Sentencia nº 00955 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 2 de Agosto de 2012

            En fecha 16 de septiembre de 2010, el ciudadano A.E.G.O., debidamente asistido de abogada, interpuso ante esta Sala recurso contencioso administrativo de nulidad contra “el Auto Decisorio de fecha 05 de marzo de 2.010, (…) emanado de la Contraloría General de la República, Dirección General de Procedimientos Especiales, Dirección de Determinación de Responsabilidades”, que determinó su responsabilidad administrativa y lo sancionó con multa por la cantidad de once mil seiscientos cuarenta bolívares (Bs. 11.640,00).

            El 21 de septiembre de 2010, se dio cuenta en Sala y se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

El 30 de septiembre del mismo año, el recurrente consignó copia simple de sus “Antecedentes de Servicios”, emanados de la Alcaldía del Municipio A.B.d.E.M..

Por auto del 19 de octubre de 2010, el Juzgado de Sustanciación acordó oficiar al ciudadano Contralor General de la República a fin que remitiera el expediente administrativo, precisando que este resultaba necesario para proveer sobre la admisibilidad del recurso.

El 16 de noviembre de 2010, el Alguacil del referido Juzgado consignó recibo del Oficio N° 1420, dirigido al ciudadano Contralor General de la República.

En fecha 19 de enero de 2011, se recibió en el Juzgado de Sustanciación el Oficio N° 08-01-2267 del 17 de diciembre de 2010, anexo al cual el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, remitió el expediente administrativo, constante de ocho (8) piezas.

Por auto del 22 de septiembre de 2011, el Juzgado de Sustanciación acordó oficiar a la ciudadana Contralora General (E) de la República a objeto que remitiera “constancia de la fecha de notificación (personal) de la (…) decisión del 5 de marzo de 2010 (acto administrativo impugnado)”.

El 11 de octubre de ese año, el Alguacil del referido Juzgado consignó acuse de recibo del Oficio N° 1098, dirigido a la ciudadana Contralora General (E) de la República.

En fecha 10 de noviembre de 2011, se dio cuenta de la recepción del Oficio N° 08-01-1987 del día 8 de ese mes y año, anexo al cual el ciudadano Director de Determinación de Responsabilidades del máximo órgano contralor informó que el original del expediente administrativo ya había sido remitido a esta Sala en respuesta al requerimiento que se le formulara mediante oficios Nos. 1420 y 1450 de fechas 26 de octubre y 9 de noviembre de 2010, a propósito de los recursos de nulidad interpuestos por los ciudadanos A.E.G.O. y N.G.P., respectivamente. No obstante, “en virtud de haberse verificado nuevas actuaciones con posterioridad al envío de los antecedentes administrativos y vista la solicitud efectuada por el Juzgado de Sustanciación (…)”, remitió “los originales que van desde el folio (…) (2618) al (…) (2632) los cuales forman parte integrante de la pieza ocho (08) del Expediente Administrativo”.

Por auto del 29 de noviembre de 2011, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad interpuesto, por considerar que no se verifican las causales contempladas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ordenando notificar a las ciudadanas Fiscal General de la República, Contralora General (E) de la República, así como al entonces ciudadano Procurador General de la República.

El 6 de diciembre de ese año, la representación en juicio de la Contraloría General de la República apeló del anterior pronunciamiento.

Oída en un solo efecto la antes dicha apelación, por auto del 25 de enero de 2012, se ordenó pasar a la Sala las actas conducentes.

