el contradictorio, sea o no solicitado por la parte presuntamente agraviada, el órgano del cual emanó la norma delatada como violatoria, o aquél al que corresponda imponer su aplicación, a los fines de que sean aportados ‘...los elementos de juicio necesarios, para conformar el criterio del juzgador sobre la ‘mens legis’ o las simples razones de aplicación de la norma’ (vid. sentencias SC-TSJ de 28.07.00, caso: B.S.M., y de 24.04.02, caso: N.V. deP.).

Por último, en atención al objeto de la acción de amparo constitucional contra actos normativos, la jurisprudencia a partir de la ya mencionada sentencia de la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, del 6 de agosto de 1992, dejó claramente establecido respecto de los efectos de la decisión, que el juez deberá ‘apreciar la inaplicación de la norma impugnada’ al caso concreto y sólo con efectos interpartes, dentro de los términos que señale el fallo emitido, ‘no teniendo poder alguno para decidir la no aplicación en forma general e indefinida del acto normativo’. Por consiguiente, la disposición cuestionada mantiene su validez y eficacia, y en modo alguno, puede entenderse anulada, pues sus efectos durarán en el tiempo hasta tanto recaiga sobre el asunto sentencia con fuerza de cosa juzgada material que declare la nulidad.

No obstante, esta Sala Constitucional precisa observar que, distinto serían los efectos del fallo que se dicta, cuando la acción de amparo constitucional contra actos normativos se fundamenta en intereses y derechos colectivos o difusos, pues no tendría sentido alguno admitir el amparo en protección de los derechos e intereses de un gremio profesional o de todos los venezolanos, si la decisión se reduce solamente a la desaplicación de la norma para una situación jurídica concreta.

De modo que, la doctrina jurisprudencial dominante antes aludida, que limita los poderes del juez constitucional a la simple suspensión del acto de aplicación de la norma para el caso concreto, no resulta procedente extenderla a la protección de derechos e intereses colectivos o difusos, pues la Sala Constitucional ha venido asentado que los efectos del fallo que se dicta respecto a los mismos, produce efectos erga omnes, ya que beneficia o perjudica a la colectividad en general o a sectores de ésta, y produce cosa juzgada al respecto (vid. sentencias de 29.05.00, caso: Cofavic y Queremos Elegir, 30.06.00, caso: D.P.G., 22.08.01, caso: ASODEVIPRILARA). Siendo ello así, la sentencia que se dicte en el ‘amparo contra norma’ ejercido con fundamento en esos derechos e intereses, deberá entonces ordenar la inaplicación de la norma para todos los sujetos vinculados por el texto normativo, para garantizar así la efectiva protección de los derechos e intereses colectivos o difusos que propugna el nuevo modelo constitucional

.

Así pues, en el presente caso, observa la Sala que la acción de amparo constitucional fue interpuesta contra la medida decretada por el Contralor General de la República, mediante la cual resolvió retener, preventivamente, los beneficios laborales a la ciudadana DINORAK E.C.M., relativos, entre otros, a las prestaciones sociales y fondos por concepto de caja de ahorros a que haya lugar con motivo de su egreso de ese organismo, en ejecución de la atribución que le confiere el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, estimando, al efecto, el apoderado actor que la norma legal cuya desaplicación al caso concreto solicita, es la causa en razón de la cual la medida preventiva mencionada resulta lesiva, esencialmente, al derecho de su representada de cobrar prestaciones sociales de manera inmediata, así como también al derecho al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia, a ser oído en todo tipo de proceso, a ser juzgado por sus jueces naturales, a la propiedad y a no ser sancionado por actos u omisiones no establecidos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.

En efecto, la medida preventiva que la accionante denunció como lesiva de sus derechos y garantías constitucionales tiene como base la norma contenida en el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, cuyo contenido es del tenor siguiente:

Artículo 112. El Contralor General de la República y con su previa autorización los titulares de los demás órganos de control fiscal externo podrán adoptar en cualquier momento, mediante acto motivado, las medidas preventivas que resulten necesarias cuando en el curso de una investigación se determine que existe riesgo manifiesto de daño al patrimonio de alguno de los entes u organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, o que quede ilusoria la ejecución de la decisión

.

Siendo ello así, esta Sala considera necesario revisar la denuncia de inconstitucionalidad de la norma formulada por el apoderado actor, así como la lesión a los derechos y garantías constitucionales de su representada que supuestamente le ha ocasionado la medida preventiva dictada por el Contralor General de la República en aplicación de dicha norma, toda vez que, ciertamente, la labor del juzgador cuando conoce de un “amparo contra norma” en virtud de lo establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, será verificar, primero, la inconstitucionalidad de la norma cuestionada y, segundo, si el acto de aplicación de éste resulta violatorio de derechos fundamentales del solicitante.

