Decisión de Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de Bolivar, de 29 de Abril de 2010

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL

Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar

ASUNTO: FP11-N-2010-000147

En el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad incoado por la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS HIDROCARBUROS DEL ESTADO BOLÍVAR (ASOGAS), debidamente registrada por ante la Oficina Subalterna de Registro del Distrito Heres del Estado Bolívar (hoy Registro Inmobiliario del Municipio Heres), en fecha veintitrés (23) de enero de 1986, registrada bajo el Nº 23, folios Vto. del 92 al 97, Protocolo Primero, Tomo 3º, Primer Trimestre, representada judicialmente por el abogado M.A.B.C., Inpreabogado Nº 86.113, acumulando su pretensión contra las actuaciones cursantes en el expediente administrativo Nº 051-2009-00038 consistentes en auto de fecha dos (02) de septiembre de 2009, la P.A. Nº 09-00-252 de fecha once (11) de noviembre de 2009 y auto Nº 10-0033 de fecha 22 de febrero de 2010 dictados por la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz, Estado Bolívar, en las negociaciones del proyecto de convención colectiva entre el SINDICATO SOCIALISTA DE TRABAJADORES DE ESTACIONES DE SERVICIOS EXPENDEDORAS Y SURTIDORAS DE GASOLINA Y DEMÁS PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETRÓLEO DEL ESTADO BOLÍVAR (SISOPTEEPP) y las diferentes empresas estaciones de servicio expendedoras y surtidoras de gasolina y demás productos derivados de hidrocarburos del Estado Bolívar -Asociación de Gasolineras de Bolívar (ASOGAS-BOLÍVAR, ADEGAS GUAYANA, FENEGAS Y DELTAVEN); y contra los autos de inicio de los Procedimientos Administrativos Sancionatorios de fechas primero (01) y tres (03) de diciembre de 2009, emitidos por la Inspectora del Trabajo A.M.P.O. contenidos en los expedientes 051-2009-06-01909, 051-2009-06-01914, 051-2009-06-01913, 051-2009-06-01900, 051-06-01903, 051-2009-06-01905, 051-2009-06-01907, 051-2009-06-01912, 051-2009-06-01901, 051-2009-01911, 051-2009-06-01904, 051-2009-06-01898, 051-2009-06-01901, procede este Juzgado a pronunciarse sobre la competencia y la admisibilidad del presente recurso.

1. DE LA PRETENSIÓN

   I.1. La parte recurrente fundamentó su pretensión de nulidad en los siguientes argumentos:

   1. Que en fecha 14 de julio de 2009, el SINDICATO SOCIALISTA DE TRABAJADORES DE ESTACIONES DE SERVICIOS EXPENDEDORAS Y SURTIDORAS DE GASOLINA Y DEMÁS PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETRÓLEO DEL ESTADO BOLÍVAR (SISOPTEEPP) presentó proyecto de convención colectiva ante la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz, Estado Bolívar, en contra de las diferentes empresas, estaciones de servicio expendedoras y surtidoras de gasolina y demás productos derivados de hidrocarburos del Estado Bolívar -Asociación de Gasolineras de Bolívar (ASOGAS-BOLÍVAR, ADEGAS GUAYANA, FENEGAS Y DELTAVEN), admitido en fecha 16 de julio de 2009 y fijando la primera para la iniciación de la discusión de las discusiones respectivas el 19 de agosto de 2009.

   2. Que en fecha 19 de agosto de 2009, la Administración laboral procedió a emitir un acto de subsanación, corrigiendo el error material en que había incurrido respecto a la identificación de las representaciones patronales, en virtud de la falta de notificación de las mismas, fijando nueva oportunidad para la celebración de la primera reunión el día 02 de septiembre de 2009.

   3. Que el dos (02) de septiembre de 2009, la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro”, procedió a emitir un auto indicando que a los fines de no violar el derecho a la defensa de las estaciones de servicio que no habían sido notificadas para la celebración de la reunión pautada para tal fecha, se procedería a su notificación a través de un cartel que sería fijado en las instalaciones de la empresa, entregando una copia del mismo al empleador, tal como dispone el artículo 126 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, sin indicar el día y hora en que se llevaría a cabo tal reunión.