II

 DEL AUTO APELADO

            Mediante el referido auto de fecha 29 de noviembre de 2011, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala pasó a proveer lo concerniente a la admisibilidad del recurso de nulidad ejercido por el ciudadano A.E.G.O., y al respecto expuso:

Por cuanto no consta en los expedientes administrativos remitidos, la notificación (personal) solicitada por decisión de fecha 22 de septiembre de 2011, (…) y visto que, la parte accionante indicó en el libelo (folio 4 del expediente) que tuvo conocimiento del acto impugnado el 24 de agosto de 2010; este Juzgado, (…) asume como cierta esa fecha; y como quiera que además, el órgano del cual emanó el acto no ha cuestionado dicha mención, pasa a pronunciarse sobre la admisibilidad de la presente acción de nulidad en los términos siguientes:

Mediante escrito presentado en fecha 16 de septiembre de 2010, el ciudadano A.E.G.O. (…), interpuso acción de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Decisión s/n de fecha 5 de marzo de 2010, de la cual tuvo conocimiento el 24 de agosto de 2010 (…) dictada por el Director de Determinación de Responsabilidades (…).

Este Juzgado, revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y como quiera que no se encuentran presentes en este asunto, admite cuanto ha lugar en derecho la acción de nulidad incoada.

(…)

Finalmente, se deja establecido que una vez que consten en autos las notificaciones ordenadas se remitirá a la Sala el presente expediente  a fin de que se fije la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio (…)

.

III

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

            En fecha 6 de diciembre de 2011, el abogado R.I.M.S., ya identificado, procediendo en representación de la Contraloría General de la República, apeló del citado auto del 29 de noviembre de 2011, por considerar que se había verificado la caducidad de la acción; y presentó escrito de fundamentos a dicho recurso, en el que indicó:

            Que en fecha 9 de septiembre de 2009, el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, acordó dar inicio a un procedimiento administrativo de determinación de responsabilidades contra un grupo de funcionarios presuntamente implicados en las irregularidades advertidas en la actuación fiscal practicada en la Alcaldía del Municipio A.B.d.E.M. y asentada en Informe de fecha 28 de abril de 2005.

            Que en razón de lo anterior, su representada ordenó la notificación personal del ciudadano A.E.G.O., quien fungía como Director General de Administración y Hacienda de la Alcaldía del referido ente territorial; notificación que -a su decir- fue recibida el 28 de octubre de 2009 por la ciudadana G.V., Secretaria del recurrente.

Que en la aludida notificación se indicó al prenombrado ciudadano que a partir de entonces “quedaba a derecho para todos los efectos y actos del procedimiento administrativo (…) incluyendo la decisión”, en virtud de lo previsto en el artículo 98 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Que el 25 de febrero de 2010, se celebró el acto oral y público en el procedimiento administrativo, el cual quedó asentado en Acta de la misma fecha, “donde, luego que el Director (…) declarara la responsabilidad administrativa, entre otros, del recurrente, se indicó en forma expresa que, de acuerdo a lo previsto en los artículos 107 y 108 de la mencionada Ley Orgánica, en concordancia con el artículo 100 de su Reglamento, podía ejercer el respectivo recurso de reconsideración (…) o la acción de nulidad (…) en los lapsos previstos legalmente para ello, los cuales comenzarían a computarse desde el día hábil siguiente a que constase en auto el escrito de la aludida Decisión, lo que ocurrió el 05 de marzo de 2010.” .

Que de acuerdo con lo anterior, los lapsos para la interposición de los recursos administrativos o judiciales contra la aludida providencia administrativa emanada del Director de Determinación de Responsabilidades, “comenzaron a transcurrir a partir del día lunes 08 de marzo de 2010”, por lo que siendo el presente recurso de nulidad de fecha 16 de septiembre de ese año, el mismo se ejerció “seis (6) meses y ocho (8) días después de la fecha antes indicada”, esto es, fuera del lapso contemplado en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

            Corresponde a esta Sala Accidental conocer de la apelación ejercida por el representante judicial de la Contraloría General de la República contra el auto de fecha 29 de noviembre de 2011, mediante el cual el Juzgado de Sustanciación de la Sala admitió el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano A.E.G.O. contra el “Auto Decisorio” dictado el 5 de marzo de 2010 por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del ciudadano Contralor General de la República, que declaró la responsabilidad administrativa del recurrente y le impuso multa por la cantidad de once mil seiscientos cuarenta bolívares (Bs. 11.640,00).        

