Decisión de Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 20 de Junio de 2007

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA

REGION CAPITAL

En fecha 28 de Noviembre de 2006, el ciudadano M.E.R., venezolano, mayor de edad, abogado en ejercicio, titular de la Cédula de Identidad N° 6.315.285, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 110.620, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano E.A.R.C., venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad No. 5.971.549, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial de nulidad contra el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio N°.DEGIAPEM/N° 329/2006 de fecha 06 de octubre de 2006 dictado por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda.

Por el organismo querellado actuaron los abogados en ejercicio F.C.O. e I.G.B., de este domicilio, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 3.559 y 2.163, en su carácter de apoderados judiciales del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Que “…ingreso, específicamente el 15 de Junio de 1.996, con el cargo de Sub-Inspector , jerarquía que ostentaba por haber egresado y hecho carrera en el Instituto Autónomo de Policía Municipal de Sucre del Estado Miranda y en el Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao, del Estado Miranda, dicha jerarquía consta en el oficio de reclasificación de fecha 15 de junio de 1.996 emanado de la Dirección de Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda…”

Que “…adquirió por carrera las dos subsiguientes jerarquías inmediatas superiores a saber (Inspector y (sic) Inspector Jefe), y es con la Jerarquía de Inspector Jefe, que hasta el 6 de Octubre del presente año, recibió y le fue notificado del Acto Administrativo de Remoción del Cargo de Supervisor General No. DGIAPEM/N 329/2006.”

Que “…con lo anterior queda demostrado (…) que el ciudadano, E.A.R.C. ES UN FUNCIONARIO DE CARRERA, por cumplir con los previsto en el Articulo 19 primer aparte de la Ley del Estatuto de la Función Pública, de igual manera lo confirma el artículo 146 aparte primero de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”

Que “…se desprende de la trayectoria (…) antes narrada, que no ocupaba ninguno de los cargos contemplados en el Artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para haber sido Removido del cargo…”

Que “El Acto Administrativo (…) quebranta los principios de progresividad, intangibilidad e irrenunciabilidad establecidos en los Artículos 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y lo vicia de NULIDA ABSOLUTA, (…) quebranta el derecho a la igualdad de los Funcionarios Públicos y por ello derechos consagrados en el Artículo 21 numerales 1 y 2 y el Artículo 89 numeral 5 y Artículos 137 y 146 de la Carta Magna.”

Igualmente alega que el Acto Administrativo “…adolece de Nulidad Absoluta, en virtud de sufrir uno de los vicios mas grandes del que puede adolecer un acto administrativo el cual es EL FALSO SUPUESTO DE HECHO…”

Que “…si se analiza los hechos narrados (…) se puede observar a simple vista desde el ámbito jurídico que, dicho acto sufre de NULIDAD ABSOLUTA, en virtud que, si los hechos operantes en dicho acto como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo no existen o NO son realmente como la administración pretende el acto esta viciado por inexistencia de motivos”.

Que “…el mentado articulo solo establece referencia a que, los funcionarios o funcionarias señalados en el numeral 12 del artículo 20 de la misma ley SON LOS QUE REALMENTE SERIAN DE CONFIANZA EN EL INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICIA DEL ESTADO MIRANDA, los que serian el Director de dicha Institución que, por máxima de experiencia y de acuerdo a la Ley son de Libre nombramiento y remoción (…) no siendo así el caso especifico de mi poderdante que tiene condición de carrera.”

Que “…por el solo hecho de ser funcionario adscrito a un ente dedicado a la seguridad del estado, en el caso de que acepte erradamente que el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda se dedique a eso y no a la seguridad ciudadana, todos los que allí laboran tiene la condición de personal de confianza.”

Que “…la Ley del Estatuto de la Función Pública establece en su artículo 53 que los cargos de alto nivel y de confianza quedaran expresamente indicados en los respectivos reglamentos orgánicos de los órganos o entes de la Administración”.

