Decisión de Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 26 de Junio de 2007

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA

REGION CAPITAL

En fecha 13 de Noviembre de 2006, los ciudadanos C.H.C., A.J. PUPPIO G, A.J.P.V. y R.G.K. A., venezolanos, mayores de edad, abogados en ejercicio, titulares de las Cédulas de Identidad Nros. 3.183.047,3.802.307,12.402.803 y 11.310.694 respectivamente e inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 16.971, 8.730,97.102 y 75.178 respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana E.R.P.M., venezolana, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad No.7.283.372, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial de nulidad contra el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio N°.DGIAPEM/N°.311/2006 de fecha 06 de octubre de 2006 dictado por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda.

Por el organismo querellado actuaron los abogados en ejercicio F.C.O. e I.G.B., de este domicilio, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 3.559 y 2.163, en su carácter de apoderados judiciales del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Que la querellante comenzó a prestar servicio en la Policía de Miranda, hoy día Instituto Autónomo de Policía del estado Miranda, el 16 de junio de 1987, y que para ese momento ya era funcionario de carrera, por su desempeño en otros organismos policiales.

Que en fecha 06 de Octubre de 2006, mediante Oficio N°.DGIAPEM/N°311/2006 de esa misma fecha, le fue notificada su remoción del cargo de Supervisora General, adscrita a la Dirección de Personal, el cual ejercía con la jerarquía de Subcomisario, fundamentándose el organismo para dictar el referido acto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, calificando las funciones que ejercía como de seguridad de estado.

Que interpreta el Instituto que la querellante “ejercía funciones de seguridad de estado y como consecuencia de ello, ejercía un cargo de confianza y por tal motivo era un funcionario público de libre nombramiento y remoción”.

Que los funcionarios que trabajan en los cuerpos policiales son empleados administrativos o policiales, y que después de 20 años de servicio, la querellante tenía una jerarquía de mediano rango como lo es el de Subcomisario, lo cual es distinto al cargo que ejercía que era el de Supervisora General adscrita a la Dirección de Personal del organismo querellado, lo cual no implica ningún carácter de confidencialidad y que el único cargo de libre nombramiento y remoción que existe en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda es el cargo de Director Presidente.

Que no se le notificó que estuviere incursa en ninguna causal de destitución ni tampoco que se le hubiese aperturado una averiguación administrativa en su contra o que se le formularan cargos, razón esta por lo cual alega que se le violó el derecho a la defensa y al debido proceso fundamentándose en los artículos 49 y 143 de la Constitución y en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Finalmente, señala que el acto administrativo recurrido se encuentra viciado de nulidad por carecer de motivación, lo cual le causa indefensión y solicita que dicha nulidad sea declarada y se ordene la reincorporación inmediata al cargo de Supervisora General en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda o a otro de igual o superior jerarquía, con la cancelación de las remuneraciones dejadas de percibir y demás derechos derivados de la relación de empleo que le correspondan.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

La representación judicial del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, alegó:

Que no señala la accionante el monto correspondiente al concepto de sueldos dejados de percibir cuyo pago reclama, incurriendo así en una infracción del artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública referido a la necesaria especificidad que debe mostrar la querella en cuanto a la claridad y alcance de las pretensiones pecuniarias de la parte querellante, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, referido a la determinación del objeto sobre el cual recae la decisión.

Que “rechazamos en toda forma de derecho el señalamiento que hace valer el demandante, en el sentido de señalarse ser funcionario de carrera y que como consecuencia de ello, no es de procedencia su remoción, sin que medie el procedimiento que para tales funcionarios consagra la Ley del Estatuto de la Función Pública (…)”.

Que “(…) la Institución que representamos, conforme a su Ley de creación, tiene por finalidad garantizar la seguridad jurídica de las personas naturales y jurídicas y de sus bienes (…) el establecimiento y coordinación de las políticas de seguridad dentro del territorio del Estado, y en fin, dar cumplimiento a las funciones que expresamente son contenidas en la Ley (…)” y que estas funciones se encuadran dentro de los funciones a que alude el artículo el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al aludir a quienes cumplen funciones de seguridad de estado.

Desconoce el anexo marcado “E” consignado junto al escrito libelar por la accionante, alegando que dicho anexo no se encuentra suscrito por la persona que de acuerdo a la Ley le está atribuida.