   4. Que el quince (15) de octubre de 2009, luego de transcurridos 30 días desde la primera convocatoria y sin existir constancia en autos del cumplimiento de la notificación de todos los llamados a la discusión de la convención colectiva, se realizó la primera (1º) reunión con 41 representantes sindicales y patronos de varias estaciones de servicio, dejando de asistir 36 de las mismas, no pudiendo ejercer su derecho a la defensa el 50% de las convocadas a tal efecto. Que en esa oportunidad, la Inspectora del Trabajo levantó acta dejando constancia que en virtud de la falta de comparecencia de las empresas debidamente notificadas, incurrieron en violación del artículo 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, remitiendo copia de las actuaciones a la sala de sanciones a los fines de su tramitación, violentando de esta forma el derecho al debido proceso y a la defensa de la asociación recurrente, por la presunta inobservancia al acto de citación por parte del funcionario competente del trabajo.

   5. Que en fecha once (11) de noviembre de 2009, la Administración laboral, con ocasión al escrito de defensa presentado por el abogado J.J., dictó P.A. Nº 09-00-252, declarando improcedentes los alegatos y defensas presentados por éste, aún sin haber aperturado un lapso de promoción y evacuación de pruebas conforme la ley. Seguidamente, en fecha primero (1º) y tres (03) de diciembre de 2009, la Inspectoría del Trabajo emite autos en trece (13) expedientes administrativos, dando inicio al procedimiento administrativo sancionatorio.

   6. Que en fecha quince (15) de diciembre de 2009, notificadas las empresas que conforman la asociación recurrente de la oportunidad para continuar con las negociaciones de rigor, se difirió la continuación de la misma en virtud de la falta de notificación de todas las estaciones de servicio involucradas. Seguidamente, en fecha veintiocho (28) de enero de 2010, se celebró la reunión fijada, oportunidad en la cual la representación de la recurrente presentó escrito solicitando la retrotracción del procedimiento al estado de la primera reunión, a los fines que todas las partes ejercieran su derecho a la defensa, declarado extemporáneo por la Inspectoría del Trabajo el 22 de febrero de 2010.

   7. Que la P.A. Nº 09-00-252, incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho y derecho, así como inmotivación, al indicar en primer término que “notificó formalmente a las partes”, siendo que tales notificaciones no tienen valor alguno sobre las estaciones de servicio sin notificar, aunado al hecho de la errónea motivación respecto a cual organización sindical estaba obligada a negociar o celebrar la convención colectiva de trabajo, indicando además que si bien existía otra representación sindical, la junta directiva del sindicato se encontraba vencida por haber transcurrido más de tres años sin la realización de elecciones sindicales.

   8. Que el auto Nº 10-0033 de fecha 22 de febrero de 2010, la Administración laboral alegó la extemporaneidad sobre los argumentos presentados con posterioridad a la primera (1º) reunión, dejando establecido que la única oportunidad para presentar alegatos era en esta reunión, ocasionando de esta forma indefensión por falta de claridad en la convocatoria, solicitando en consecuencia la nulidad de “El auto de fecha dos (02) de septiembre de 2009, contenido en el expediente Nº 051-2009-04-0038, instruido por la Inspectoría del Trabajo Puerto Ordaz “Alfredo Maneiro”…Los procedimientos administrativos sancionatorios aperturados conforme a los autos de fechas primero (01) y tres (03) de diciembre de 2009, emitidos por la funcionaria Insbeliz Gutierrez, en su carácter de Inspectora del Trabajo… La P.A. N 09-00-252, de fecha once (11) de noviembre de 2009… El auto Nº 10-0033 de fecha 22 de febrero de 2010”.

2. DE LA COMPETENCIA

   Con relación a la competencia, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en fecha cinco (05) de abril de 2005, en el caso: Universidad Nacional Abierta, dejó sentado que ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los tribunales laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a los dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En este sentido, concluyó que el conocimiento de los recursos contencioso administrativo que se intenten contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, atendiendo al derecho de acceso a la justicia de los particulares, corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativos Regionales. Aplicando lo dispuesto al caso de autos en el que se impugna un acto administrativo emanado de una Inspectoría del Trabajo ubicada en el estado Bolívar, este Juzgado Superior es competente para el conocimiento de la presente causa. Así se establece.