A tal fin, se observa que el citado recurso de nulidad fue admitido por el Juzgado de Sustanciación por considerar que no se verifican, en el presente caso, las causales de inadmisibilidad contempladas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, relativas a la caducidad de la acción, la acumulación de pretensiones excluyentes o cuyos procedimientos sean incompatibles, la ausencia de la documentación necesaria para proveer sobre dicha admisibilidad, la existencia de cosa juzgada, el empleo de conceptos irrespetuosos en el libelo, y la contrariedad de la acción al orden público, las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la Ley. La recurrida, por su parte, sostuvo que el aludido recurso de nulidad se ejerció de manera extemporánea, esto es, fuera del lapso previsto en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, siendo por ello caduco.

Conforme es de advertirse, la apelación ejercida contra el auto de admisión del recurso de nulidad tuvo lugar por existir una clara disconformidad por parte de la recurrida respecto a la conclusión expuesta por el Juzgado de Sustanciación en torno a la tempestividad de tal recurso. Siendo así, considera la Sala necesario atender brevemente a las razones que sustentan tanto el criterio de dicho Juzgado como la postura defendida por la representación de la Contraloría General de la República en lo concerniente al punto cuestionado por esta última.  

En este sentido, observa la Sala que el Juzgado de Sustanciación consideró que no se verificó la caducidad en el presente recurso de nulidad, por cuanto: (i) luego de solicitar a la Contralora General (E) de la República (el 22 de septiembre de 2011) la remisión de la “constancia de la fecha de notificación (personal)” del acto administrativo impugnado, pudo constatarse que la misma “no consta en los expedientes administrativos”; (ii) el recurrente indicó en el libelo que tuvo conocimiento de dicho acto el 24 de agosto de 2010 y tal mención no fue cuestionada por la recurrida; (iii) el recurso de nulidad se interpuso el 16 de septiembre de 2010.

El representante judicial de la Contraloría General de la República sostuvo que sí se verificó la caducidad del recurso de nulidad, toda vez que: (i) a partir de la notificación que se le hiciere del auto de apertura del procedimiento administrativo de determinación de responsabilidad, el ciudadano A.E.G.O. quedó “a derecho para todos los efectos y actos del procedimiento administrativo (…) incluyendo la decisión”, de conformidad con el artículo 98 de la Ley Orgánica que rige al máximo órgano de control fiscal; (ii) en la oportunidad de celebrarse la audiencia oral y pública se indicó al recurrente -y demás funcionarios sancionados- que podía ejercer recurso de reconsideración o acción de nulidad dentro de los lapsos legales, contados desde el día hábil siguiente a la constancia en autos por escrito del acto decisorio, lo cual se produjo el 5 de marzo de 2010; (iii) dichos lapsos comenzaron a transcurrir el 8 de marzo de 2010, por lo que el recurso de nulidad de fecha 16 de septiembre de ese año se interpuso seis (6) meses y ocho (8) días después de la citada oportunidad.

Al respecto, considera la Sala necesario destacar que el artículo 98 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001, aplicable ratione temporis, expresa:

Artículo 98.- En el auto de apertura, a que se refiere el artículo 96 se describirán los hechos imputados, se identificarán los sujetos presuntamente responsables y se indicarán los correspondientes elementos probatorios y las razones que comprometen, presumiblemente, su responsabilidad. Con la notificación del auto de apertura, los interesados quedarán a derecho para todos los efectos del procedimiento.

(Negrillas agregadas).  

De conformidad con el transcrito precepto, la notificación del auto de apertura del procedimiento para la formulación de reparos, declaratoria de responsabilidad administrativa e imposición de multas consagrado en los artículos 95 y siguientes de la citada Ley Orgánica, producirá -entre otros efectos-  el de colocar o poner a derecho a los interesados a todos los efectos del procedimiento administrativo.