Tales etapas, a juicio de esta Sala, resultan ineludibles a fin de que el juez constitucional pueda determinar que a pesar de que los actos que afectan directa y personalmente al particular son fiel aplicación de la norma general de la cual emanan, resultan lesivos a sus derechos constitucionales, por cuanto dicha norma contraría el ordenamiento constitucional, y de verificar lo señalado, entonces deberá inaplicar la disposición normativa al caso concreto y hacer lo necesario para restablecer la situación jurídica infringida.

En este sentido, luego de analizar el contenido del referido precepto de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, esta Sala observa que el poder preventivo de los órganos administrativos dirigido a evitar no sólo que el acto administrativo definitivo resulte ineficaz, sino también que el transcurso del procedimiento administrativo pueda ocasionar daños irreparables o de difícil reparación a los derechos de los ciudadanos o al interés general tutelado en el caso concreto, se admitió en nuestro ordenamiento jurídico como una ruptura de la competencia natural de los órganos jurisdiccionales, el cual, sin embargo, no puede ser concebido como un poder genérico derivado de la potestad que la Constitución y las leyes les confieren a dichos órganos, en procura del cumplimiento de los fines del Estado, para proteger intereses colectivos o públicos, e incluso para la protección de un interés privado, puesto que a ello se opone el principio de legalidad que rige sus actuaciones y que encuentra su expresión en el desarrollo del procedimiento administrativo con estricto apego a las normas -constitucionales, legales y sublegales- que integran el ordenamiento jurídico que resulten aplicables al caso concreto.

De manera que, a juicio de esta Sala, la posibilidad que poseen los órganos administrativos para dictar medidas preventivas en el procedimiento administrativo especial respectivo, pasa porque una norma legal habilite expresamente a los órganos o entes titulares de la actividad administrativa para adoptar medidas preventivas, unas veces tasando las medidas que pueden dictar, otras veces limitándose a crear la atribución, con lo que el contenido de la medida sería discrecionalmente determinado por la misma autoridad para el cumplimiento de los fines preceptuados por la legislación.

En este último supuesto se ubica la norma contenida en el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, conforme a la cual el titular de la Contraloría General de la República, así como los órganos de control externo que sean autorizados por el Contralor General de la República, tienen competencia para dictar en el curso de la investigación o procedimiento, las medidas preventivas necesarias para evitar el riesgo manifiesto de daño al patrimonio público, o de que resulte ilusoria la ejecución de la decisión, lo cual resulta claramente compatible con lo preceptuado en los artículos 287 y 298 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando al concebirse a la Contraloría General de la República como el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes público y bienes nacionales, así como las operaciones relativas a los mismos, se le confirieron al efecto importantes facultades, entre otras, para inspeccionar y fiscalizar los órganos, entidades y personas jurídicas del sector público sometidos a su control; practicar fiscalizaciones, disponer el inicio de investigaciones sobre irregularidades contra el patrimonio público, así como dictar las medidas, imponer los reparos y aplicar las sanciones administrativas a que haya lugar de conformidad con la ley.

Por ello, estima esta Sala que la norma legal que confiere expresamente facultades preventivas al Contralor General de la República y, con previa autorización de éste, a los otros órganos de control fiscal externo, para tutelar los intereses en juego en el curso de una investigación o procedimiento desarrollado de acuerdo con la Ley Orgánica que rige sus funciones, se encuentra conforme con la Constitución, razón por la que forzosamente debe desestimarse la solicitud de inaplicación de dicha norma al caso concreto. Así se declara.

Respecto a la violación de derechos y garantías constitucionales por parte del acto administrativo dictado por el órgano contralor en ejecución de la norma legal antes mencionada, observa la Sala que, independientemente de que exista mayor o menor vinculación positiva de la actividad administrativa que desarrolla la Contraloría General de la República con la norma atributiva de competencia para dictar medidas preventivas, la autoridad administrativa deberá efectuar la necesaria ponderación de los intereses en juego, lo cual implica cierta discrecionalidad por lo menos en cuanto a la conveniencia o no de la medida y a la oportunidad para dictarla, por lo que deberá tener muy presentes los límites generales para el ejercicio de poderes discrecionales, concretamente sobre la debida adecuación, proporcionalidad y razonabilidad entre los hechos concretos y los fines de la ley, así como el respeto a los derechos humanos y valores superiores del ordenamiento jurídico.