Que “No existe reglamento orgánico de la Parte Accionada que clasifique al Supervisor General adscrito a la Dirección de Personal (cargo que aparece mencionado en la Resolución de Remoción) como cargo de alto nivel o confianza, o que se ocupe de la seguridad del Estado…”

Que “…si bien la administración admite que (…) es un funcionario de carrera, es totalmente falsa la interpretación que le quieren dar al articulo 76 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que mi poderdante NO OCUPABA NINGUN CARGO DE ALTO NIVEL…”

Que la demanda “… tiene sus fundamentos en los Artículos 92 y 93 ordinal 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en lo que concierne a la acción de solicitud Nulidad del Acto Administrativo…”

Solicita el querellante que “…sea declarada LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Nro. DGIAPEM/N 329/2006 (…) QUE SE REINCORPORE en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, con la jerarquía de Inspector Jefe, solicito el pago de los salarios caídos con la respectiva corrección monetaria”.

Igualmente solicita “…que al monto derivado de el (sic) pago de los salarios caídos una vez terminado el presente juicio se le agregue los Intereses previstos en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela mediante el calculo del experto Contable correspondiente de la Parte Accionada”.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

La representación judicial del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, alegó:

Que “La reclamación o pedimento propuesta (…) denota estar en presencia de la conjunción copulativa “y”, por lo que no fuese posible que el sentenciador emitiera su pronunciamiento, acordando un solo derecho reclamado, por razón a que el petitorio de la acción es comprendido conformarse de dos situaciones a ser restablecidas…”

Que “…no se aprecia señalamiento alguno en cuanto al monto que a éste se corresponda, comportamiento que conforma infracción de lo previsto en el numeral tercero del artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”

Que “…el Tribunal al momento de emitir el fallo definitivo, que ordene la reincorporación del querellante declarando la nulidad del acto de destitución, la sentencia resultaría nula, por fuerza a no contenerse en la misma, pronunciamiento en cuanto a la determinación de los sueldos que se requirieron ser satisfechos…”

Que rechazan en toda forma de derecho “… el señalamiento que hace valer el demandante, en el sentido de señalarse ser funcionario de carrera y que como consecuencia de ello, no es de procedencia su remoción, sin que medie el procedimiento que para tales funcionarios consagra la Ley del Estatuto de la Función Pública, sustentando el rechazo que hacemos valer, en el hecho de que la Institución (…) conforme a la Ley de su creación, tiene por finalidad garantizar la seguridad jurídica de las personas naturales y jurídicas, y de sus bienes…”

Que “…de acuerdo a la Ley de creación del Instituto (…), este cumple dentro de sus fines la seguridad dentro del territorio del Estado, los funcionarios que lo conforman ostentan el carácter de cargos de confianza, por lo cual su remoción o destitución, no impone sea el resultado de un previo procedimiento”

MOTIVACION PARA DECIDIR

Vistos los alegatos de las partes, y las pruebas traídas al proceso, se pasa a dictar sentencia en los siguientes términos:

Respecto al alegato esgrimido por la representación del organismo querellado referido al incumplimiento del artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por no señalar los montos cuyo pago reclama, observa este Juzgado que el recurso interpuesto está dirigido a obtener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de naturaleza funcionarial, es decir del acto mediante el cual el accionante fue removido del cargo que ostentaba dentro del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, e igualmente solicita que declarada la nulidad se ordene el pago de los sueldo dejados de percibir. De manera que la acción principal no se contrae a la reclamación de pretensiones pecuniarias, sino que éstas sólo son acordadas por vía de consecuencia y por concepto de indemnización por los daños que la actuación de la Administración le ocasione. Además, tal pretensión se encuentra perfectamente especificada con claridad, cual es, los sueldos dejados de percibir; sueldos que tanto el ente conoce a cabalidad como el administrado. Por tanto, se desestima el alegato en referencia, y así se decide.

En cuanto a la infracción alegada del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, con fundamento en el anterior alegato, debe ser igualmente desestimado por las mismas razones expuestas y especialmente por referirse dicha norma a los requisitos de forma que debe contener toda sentencia, lo que como es evidente aun no ha sido proferida, y así se decide.

Resueltos los alegatos preliminares de la representación del organismo querellado, pasa este Juzgado a pronunciarse sobre el fondo de la presente querella y al efecto se observa:

Respecto al falso supuesto alegado, se observa que la Administración fundamentó la decisión de remover al querellante en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referido a los cargos considerados como de confianza y entre ellos aquellos cuyas funciones comprenden principalmente actividades de seguridad de estado.

El artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece: “(…) También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, (…)”.

Como puede apreciarse, la norma se refiere a cargos que comprendan actividades de “seguridad de estado”, a diferencia de lo establecido en la derogada Ley de Carrera Administrativa que establecía en el artículo 5, numeral 4 que:

Quedan exceptuados de la aplicación de la presente Ley: ‘(...) 4º.- Los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales en su condición de tales y de los cuerpos de seguridad del Estado’.

De conformidad con la norma transcrita, los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado no se encontraban sometidos a la tutela normativa que prevé la Ley de Carrera Administrativa, a diferencia del actual Estatuto de la Función Pública, que no hace una exclusión total, es decir como cuerpo, sino que se refiere a actividades para así poderlos catalogar, como funcionarios de confianza.

De manera, que resulta necesario precisar, en primer lugar, si por pertenecer a una institución local de policía, ya se ejercen funciones de seguridad de estado, lo cual conlleva a precisar qué debe entenderse por funciones de seguridad de estado.

Al respecto, resulta necesario acudir en primer lugar a lo que ha entendido la jurisprudencia por seguridad de estado.

En este sentido, la Sala Política Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 17 de julio de 1978, formuló un concepto de lo que debe entenderse por cuerpo de Seguridad del Estado, y al efecto estableció:

(...) el significado de la locución ‘cuerpo de seguridad del Estado’, se observa que en el citado ordinal el legislador asimila o equipara los funcionarios que prestan sus servicios en dichos cuerpos a los miembros de las Fuerzas Armadas, lo cual implica que entre éstas y aquellos deben existir ciertas características comunes en cuanto a su organización, régimen y funciones, puesto que sólo ese común denominador explicaría que se les agrupe en un mismo ordinal.

En nuestras constituciones y leyes se encuentra frecuentemente la palabra seguridad usada aisladamente, y en el lenguaje corriente la hallamos asociada a otros vocablos que sirven para precisar su objeto, como ocurre con las locuciones ‘seguridad jurídica’, ‘seguridad social’, ‘seguridad colectiva’, ‘seguridad personal’, las cuales son también de uso frecuente en el léxico jurídico. Pero en la legislación actualmente vigente sólo aparecen asimilados para ciertos efectos los miembros de los cuerpos de seguridad a los de las Fuerzas Armadas Nacionales en el ordinal que es objeto de examen y en otras muy pocas disposiciones tales como los artículos 3º y 22º de la Ley sobre Armas y Explosivos, en los cuales, respectivamente, se definen las armas de guerra como “todas las que se usen o puedan usarse en el Ejército, la Guardia Nacional y demás Cuerpos de Seguridad, para la defensa de la Nación y resguardo del orden público (...)’; y se exceptúan de la prohibición de porte de armas: ‘los militares conforme a las disposiciones de las leyes y reglamentos militares; los empleados de los Resguardos Nacionales e Inspectorías y Fiscalías de Rentas Nacionales; los funcionarios y agentes de la Guardia Nacional, de Investigación, de Policía y demás Cuerpos de Seguridad quienes portarán las que autoricen los reglamentos de sus servicios o las de órdenes e instrucciones de sus superiores’.

Tales disposiciones no tienen por objeto definir lo que se entiende o debe entenderse por cuerpos de seguridad del Estado, pero de ellas se deduce que los miembros de dichos cuerpos al igual que los del ‘Ejército’, y la ‘Guardia Nacional’, tienen como función específica la defensa de la Nación y el resguardo del orden público y que sus miembros están exceptuados de la prohibición de porte de armas.

La defensa de la Nación es un deber que incumbe a todos los venezolanos y, en particular, a cualquier persona natural o jurídica que se encuentre en el territorio nacional, según lo dispone en su artículo 1º la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa Nacional promulgada el 26 de agosto de 1976, la cual en su artículo 5º establece que el Presidente de la República ‘es la más alta autoridad en todo lo relacionado con la seguridad y defensa de la Nación’.