Dicha expresión, implica que aquellos “se tienen como presentes, y se suponen instruid(os) de cuanto se va practicando”, de allí que “cada cual debe estar vigilante, y atender a su defensa” ya que “toda actuación que conste en las actas (…) se supone conocida por los litigantes: quod in actis est in mundo”. (Vid. Loreto, Luis. Estudios de Derecho Procesal Civil. El principio de que ‘las partes están a derecho’ en el proceso civil venezolano. Universidad Central de Venezuela. Sección de Publicaciones. Caracas. 1956. Pág. 27).

En los ordenamientos procesales, el comentado principio de que “las partes están a derecho” se justificó en la necesidad de garantizar, a su vez, el principio de celeridad, suprimiendo los múltiples traslados y notificaciones, salvo mandato legal; pero resulta también aplicable a los procedimientos administrativos -como tantos otros postulados de origen esencialmente procesal- máxime si se tiene en cuenta la particular vigencia que el principio de celeridad encuentra en aquellos pues se trata, por naturaleza, de procedimientos que se desarrollan y agotan en plazos más breves que el judicial. Debiendo agregarse que su aplicación en sede administrativa exige, a todo evento, la formación de un expediente administrativo (deber de documentación de la Administración Pública), al que las partes puedan acceder con facilidad en todo momento.

Precisado lo anterior, observa la Sala -por una parte- que el referido artículo 98 se encuentra inserto en el Título III de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (alusivo a las Potestades de Investigación, las Responsabilidades y las Sanciones), concretamente en el Capítulo IV, intitulado “Del Procedimiento para la Determinación de Responsabilidades”, por lo que se trata de una disposición que rige, fundamentalmente, en el marco del procedimiento administrativo (de primer grado) que habrá de concluir con el acto de la autoridad competente que decida si declara la responsabilidad administrativa, formula el reparo, impone la multa o absuelve al investigado de dichas responsabilidades, según sea el caso. De modo que, debe entenderse la norma como aplicable hasta la conclusión del procedimiento in commento, y no extenderse al punto relativo al inicio, y cálculo, de los lapsos de impugnación contra el proveimiento que resulte del mismo.

Por otra parte, juzga la Sala necesario señalar que la aludida disposición no puede ser interpretada de manera aislada, sino que debe concatenarse con otras normas igualmente contempladas en la citada Ley Orgánica; y en este sentido, es de destacar lo dispuesto en los artículos 108 y 120 eiusdem:

Artículo 108. Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.

(…).

Artículo 120. Los actos emanados de los órganos de control fiscal se notificarán de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

(Destacado añadido).

            De la interpretación concordada de los transcritos artículos, se desprende que:

1. Si bien es cierto que la notificación del acto de apertura del procedimiento contemplado en los artículos 95 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal coloca a derecho a los particulares o funcionarios destinatarios de dicha notificación, a todos los efectos de ese procedimiento, no es menos cierto que la propia Ley exige que las decisiones emanadas -como resultado del mismo- de los órganos de control fiscal, sean notificadas de acuerdo con las exigencias generales contempladas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que no son otras que las indicadas en su artículo 73, conforme al cual la notificación de los actos particulares deberá contener “texto íntegro del acto, e indicar, si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deben interponerse”. Debiendo añadirse que aquellas notificaciones que no reúnan tales requisitos, se considerarán defectuosas y no producirán efecto alguno (artículo 74 eiusdem), salvo que -por aplicación del principio del “logro del fin”- pueda comprobarse que el interesado tuvo conocimiento del contenido del acto. (Vid., entre otras Sentencias de esta Sala Nos. 153 y 141 de fechas 11 de febrero de 2010 y 2 de febrero de 2011).