En este sentido, el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece que:

Artículo 113. Las medidas preventivas deberán estar expresamente previstas y ajustarse a la proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretendan garantizar en cada supuesto concreto, hasta tanto los órganos jurisdiccionales se pronuncien al respecto

.

Dicha disposición pretende ciertamente que el ejercicio de la facultad atribuida por el artículo 112 eiusdem, se ajuste a los principios de proporcionalidad y necesidad, como exigencia predicable de todas las medidas preventivas que puede adoptar la Administración, que obliga a que las mismas sean congruentes con los fines a lograr, de manera que éstas no devengan, de acuerdo a la elección del momento, en una decisión inoportuna por extemporánea, y según la forma de actuación, en una decisión desigual o discriminatoria, restrictiva de los derechos de los ciudadanos, o que imponga cargas más gravosas para cumplir con las exigencias del interés general.

Al respecto, adujo la accionante que mediante la medida preventiva dictada por el Contralor General de la República, retuvo arbitrariamente sus prestaciones sociales, toda vez que tal beneficio no puede ser objeto de medida preventiva alguna, cuando el propio texto constitucional garantiza el pago inmediato de las prestaciones sociales una vez que haya cesado la relación laboral. Por su parte, las representantes de la parte presuntamente agraviante señalaron que, si bien la regla de que son inembargables las cantidades correspondientes a las prestaciones sociales de los trabajadores, admite excepciones, permitiendo así la posibilidad de que sean embargadas en el porcentaje que, en cada caso, determine la ley, el Contralor General de la República se limitó solamente a retener preventivamente las prestaciones sociales de que disponía la ciudadana DINORAK E.C.M., durante la tramitación del procedimiento de determinación de responsabilidades, de modo que luego de culminado éste, la accionante podría disponer libremente de sus beneficios laborales.

Ahora bien, observa la Sala que, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, todos los trabajadores y trabajadoras tienen derecho a las prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio y los amparen en caso de cesantía, estableciéndose, en consecuencia, que las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata y toda mora en su pago generará intereses que constituyen deudas de valor, que gozan de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal; vale decir, conforme al texto constitucional, las prestaciones sociales son causadas, se deben y son exigibles de forma inmediata desde el mismo momento en que termina la relación laboral, cualquiera que haya sido la razón para que concluya (vid. sentencia de esta Sala N° 370 del 16 de mayo de 2000, caso: J.O.R.).

Siendo ello así, a juicio de esta Sala se configuró, en el caso de autos, la violación del derecho constitucional de la accionante al pago inmediato de sus prestaciones sociales, conforme con lo establecido en el artículo 92 constitucional, dado que, sin necesidad de entrar a determinar las proporciones establecidas en la ley, el acto impugnado ordenó la retención de todos los beneficios laborales de la ciudadana DINORAK E.C.M. relativos, entre otros conceptos, a las prestaciones sociales, lo cual además de constituir una medida en sí misma lesiva de un derecho fundamental de carácter social, resulta por demás irracional y excesiva, negando de esta manera a la accionante un medio importante de subsistencia, pues le impidió el cobro inmediato de lo adeudado por concepto de prestaciones sociales, siendo éstas créditos de exigibilidad inmediata que no pueden posponerse a acontecimientos futuros e inciertos (vid. sentencia de esta Sala N° 790 del 11 de abril de 2002, caso: L.C. y otro), razón por la cual debe forzosamente esta Sala dejar sin efectos la parte del acto administrativo objetado relativa a la retención de las prestaciones sociales, ante lo cual considera inútil cualquier pronunciamiento con relación a las demás infracciones constitucionales denunciadas. Así se decide.

VIII

DECISIÓN

Por los razonamientos expuestos, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta por el abogado P.M.C., con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana DINORAK E.C.M., contra la Resolución N° 01-00-108 del 4 de diciembre de 2003, dictada por el Contralor General de la República, en ejecución de la atribución que le confiere el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual fue confirmado por ese órgano contralor según Resolución N° 01-00-095 del 15 de marzo de 2004. En consecuencia, DEJA SIN EFECTOS la parte del acto administrativo objetado relativa a la retención de las prestaciones sociales de la accionante, es decir, se deja vigente la retención correspondiente a los fondos por los conceptos de Caja de Ahorros.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 01 días del mes de abril de dos mil cinco (2005). Años: 194º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L. El Vicepresidente,

J.E.C.R. Los Magistrados,

P.R.R.H.

L.V.V.A.

F.A.C.L.

M.T.D.P.

A.D.R.

Ponente

El Secretario,

J.L.R.C. Exp. N° 04-0514

ADR.-