Y el concepto de orden público y la mención de las personas que tienen el deber de conservarlo resultan de los artículos de la ‘Ley para Garantizar el Orden Público y el Ejercicio de los Derechos Individuales’ que se transcriben de seguidas:

Artículo 1º. ‘El normal funcionamiento de las instituciones del Estado y el libre y pacífico ejercicio de los derechos que la Constitución garantiza a los venezolanos, son el fundamento del orden público’.

Artículo 2º. ‘Todas las autoridades de la República, tanto las federales como las municipales, velarán por la conservación del orden público, bajo la suprema vigilancia del Gobierno Nacional, de conformidad con la Constitución y las leyes’.

Artículo 3º. ‘Las autoridades a quienes compete mantener el orden público tendrán por fin de sus actos asegurar las condiciones necesarias para que ninguna acción contraria perturbe o intente perturbar el funcionamiento de las instituciones del Estado y para que los derechos constitucionales se ejerzan normalmente, en la forma y dentro de los límites que prevengan las leyes’.

Sin embargo, no obstante que en razón de sus funciones son muchos los servidores del Estado vinculados al sistema de seguridad que exigen la defensa de la Nación y el mantenimiento del orden público, no todos ellos forman parte de las Fuerzas Armadas o de los cuerpos de seguridad a que se refieren el ordinal que es objeto de estos comentarios y las disposiciones de la Ley sobre Armas y Explosivos a que antes se hizo referencia.

En tanto que las Fuerzas Armadas tienen como misión el mantenimiento de la paz y la defensa de la soberanía, independencia e integridad de la Nación, el objeto de los cuerpos de seguridad consiste principalmente en prevenir y reprimir, por la fuerza cuando sea necesario, cualquier acto que constituya o pueda constituir una amenaza para el normal funcionamiento de las instituciones, para el pacífico disfrute de los derechos y libertades que la Constitución y las leyes acuerdan a los habitantes de la República o para la vida o el patrimonio de éstos. En tal sentido fue muy explícito y preciso el legislador cuando al crear el Servicio Nacional de Seguridad en el año de 1938 lo definió como “una institución que tiene por objeto conservar la tranquilidad pública, proteger las personas y las propiedades; prestar el auxilio que reclamen la ejecución de las leyes y disposiciones del Poder Judicial; intervenir en la averiguación de hechos delictuosos; perseguir y capturar a los delincuentes; prestar apoyo a las autoridades nacionales, estatales y municipales; identificar a las personas; y, en general, cuidar de que se mantenga el imperio de la ley y la estabilidad de las instituciones nacionales’.

El cumplimiento de funciones como las enumeradas en dicho artículo, exige que los cuerpos a quienes incumbe su ejercicio sean organizados y dirigidos de manera similar a aquélla en que son organizadas y dirigidas las Fuerzas Armadas, y que dispongan del armamento y de los equipos que les permitan actuar con eficacia y prontitud en el momento en que sean requeridos sus servicios.

Esta disposición lleva implícita la idea de que son cuerpos especialmente organizados, entrenados y equipados y en todo caso diferentes a los militares, los que prestan el servicio de seguridad no sólo dentro sino también fuera de las cárceles y penitenciarías nacionales (...)

(subrayado del Tribunal)

En igual sentido se pronunció la misma Sala en fecha 3 de agosto de 2000, al expresar que no existe texto legal que disponga que ha de entenderse por el término cuerpo de seguridad del estado, y en consecuencia acogió el criterio del año 1978. Todo esto se produjo bajo la vigencia de la ley de Carrera Administrativa, que como quedó anotado, establecía que los cuerpos de seguridad del estado quedaban exceptuados de la aplicación de la citada Ley de Carrera Administrativa.

La Ley del Estatuto de la Función Pública, eliminó la frase “cuerpos de seguridad del estado”, y en su lugar, estableció que se “consideran cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado.”