MOTIVACION PARA DECIDIR

Vistos los alegatos de las partes, y las pruebas traídas al proceso, se pasa a dictar sentencia en los siguientes términos:

Respecto al alegato esgrimido por la representación del organismo querellado referido al incumplimiento del artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por no señalar los montos cuyo pago reclama, observa este Juzgado que no se plantea el pago de pretensiones pecuniarias sino de los salarios dejados de percibir producto de un acto presuntamente ilegal, y dichos montos son perfectamente determinables para la Administración a pesar de estar sujetos a condición, por lo cual no sería obstáculo para la interposición del recurso el hecho de no ser especificados en el escrito libelar. Así se declara.

En cuanto a la infracción del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, debe señalarse que en el escrito libelar se plantea la nulidad de un acto administrativo de remoción y retiro, con la consecuente solicitud de reenganche a sus labores, por lo que efectivamente el objeto sobre el cual recaerá la decisión es sobre la nulidad o ratificación de un acto administrativo, quedando cubierto así el requisito establecido por el Código de Procedimiento Civil. Así se declara.

Resueltos los alegatos preliminares de la representación del organismo querellado, pasa este Juzgado a pronunciarse sobre el fondo de la presente querella y al efecto se observa:

Respecto al alegato de violación al derecho a la defensa y al debido proceso alegado por la querellante, observa este Juzgado que el retiro del funcionario no obedece a un proceso disciplinario, ya que como se observa del Oficio No.DGIAPEM/No. 311/2006 de fecha 06 de octubre de 2006 (folio 10), el organismo querellado prescindió de los servicios de la querellante motivado a que el cargo que desempeñaba (Supervisora General) se consideró de libre nombramiento y remoción, lo cual obviamente no configura una destitución, ya que ciertamente no se le está imputando ninguna causal de destitución, sino que se le retira del cargo ejercido porque el mismo fue considerado por el organismo querellado como de libre nombramiento y remoción por ejercer labores de seguridad de estado. Por tanto, siendo esta la causa del retiro, no ameritaba del organismo querellado la apertura de un procedimiento disciplinario de destitución, razón por la cual no puede considerarse que exista una violación de los artículos 49 y 143 de la Constitución ni del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se declara.

Ahora bien, se observa que la Administración fundamentó la decisión de remover a la querellante en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referido a los cargos considerados como de confianza y entre ellos aquellos cuyas funciones comprenden principalmente actividades de seguridad de estado.

El artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece: “(…) También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, (…)”.

Como puede apreciarse, la norma se refiere a cargos que comprendan actividades de “seguridad de estado”, a diferencia de lo establecido en la derogada Ley de Carrera Administrativa que establecía en el artículo 5, numeral 4 que:

Quedan exceptuados de la aplicación de la presente Ley: ‘(...) 4º.- Los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales en su condición de tales y de los cuerpos de seguridad del Estado’.

De conformidad con la norma transcrita, los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado no se encontraban sometidos a la tutela normativa que prevé la Ley de Carrera Administrativa, a diferencia del actual Estatuto de la Función Pública, que no hace una exclusión total, es decir como cuerpo, sino que se refiere a actividades para así poderlos catalogar, como funcionarios de confianza.

De manera, que resulta necesario precisar, en primer lugar, si por pertenecer a una institución local de policía, ya se ejercen funciones de seguridad de estado, lo cual conlleva a precisar qué debe entenderse por funciones de seguridad de estado, y en este sentido, resulta necesario acudir en primer lugar a lo que ha entendido la jurisprudencia por seguridad de estado.

La Sala Política Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 17 de julio de 1978, formuló un concepto de lo que debe entenderse por cuerpo de Seguridad del Estado, y al efecto estableció:

(...) el significado de la locución ‘cuerpo de seguridad del Estado’, se observa que en el citado ordinal el legislador asimila o equipara los funcionarios que prestan sus servicios en dichos cuerpos a los miembros de las Fuerzas Armadas, lo cual implica que entre éstas y aquellos deben existir ciertas características comunes en cuanto a su organización, régimen y funciones, puesto que sólo ese común denominador explicaría que se les agrupe en un mismo ordinal.