3. DE LA ADMISIBILIDAD

   III.1. Conforme a los límites de la pretensión precedentemente narrados, procede este Juzgado a pronunciarse en primer lugar sobre la admisibilidad de la acción incoada contra las actuaciones cursantes en el expediente administrativo Nº 051-2009-04-00038 consistentes en auto de fecha dos (02) de septiembre de 2009, la P.A. Nº 09-00-252 de fecha once (11) de noviembre de 2009 y auto Nº 10-0033 de fecha 22 de febrero de 2010 dictados por la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz, Estado Bolívar, en las negociaciones del proyecto de convención colectiva entre el SINDICATO SOCIALISTA DE TRABAJADORES DE ESTACIONES DE SERVICIOS EXPENDEDORAS Y SURTIDORAS DE GASOLINA Y DEMÁS PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETRÓLEO DEL ESTADO BOLÍVAR (SISOPTEEPP) y las diferentes empresas estaciones de servicio expendedoras y surtidoras de gasolina y demás productos derivados de hidrocarburos del Estado Bolívar -Asociación de Gasolineras de Bolívar (ASOGAS-BOLÍVAR, ADEGAS GUAYANA, FENEGAS Y DELTAVEN); revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, este Juzgado, los admite en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que asiste a este Tribunal de examinar el cumplimiento de los presupuestos establecidos en la Ley y la Jurisprudencia, y ordena seguir el procedimiento establecido en el artículo 19 eiusdem en concordancia con la sentencia dictada el diecinueve (19) de agosto de 2004, por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

   III.2. En relación al recurso contencioso administrativo de nulidad incoado contra los autos de inicio de los Procedimientos Administrativos Sancionatorios de fechas primero (01) y tres (03) de diciembre de 2009, emitidos por la Inspectora del Trabajo A.M.P.O. contenidos en los expedientes 051-2009-06-01909, 051-2009-06-01914, 051-2009-06-01913, 051-2009-06-01900, 051-06-01903, 051-2009-06-01905, 051-2009-06-01907, 051-2009-06-01912, 051-2009-06-01901, 051-2009-01911, 051-2009-06-01904, 051-2009-06-01898, 051-2009-06-01901, resulta necesario a este Juzgado Superior, analizar según nuestro ordenamiento jurídico, contra cuáles actos administrativos está legalmente previsto el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad. Así pues, sólo puede interponerse el referido recurso contra los actos administrativos definitivos o los que imposibiliten la continuación del procedimiento, causen indefensión o prejuzguen como definitivos, así lo establece el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que reza:

   Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibiliten su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos

   (Destacado añadido).

   En consecuencia, los actos procedimentales no resolutorios del fondo del asunto, que como tales no ponen término al procedimiento, lo suspenden o hacen imposible su continuación, por el principio de concentración procedimental no son impugnables separadamente, y debe esperarse que se produzca la resolución final del procedimiento para, a través de la impugnación de la resolución definitiva, plantear las discrepancias que el recurrente tenga sobre la forma en que el procedimiento fue tramitado, prohibiendo la ley la tramitación de recursos contra actos de mero trámite, citándose al respecto doctrina del tratadista E.G.d.E., en su obra “Curso de Derecho Administrativo”, quien señala: “Solo son recurribles las resoluciones (o actos definitivos…,) no los actos de trámite; por excepción estos últimos, sin embargo, resultan recurribles cuando, aún bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios del asunto, de hecho vienen a decidirlo, por poner término al procedimiento, o suspender o hacer imposible su continuación.. Estos actos previos a la resolución, son los que la ley llama “actos de trámite”, con un tecnicismo discutible, puesto que parece aludir a los actos de ordenación del procedimiento, cuando en realidad incluye también los actos materiales distintos de los de simple ordenación (informes, propuestas, autorizaciones previas, aprobaciones iniciales) que preparan la resolución final… No quiere decirse con ella, en efecto, que los actos de trámites no sean impugnables, que constituyan una suerte de dominio soberano de la Administración, que resulte absolutamente infiscalizable por los recursos. Quiere decirse, más simplemente, que los actos de trámite no son impugnables separadamente. Expresa, pues, un principio de concentración procedimental; habrá que esperar a que se produzca la resolución final de procedimiento para, a través de la impugnación de la misma, poder plantear todos las eventuales discrepancias que el recurrente pueda tener sobre el modo en que el procedimiento se ha tramitado, sobre la legalidad de todos y cada uno de los actos de trámite…”.