De manera, que la disposición parcialmente transcrita evidencia por una parte, que no todos los integrantes de un cuerpo de seguridad, son de confianza, sino aquellos que efectivamente realicen funciones que puedan ser calificadas como de seguridad del estado, y ello se corresponde con la realidad, por cuanto existen cargos, que sin pertenecer a cuerpos de seguridad, no obstante desempeñan funciones de seguridad de estado, y viceversa, como el caso a que se contrae la decisión de 1978, y uno de reciente data sobre en el cual este Juzgado resolvió que un Jefe del Departamento de Seguridad de la Casa de la Moneda, desempeñaba actividades de seguridad de estado.

Igualmente, podría tomarse en consideración, lo establecido en la Constitución donde se establece que la finalidad fundamental de la Fuerza Armada Nacional es asegurar la soberanía e independencia de la Nación, no pudiendo, por consiguiente, desarrollar otras actividades fuera de la esfera de su competencia. De modo, pues, que constitucionalmente la Fuerza Armada está impedida de realizar actividades de policía administrativa, salvo las que derivan de su propia organización estructural, vale decir, de cuerpo armado, que no puede ser otra que la actividad policial general o de orden público, de tal suerte que la ley o las leyes solo podrán atribuirles a los componentes de la Fuerza Armada funciones de policía general.

Por otra parte, la actividad de la policía permite garantizar la seguridad ciudadana y el orden público, originando de esa manera una noción en sentido estricto, equivalente a policía general o policía de seguridad ciudadana y orden público, y la adopción de decisiones tendientes a proteger el orden público y la seguridad ciudadana, es una actividad de la policía general, sobre la base de prevenir los riesgos y peligros y las perturbaciones a la seguridad ciudadana y el orden público, y si bien, los Estados y Municipios concurren con los órganos de seguridad ciudadana a mantener el orden público, en calles, plazas, mercados, espectáculos, cementerios, y demás servicios de carácter local, no por ello, podemos, tomando éste como único elemento para establecer que cualquier cuerpo policial estadal o municipal como un todo, ejerza actividades de seguridad de estado, cuando es a la Fuerza Armada Nacional, la que le corresponde garantizar la independencia y soberanía de la nación y asegurar la integridad del espacio geográfico, mediante la defensa militar, la cooperación en el mantenimiento del orden interno y la participación activa en el desarrollo nacional, y la Guardia Nacional cooperará y tendrá como responsabilidad básica el mantenimiento del orden interno del país.

Conforme a todo lo anterior, se concluye que en el presente caso, se ha configurado el vicio de falso supuesto, por cuanto el acto impugnado se hizo descansar en una errónea fundamentación jurídica, al entender que todos los miembros del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, por el hecho de pertenecer al mismo, realizan principalmente actividades de seguridad de Estado, lo cual acarrea la nulidad del acto en conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos, y así se decide.

En cuanto a la solicitud del pago de los sueldos dejados de percibir, y los intereses previstos en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Juzgado señala que como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de remoción, solo resulta procedente ordenar por concepto de indemnización de daños y perjuicios causados por la ilegal actuación de la Administración, los sueldos dejados de percibir y los beneficios que no impliquen prestación efectiva del servicio. Así se decide.

DECISIÓN

Por la motivación que antecede este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por el abogado M.E.R., ya identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano E.A.R.C., también identificado, contra el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio N°.DEGIAPEM/N° 329/2006 de fecha 06 de octubre de 2006 dictado por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda. En consecuencia:

Primero

Se declara NULO el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio N°.DEGIAPEM/N° 329/2006 de fecha 06 de octubre de 2006 dictado por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda.

Segundo

SE ORDENA al Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda reincorporar al actor al cargo que venia desempeñado antes de ser removido o a otro de igual jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la remoción hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser cancelados con las variaciones que en el tiempo haya experimentado el sueldo asignado al cargo correspondiente, así como el pago de los beneficios que no impliquen la prestación efectiva del servicio.

PUBLÍQUESE Y REGÍSTRESE

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Caracas, a los veinte (20) días del mes de junio del año dos mil siete (2007). Años 197° de la Independencia y 148° de la

LA JUEZA PROVISORIA LA SECRETARIA ACC.

C.A.G.A.G.S.

En esta misma fecha siendo las once y treinta minutos de la mañana, (11:30 a.m.) se publicó y registró la anterior sentencia.

LA SECRETARIA ACC.

A.G.S.

Exp. No. 005636

CAG/ylsi*