En nuestras constituciones y leyes se encuentra frecuentemente la palabra seguridad usada aisladamente, y en el lenguaje corriente la hallamos asociada a otros vocablos que sirven para precisar su objeto, como ocurre con las locuciones ‘seguridad jurídica’, ‘seguridad social’, ‘seguridad colectiva’, ‘seguridad personal’, las cuales son también de uso frecuente en el léxico jurídico. Pero en la legislación actualmente vigente sólo aparecen asimilados para ciertos efectos los miembros de los cuerpos de seguridad a los de las Fuerzas Armadas Nacionales en el ordinal que es objeto de examen y en otras muy pocas disposiciones tales como los artículos 3º y 22º de la Ley sobre Armas y Explosivos, en los cuales, respectivamente, se definen las armas de guerra como “todas las que se usen o puedan usarse en el Ejército, la Guardia Nacional y demás Cuerpos de Seguridad, para la defensa de la Nación y resguardo del orden público (...)’; y se exceptúan de la prohibición de porte de armas: ‘los militares conforme a las disposiciones de las leyes y reglamentos militares; los empleados de los Resguardos Nacionales e Inspectorías y Fiscalías de Rentas Nacionales; los funcionarios y agentes de la Guardia Nacional, de Investigación, de Policía y demás Cuerpos de Seguridad quienes portarán las que autoricen los reglamentos de sus servicios o las de órdenes e instrucciones de sus superiores’.

Tales disposiciones no tienen por objeto definir lo que se entiende o debe entenderse por cuerpos de seguridad del Estado, pero de ellas se deduce que los miembros de dichos cuerpos al igual que los del ‘Ejército’, y la ‘Guardia Nacional’, tienen como función específica la defensa de la Nación y el resguardo del orden público y que sus miembros están exceptuados de la prohibición de porte de armas.

La defensa de la Nación es un deber que incumbe a todos los venezolanos y, en particular, a cualquier persona natural o jurídica que se encuentre en el territorio nacional, según lo dispone en su artículo 1º la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa Nacional promulgada el 26 de agosto de 1976, la cual en su artículo 5º establece que el Presidente de la República ‘es la más alta autoridad en todo lo relacionado con la seguridad y defensa de la Nación’.

Y el concepto de orden público y la mención de las personas que tienen el deber de conservarlo resultan de los artículos de la ‘Ley para Garantizar el Orden Público y el Ejercicio de los Derechos Individuales’ que se transcriben de seguidas:

Artículo 1º. ‘El normal funcionamiento de las instituciones del Estado y el libre y pacífico ejercicio de los derechos que la Constitución garantiza a los venezolanos, son el fundamento del orden público’.

Artículo 2º. ‘Todas las autoridades de la República, tanto las federales como las municipales, velarán por la conservación del orden público, bajo la suprema vigilancia del Gobierno Nacional, de conformidad con la Constitución y las leyes’.

Artículo 3º. ‘Las autoridades a quienes compete mantener el orden público tendrán por fin de sus actos asegurar las condiciones necesarias para que ninguna acción contraria perturbe o intente perturbar el funcionamiento de las instituciones del Estado y para que los derechos constitucionales se ejerzan normalmente, en la forma y dentro de los límites que prevengan las leyes’.

Sin embargo, no obstante que en razón de sus funciones son muchos los servidores del Estado vinculados al sistema de seguridad que exigen la defensa de la Nación y el mantenimiento del orden público, no todos ellos forman parte de las Fuerzas Armadas o de los cuerpos de seguridad a que se refieren el ordinal que es objeto de estos comentarios y las disposiciones de la Ley sobre Armas y Explosivos a que antes se hizo referencia.

En tanto que las Fuerzas Armadas tienen como misión el mantenimiento de la paz y la defensa de la soberanía, independencia e integridad de la Nación, el objeto de los cuerpos de seguridad consiste principalmente en prevenir y reprimir, por la fuerza cuando sea necesario, cualquier acto que constituya o pueda constituir una amenaza para el normal funcionamiento de las instituciones, para el pacífico disfrute de los derechos y libertades que la Constitución y las leyes acuerdan a los habitantes de la República o para la vida o el patrimonio de éstos. En tal sentido fue muy explícito y preciso el legislador cuando al crear el Servicio Nacional de Seguridad en el año de 1938 lo definió como “una institución que tiene por objeto conservar la tranquilidad pública, proteger las personas y las propiedades; prestar el auxilio que reclamen la ejecución de las leyes y disposiciones del Poder Judicial; intervenir en la averiguación de hechos delictuosos; perseguir y capturar a los delincuentes; prestar apoyo a las autoridades nacionales, estatales y municipales; identificar a las personas; y, en general, cuidar de que se mantenga el imperio de la ley y la estabilidad de las instituciones nacionales’.

El cumplimiento de funciones como las enumeradas en dicho artículo, exige que los cuerpos a quienes incumbe su ejercicio sean organizados y dirigidos de manera similar a aquélla en que son organizadas y dirigidas las Fuerzas Armadas, y que dispongan del armamento y de los equipos que les permitan actuar con eficacia y prontitud en el momento en que sean requeridos sus servicios.

Esta disposición lleva implícita la idea de que son cuerpos especialmente organizados, entrenados y equipados y en todo caso diferentes a los militares, los que prestan el servicio de seguridad no sólo dentro sino también fuera de las cárceles y penitenciarías nacionales (...)

En igual sentido se pronunció la misma Sala en fecha 3 de agosto de 2000, al expresar que no existe texto legal que disponga que ha de entenderse por el término cuerpo de seguridad del estado, y en consecuencia acogió el criterio del año 1978. Todo esto se produjo bajo la vigencia de la ley de Carrera Administrativa, que como quedó anotado, establecía que los cuerpos de seguridad del estado quedaban exceptuados de la aplicación de la citada Ley de Carrera Administrativa.

La Ley del Estatuto de la Función Pública, eliminó la frase “cuerpos de seguridad del estado”, y en su lugar, estableció que se “consideran cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado.”

De manera, que la disposición parcialmente transcrita evidencia por una parte, que no todos los integrantes de un cuerpo de seguridad, son de confianza, sino aquellos que efectivamente realicen funciones que puedan ser calificadas como de seguridad del estado, y ello se corresponde con la realidad, por cuanto existen cargos, que sin pertenecer a cuerpos de seguridad, no obstante desempeñan funciones de seguridad de estado, y viceversa, como el caso a que se contrae la decisión de 1978, y uno de reciente data sobre en el cual este Juzgado resolvió que un Jefe del Departamento de Seguridad de la Casa de la Moneda, desempeñaba actividades de seguridad de estado.

Por otra parte, la actividad de la policía permite garantizar la seguridad ciudadana y el orden público, originando de esa manera una noción en sentido estricto, equivalente a policía general o policía de seguridad ciudadana y orden público, y la adopción de decisiones tendientes a proteger el orden público y la seguridad ciudadana, es una actividad de la policía general, sobre la base de prevenir los riesgos y peligros y las perturbaciones a la seguridad ciudadana y el orden público, y si bien, los Estados y Municipios concurren con los órganos de seguridad ciudadana a mantener el orden público, en calles, plazas, mercados, espectáculos, cementerios, y demás servicios de carácter local, no por ello, podemos, tomando éste como único elemento para establecer que cualquier cuerpo policial estadal o municipal como un todo, ejerza actividades de seguridad de estado, cuando es a la Fuerza Armada Nacional, la que le corresponde garantizar la independencia y soberanía de la nación y asegurar la integridad del espacio geográfico, mediante la defensa militar, la cooperación en el mantenimiento del orden interno y la participación activa en el desarrollo nacional, y la Guardia Nacional cooperará y tendrá como responsabilidad básica el mantenimiento del orden interno del país.

Conforme a todo lo anterior, se concluye que en el presente caso, se ha configurado el vicio de falso supuesto, por cuanto el acto impugnado se hizo descansar en una errónea fundamentación jurídica, al entender que todos los miembros del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, por el hecho de pertenecer al mismo, realizan principalmente actividades de seguridad de Estado, lo cual acarrea la nulidad del acto en conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos, y así se decide.

En cuanto a la solicitud del pago de los sueldos dejados de percibir, este Juzgado señala que como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de remoción, resulta procedente ordenar por concepto de indemnización de daños y perjuicios causados por la ilegal actuación de la Administración, los sueldos dejados de percibir y los beneficios que no impliquen prestación efectiva del servicio. Así se decide.

DECISIÓN

Por la motivación que antecede este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por los abogados C.H.C., A.J. PUPPIO G, A.J.P.V. y R.G.K. A., ya identificados, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana E.R.P.M., también identificada. En consecuencia, Primero: Se declara NULO el acto administrativo de remoción N°DGIAPEM/No.311/2006 de fecha 06 de octubre de 2006, dictado por el Comisario General del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda. Segundo: SE ORDENA al Director Presidente del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda reincorporar a la actora al cargo que desempeñaba de Supervisora General o a otro de igual jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la remoción hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser cancelados con las variaciones que en el tiempo haya experimentado el sueldo asignado al cargo correspondiente, así como el pago de los beneficios que no impliquen la prestación efectiva del servicio.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFIQUESE.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de Junio del año dos mil siete. Años

LA JUEZA PROVISORIA LA SECRETARIA

CARMEN AVENDAÑO GUERRERO YANIRA VELAZQUEZ

En esta misma fecha, 26 de junio del 2007, siendo las once y treinta minutos de la mañana, (11:30 a.m.) se publicó y registró la anterior sentencia.

LA SECRETARIA

YANIRA VELAZQUEZ

Exp. No. 005617

CAG/drp.-