2. Los recursos de nulidad contra los actos administrativos decisorios o definitivos de determinación de responsabilidad administrativa, formulación de reparo o imposición de multa a que se refiere el artículo 103 de la mencionada Ley Orgánica (o contra el acto que declare improcedente el recurso de reconsideración que contra aquellos se ejerciere), deberán interponerse dentro del lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a la notificación personal del proveimiento.

Atendiendo a lo anterior, estima la Sala que, pretender computar el lapso de caducidad para el ejercicio de recursos de nulidad como el de autos, a partir de la fecha en que conste por escrito en el expediente administrativo la decisión adoptada por el órgano de control fiscal en la audiencia oral y pública, constituye una interpretación contraria no solo a los comentados artículos 108 y 120 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, sino también, y fundamentalmente, al artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que la exigencia de notificación personal de actos particulares (muy especialmente de aquellos actos que causan gravamen), persigue garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso.

En virtud de las consideraciones que anteceden, concluye la Sala que los lapsos para interponer tanto el recurso administrativo de reconsideración como el contencioso administrativo de nulidad (15 días hábiles en el primer caso, y 6 meses en el segundo), contra los actos dictados por el ciudadano Contralor General de la República o sus delegatarios con fundamento en los artículos 103 y 107 de la precitada Ley Orgánica, serán computados a partir del día siguiente a la notificación personal que de dichos actos deberá practicar la Administración, en cada caso, de conformidad con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

Decidido lo anterior, en concreto se colige de las actas que: (i) el acto decisorio del procedimiento administrativo sustanciado contra el recurrente (entre otros) se hizo constar por escrito en el expediente administrativo, en fecha 5 de marzo de 2010 (folio 2.245 de la pieza N° 8); (ii) no consta en el expediente administrativo remitido a esta Sala que dicho acto se hubiere notificado personalmente al ciudadano A.E.G.O., conforme a lo establecido en el artículo 120 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; (iii) el 24 de agosto de 2010, el recurrente solicitó ante la Dirección de Determinación de Responsabilidades copia certificada del referido acto administrativo, por lo que debe asumirse que fue en esa oportunidad que tuvo conocimiento de su contenido (folio 2.612 de la pieza N° 8 del expediente administrativo); (iv) la anterior circunstancia no ha sido cuestionada hasta la fecha por la Administración recurrida; (v) el presente recurso de nulidad se ejerció el 16 de septiembre de 2010.  

Ahora bien, al no existir constancia en el expediente de la notificación personal del ciudadano A.E.G.O., del acto administrativo de fecha 5 de marzo de 2010, el lapso para ejercer el recurso de nulidad contra este último transcurrió entre el 25 de agosto de 2010 y el 25 de febrero de 2011 (de conformidad con el aludido artículo 108); de allí que al haber sido ejercido el presente recurso el 16 de septiembre de 2010, el mismo resulta tempestivo. Así se establece.

Con fundamento en las precedentes consideraciones, es necesario concluir que en la presente causa no se verificó la caducidad de la acción, como erróneamente sostuvo la representación judicial de la Contraloría General de la República; motivo por el cual esta Sala declara sin lugar la apelación interpuesta contra el auto de admisión emanado del Juzgado de Sustanciación en fecha 29 de noviembre de 2011, el cual se confirma, en los expresados términos. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa  Accidental del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA contra el auto dictado el 29 de noviembre de 2011 por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, mediante el cual admitió el recurso de nulidad incoado por el ciudadano A.E.G.O., asistido por la abogada L.F.G.O., contra el acto administrativo contenido en la decisión s/n dictada el 5 de marzo de 2010 por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del ciudadano CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, que determinó la responsabilidad administrativa del recurrente en su condición de Director General de Administración y Hacienda de la Alcaldía del Municipio A.B.d.E.M. y le impuso multa por la cantidad de once mil seiscientos cuarenta bolívares (Bs. 11.640,00). En consecuencia se CONFIRMA, en los términos expuestos, el auto apelado.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Agréguese copia de la presente decisión en la pieza principal del expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, al primer (01) día del mes de agosto del año dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.