   En este orden de ideas, en los casos de interposición de recursos contenciosos administrativos de nulidad contra actos de trámite que no pongan fin a un procedimiento, imposibiliten su continuación, causen indefensión o lo prejuzgue como definitivo, por imperio del artículo 19.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, deben declararse inadmisibles.

   Aplicando las premisas sentadas al caso de autos, en el que se acumularon pretensiones de nulidad tanto de actos contenidos en el expediente Nº 051-2009-04-0038, como de autos de inicio de los procedimientos administrativos sancionatorios dictados en fechas primero (01) y tres (03) de diciembre de 2009, se observa que los procedimientos administrativos sancionatorios aperturados conforme a los autos de fechas primero (01) y tres (03) de diciembre de 2009, son preparatorios al inicio de un procedimiento sancionatorio, que no causan indefensión a la recurrente porque en el procedimiento administrativo reglado en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, tendrán oportunidad de exponer alegatos y promover las pruebas que consideren conducentes, se cita al respecto la citada norma:

   El procedimiento para la aplicación de las sanciones estará sujeto a las normas siguientes:

   a) El funcionario de inspección que verifique que se ha incurrido en una infracción levantará un acta circunstanciada y motivada que servirá de iniciación al respectivo procedimiento administrativo y que hará fe, hasta prueba en contrario, respecto de la verdad de los hechos que mencione;

   b) Dentro de los cuatro (4) días hábiles de levantada el acta, el funcionario remitirá sendas copias certificadas de la misma a los presuntos infractores;

   c) Dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al recibo de la copia del acta, el presunto infractor podrá formular ante el funcionario los alegatos que juzgue pertinentes. Si éstos se hicieren verbalmente, el funcionario los reducirá a escrito en acta que agregará al expediente, la cual será firmada por el funcionario y el exponente, si sabe y puede hacerlo. Si citado el presunto infractor, no concurriere dentro del lapso señalado en este literal, se le tendrá por confeso, se dará por terminada la averiguación y se decidirá dentro de los dos (2) días hábiles siguientes;

   d) Dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al vencimiento del plazo previsto en el literal anterior, los indiciados podrán promover y hacer evacuar las pruebas que estimen conducentes, conforme al Derecho Procesal;

   e) Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al vencimiento del lapso previsto en el literal anterior, y en todo caso, inmediatamente después de vencido alguno de los lapsos concedidos a los indiciados para hacer alegatos en su defensa, o para promover y evacuar pruebas, sin que lo hayan hecho, el funcionario respectivo dictará una resolución motivada, declarando a los indiciados incursos o no en las infracciones de que se trate. En el caso de que los declare infractores, les impondrá en la misma resolución la sanción correspondiente, y expedirá la planilla de liquidación a fin de que consigne el monto de la multa dentro de un término de cinco (5) días hábiles, más el de distancia ordinaria entre el domicilio del multado y la respectiva oficina recaudadora;

   f) El multado debe dar recibo de la notificación y de la planilla a la cual se refiere el literal e) de este artículo, y si se negare a ello se le notificará por medio de una autoridad civil, la cual deberá dejar constancia de este acto, para todos los efectos legales; y

   g) Si el multado no pagare la multa dentro del término que hubiere fijado el funcionario, éste se dirigirá de oficio al Juez de Municipio o Parroquia del lugar de residencia del multado, para que dicha autoridad le imponga el arresto correspondiente. En todo caso, el multado podrá hacer cesar el arresto haciendo el pago

   (Resaltado de este Juzgado).

   Conforme a lo precedentemente expuesto este Juzgado Superior considera que los referidos actos de inicio del procedimiento sancionatorio, no le ponen fin a éste, ni impiden su continuación, tampoco causan indefensión alguna a la asociación recurrente, dado el debido proceso previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, ni prejuzgan como definitivos porque la resolución definitiva debe dictarse luego de sustanciado el procedimiento, resultando necesario declarar inadmisible el recurso de nulidad incoado por imperio de lo ordenado en el artículo 19.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dada la prohibición establecida en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

4. DECISIÓN

   En mérito de las consideraciones anteriormente expuestas, este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley se declara: