Sentencia nº 1128 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Junio de 2006

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 06-0572

El 25 de abril de 2006 fue recibido en esta Sala Constitucional, escrito presentado por el ciudadano JOAT E.N., titular de la cédula de identidad N° 4.379.694, en su carácter de representante del Partido Social C.C. como Coordinador Nacional de Asuntos Electorales, asistido por el abogado R.C.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 28.193, contentivo de la acción de amparo constitucional contra “(…) el Comité de Postulaciones Electorales de candidatos o candidatas a integrantes del C.N.E., representado por su Presidente, Diputado R.H., para obtener un mandamiento de amparo que obligue a ese comité colegiado del parlamento a que suspenda el proceso de selección de los nuevos integrantes del C.N.E., hasta tanto se cumplan con los principios de honestidad, participación y transparencia a que hace referencia el artículo 141 de la Constitución, en todo lo referente a la selección de candidatos para constituir el nuevo C.N.E. (…)”, por la presunta violación de los derechos constitucionales a la igualdad y a la no discriminación y a la participación política contenidos en los artículos 21 y 62, respectivamente, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En virtud de la reconstitución de la Sala y elegida su nueva Directiva, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada L.E.M. Lamuño, Presidenta; Magistrado J.E. Cabrera Romero, Vicepresidente y los Magistrados P.R. Rondón Haaz, F.A. Carrasquero López, M.T. Dugarte Padrón, C.Z. deM. y A. deJ.D.R..

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El 27 de abril de 2006, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

I DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El presunto agraviado planteó la pretensión de amparo constitucional en los siguientes términos:

Que “(…) en Gaceta Oficial N° 37.573 de fecha 19 de noviembre de 2002 fue publicada la Ley Orgánica del Poder Electoral, en cuyo artículo 19 se dispuso en forma contraria a la Constitución, que el Comité de Postulaciones Electorales estaría integrado por veintiún (21) miembros, de los cuales (11) son Diputadas o Diputados designados por la plenaria de la Asamblea Nacional con las dos terceras (2/3) partes de los presentes y diez (10) serán postuladas o postulados por los otros sectores de la sociedad, contrario a lo que dispone el artículo 295 del Texto Fundamental que dispone que ese Comité de Postulaciones Electorales de candidatos o candidatas a integrantes del C.N.E., debería estar integrado por representantes de los diferentes sectores de la sociedad, de conformidad con lo que establezca la ley”.

Que “A pesar de su inconstitucionalidad, dicho artículo se encuentra vigente y en base al mismo fue electo el 26 de febrero y el 6 de marzo de 2006 el Comité de Postulaciones Electorales, el cual aprobó el 10 de ese último mes y año a que se hace referencia, el Reglamento Interno, el cual incluyó de manera expresa la postulación por iniciativa propia y las postulaciones que pudieran hacer las asambleas de ciudadanos, las cooperativas y sociedades legalmente constituidas y sociedades de hecho”.

Que “Luego el día 13 el Comité de Postulaciones aprobó la metódica para evaluar a las postuladas o postulados a rectores del Poder Electoral, la cual se basaría en la valoración de los elementos cualitativos, integral y de conjunto, aunado a la entrevista personal, pero no se estableció en dicha reglamentación los elementos cuantitativos para poder evaluar objetivamente a cada uno de los candidatos postulados”.

Que “Esto último constituye un elemento de suma gravedad que afecta la futura elección del nuevo CNE, puesto que al no haber un baremo que establezca los elementos cuantitativos necesarios para calificar los elementos cualitativos, la selección y la no selección de los candidatos necesariamente se harían en base en elementos subjetivos, que son contrarios al principio de transparencia a que hace referencia el artículo 141 de la Constitución, y violenta de esa manera el derecho a la participación ciudadana. Peor aún, la selección y la no selección de candidatos al hacerse de esa manera rayana (sic) en lo arbitrario, directamente violentan el principio de igualdad de trato, ya que algunos candidato que fueron rechazados no tendrían como saber cuáles fueron las consideraciones que tomaron en cuenta para la inclusión de algunos candidatos y no de otros”.

Que “Todo esto demuestra claramente la voluntad anticonstitucional del órgano agraviante de violentar los derechos a la participación y a la igualdad. El trato que se le dio a algunos candidatos para ser incluidos y a otros para ser rechazados, no tiene una justificación cuantitativa, de forma tal que cualquier rechazo o cualquier inclusión violenta el principio de igualdad, y directamente, al no existir esos parámetros de selección, se violenta igualmente el principio de transparencia y honestidad en esa selección, violentándose en consecuencia el derecho a la participación”.

Que “(…) los ciudadanos hemos tenido que soportar la creación de un Comité de Postulaciones Electorales fundamentado en una norma que violenta claramente la norma constitucional relacionada a la forma como debía estar integrado ese Comité. No es posible que ahora tengamos que soportar que la preselección de los candidatos a conformar el C.N.E., se haga sin un conjunto de normas establecidas convencionalmente con anterioridad para evaluar los méritos personales, sin una metodología que permita un mecanismo de calificación de las credenciales y de las entrevistas de los postulados, ya que ello obligaría a que cualquier decisión que se tome en la selección o no selección de cualquiera de los postulados, se haga a través de criterios exclusivamente subjetivos y/o arbitrarios, con lo cual al faltar ese mecanismo, el derecho a la participación se estaría defraudando, con lo que el mismo se violenta, porque permite inclusive a la mayoría de ese Comité, que no está conformado como lo establece la Constitución sino por Diputados de la Asamblea Nacional (…)”.

Que al efecto denuncian la violación al derecho a la participación política, por cuanto “(…) los venezolanos teníamos el derecho de participar en la selección de esos candidatos, a través de la postulación de personas para integrar ese Comité y a través de la postulación de candidatos para ser seleccionados. Sin embargo, al no haber transparencia en el proceso de selección, por no existir un mecanismo que permita la elección objetiva de los candidatos en base a sus credenciales y en base a la entrevista, no es posible que se materialice formalmente el derecho a la participación (…)”.

Que “(…) la selección hecha por el Comité de Postulaciones Electorales, sin una medida que hubiese permitido calificar cuantitativamente las credenciales de los candidatos, sin que hubiese existido un baremo que les permitiera a los integrantes de ese Comité poner las calificaciones con base a un sistema predeterminado, hace necesariamente que cualquier selección o cualquier rechazo de los candidatos que se postularon, sea arbitraria y violatoria del derecho a la igualdad y no discriminación. Al no existir mecanismo posible de calificación, no se podría saber objetivamente las razones que tuvo en consideración ese Comité para rechazar o seleccionar un candidato, y no podría ese Comité contestar el porque rechazó a algunos y porque seleccionó a otros, sin que el elemento subjetivo sea el único parámetro de medición, con lo cual tampoco se podría contestar sobre las razones por las cuales se trató en forma desigual a unos candidatos con respecto a otros”.

Que “Esta conducta del Comité de Postulaciones de hacer todo el proceso de selección, sin un baremo o método de calificación cuantitativa que permitiese la selección objetiva de los candidatos, hace que el rechazo o selección, cualquiera que sea, sea hecha en violación al principio de igualdad a que hace referencia el artículo 21 de nuestra Constitución”.

Finalmente, solicitan que se declare con lugar la acción de amparo constitucional y, en consecuencia, que “(…) se ordene a la Asamblea Nacional la suspensión de cualquier designación de los miembros del C.N.E. (…)” y “(…) se ordene al Comité de Postulaciones Electorales convocar nuevamente todo el proceso de selección de candidatos o candidatas para conformar el C.N.E., y se le ordene que el mismo sea hecho a través de un mecanismo de calificación cuantitativo que permita medir numéricamente las calificaciones de cada uno de los candidatos, sobre la base de un baremo preestablecido”.

II

DE LA COMPETENCIA

En primer lugar debe esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente acción de amparo, y a tal efecto observa:

En tal sentido, se observa que el artículo 5.18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece con carácter exclusivo y excluyente la competencia de esta Sala para el conocimiento de las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los altos funcionarios del Estado, al efecto dispone: “Conocer en primera y última instancia las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los altos funcionarios públicos”.

En este orden de ideas, deben entenderse por altos funcionarios públicos los establecidos en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y los establecidos en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, los cuales disponen:

Artículo 8. La Corte Suprema de Justicia conocerá en única instancia, en la Sala de competencia afín con el derecho o garantía constitucionales violados o amenazados de violación, de la acción de amparo contra el hecho, acto u omisión emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del C.S.E. y demás organismos electorales del país, del Fiscal General de la República, del Procurador General de la República o del Contralor General de la República

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Artículo 45. Son órganos superiores de dirección de la Administración Pública Central, el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C. deM., los ministros o ministras y los viceministros o viceministras.

Son órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, la Procuraduría General de la República, el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y los gabinetes

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Así pues, se observa que esta Sala controla con carácter excluyente y exclusivo los actos, hechos u omisiones de los altos funcionarios públicos nacionales, establecidos anteriormente, no obstante, la enumeración expuesta en los mencionados artículos es de manera enunciativa y no taxativa (Vid. Entre otras, sentencias de esta Sala del 30 de junio de 2000, caso: “Defensoría del Pueblo”; 20 de enero de 2000, caso: “Emery Mata Millán”; y 15 de febrero de 2001, caso: “María Z.R.”).

De manera que, se observa que la presente acción de amparo constitucional fue interpuesta contra el Comité de Postulaciones Electorales, el cual es un órgano auxiliar a la Asamblea Nacional en la designación de los miembros del C.N.E., ya que corresponde a ésta última la designación de sus miembros previa escogencia de los candidatos designables por el Comité de Postulaciones Electorales, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 296 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.848 del 30 de octubre de 2003, caso: “José Graterol Galíndez”).

Aunado a ello, se aprecia que el referido órgano se encuentra constituido por Diputados de la Asamblea Nacional así como por miembros de la sociedad civil, conforme lo establece el artículo 295 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en aras de garantizar el derecho de participación ciudadana en los asuntos públicos, no obstante, se aprecia que la escogencia y nombramiento definitivo de los miembros integrantes del C.N.E. corresponde con exclusividad a la Asamblea Nacional.

En este orden de ideas, debe destacarse lo dispuesto por esta Sala en sentencia N° 2.883 del 4 de noviembre de 2003, cuando se pronunció con respecto a la naturaleza jurídica del Comité de Postulaciones Electorales, para luego proceder a determinar su competencia para el conocimiento de las acciones de amparo constitucional interpuestas contre éste. Al efecto, dispuso:

En tal sentido, para determinar la naturaleza jurídica del Comité de Postulaciones Electorales, así como el rango de las Resoluciones que dicta, según el artículo 15 de su Reglamento Interno, y a qué órgano jurisdiccional se encuentra sometida su actividad pública, la Sala estima necesario atender, al mismo tiempo, tanto a las características orgánicas del referido Comité, como a la jerarquía de las normas legales y sublegales que rigen su funcionamiento, luego de lo cual observa, en cuanto al aspecto orgánico, que el mismo: a) ha sido creado por la Constitución, siendo conformado y puesto en funcionamiento con base en una ley nacional, la Ley Orgánica del Poder Electoral, de modo que tiene carácter de órgano constitucional, regido por normas de rango legal, que prevén el procedimiento de selección de candidatos a integrar el C.N.E., la cual constituye el telos de su previsión constitucional; b) está integrado por veintiún (21) miembros, de los cuales once (11) son diputados y diputadas de la Asamblea Nacional, y diez (10) son representantes de distintos sectores de la sociedad, según el artículo 19 de la Ley Orgánica del Poder Electoral; c) sólo depende administrativamente de la Asamblea Nacional en lo concerniente a su presupuesto, obtención de recursos humanos y materiales, espacio para sus reuniones y toma de decisiones, etc, de acuerdo al artículo 12 de su Reglamento Interno; y d) cesa en sus funciones una vez remitida a la Asamblea Nacional la lista de personas seleccionadas para integrar la Directiva del C.N.E., según lo dispone el artículo 29 de la Ley Orgánica del Poder Electoral.

Las características sui generis antes indicadas, permiten a este Tribunal Supremo concluir que el Comité de Postulaciones Electorales a) es un órgano de rango constitucional en la rama Legislativa del Poder Público Nacional; b) cuya naturaleza es de órgano colegiado, esto es, uno donde su ‘titular es un colegio, es decir, una suma de personas físicas (o jurídicas), las cuales actúan en virtud de una normatividad especial: reglamentación de su actividad’ (cfr. J.A. García-Trevijano Fos, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, 2da. edición, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1971, p. 214), donde las decisiones son tomadas con la participación de sus veintiún (21) integrantes, entre quienes se encuentran no sólo funcionarios de un órgano público como es la Asamblea Nacional, que actuarían en este caso –más que en su condición de diputados- como representantes de las organizaciones políticas que integran el órgano legislativo nacional, sino también representantes de diversos sectores de la sociedad, quienes durante el período de funciones del órgano en estudio (durante el procedimiento de recepción, evaluación y selección de elegibles para ser rectores del C.N.E.), ejercen una función pública no subordinada a ningún ente u órgano público constituido, sino orientada por los principios de imparcialidad, participación, igualdad, transparencia y publicidad en la selección de los integrantes del órgano rector de esta rama del Poder Público; c) que está investido por la Constitución y la mencionada Ley Orgánica de plena autonomía funcional, al no estar subordinado a la Asamblea Nacional, ni al ejercer ésta control administrativo o de tutela sobre las actividades y las decisiones del referido Comité (aceptar lo contrario, eliminaría la independencia y la autonomía de decisión que el constituyente de 1999 atribuyó a dicha instancia de participación ciudadana, para hacer viable y transparente la selección de los integrantes de la Directiva del C.N.E., e implicaría atribuir poder de decisión a la Asamblea Nacional en la etapa de elaboración de la lista de seleccionados, cuando ella, constitucionalmente [art. 296, último aparte], sólo tiene poder de decisión en la etapa de escoger, entre los nombres de quienes resultaron elegibles en la fase previa del procedimiento, las personas que serán rectoras del C.N.E.), contra las cuales puede recurrirse en sede judicial, pues no existe sobre ellas control administrativo; y d) es un órgano de carácter temporal y no permanente, pues cesa en sus funciones tan pronto como es remitida a la Asamblea Nacional la lista definitiva de seleccionados.

En cuanto al rango de las Resoluciones que dicta el Comité de Postulaciones Electorales, según el artículo 15 de su Reglamento Interno, y al órgano jurisdiccional al que se encuentra sometida su actividad pública, esta Sala observa que el referido Comité: a) se encuentra plenamente regido por la Ley Orgánica del Poder Electoral y por el mencionado Reglamento Interno (que prevé en su disposición final –artículo 15- la aplicación supletoria del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional), dictado por la Asamblea Nacional en aplicación directa e inmediata de la ley antes mencionada, asimismo; b) que el procedimiento de selección de personas elegibles para integrar la Directiva del C.N.E. (el único que puede sustanciar y tramitar el Comité de Postulaciones Electorales) está previsto en los referidos instrumentos normativos, el primero de rango legal y el segundo de rango sublegal, y c) que las decisiones que adopte (Resoluciones) o las omisiones en que incurra, se dictan o son apreciables de acuerdo a lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Electoral y su Reglamento Interno (y sólo en forma supletoria, de acuerdo al Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional), de manera que éstas tienen el carácter de actos de rango sublegal, típicos de la actividad administrativa, dictados en ejecución directa e inmediata de actos normativos más cercanos en el sistema de fuentes a la N.F..

De acuerdo con lo antes indicado, esta Sala Constitucional, siguiendo la teoría clásica de la construcción escalonada del ordenamiento jurídico en los sistemas continentales (cfr. H.K., Teoría P. delD., traducción de R.J.V. de la 2da. edición alemana de 1960, México, Editorial Porrúa, 1998, p. 232 y ss) considera que las decisiones (Resoluciones) adoptadas por el Comité de Postulaciones Electorales son: a) actos administrativos en la medida que constituyen manifestaciones de voluntad (cognitivas) de un órgano de la rama legislativa nacional dirigidos a certificar la elegibilidad de personas determinadas para ocupar un cargo público (cfr. R.D., El Acto Administrativo, 3ra. edición, Buenos Aires, Ed. Ciudad Argentina, 2000, p. 16 y ss) los cuales, en principio, sólo afectarían los derechos e intereses personales, legítimos y directos de las personas que participen en calidad de postulados en el procedimiento de selección de candidatos para integrar la Directiva del C.N.E.; b) que están sujetos, en virtud de los principios de publicidad y transparencia que rigen la actividad del Comité en estudio, a las normas contenidas en los artículos 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; c) que están sometidos (al igual que las abstenciones, vías de hecho, actuaciones materiales, etc), a pesar de su condición de actos de mero trámite, cuando imposibiliten la participación política de los cualquiera de los postulados, causen indefensión o prejuzguen como definitivos con respecto de la etapa final del procedimiento, constituida por la elección de la Asamblea Nacional de los rectores del C.N.E., al control jurisdiccional del contencioso-administrativo (pues de acuerdo con las decisiones números 2/2000, del 10.02, de la Sala Electoral y 1.230/2000, del 24.10 de esta Sala, no son susceptibles de ser considerados como actos sujetos al control de la jurisdicción contencioso-electoral) en específico, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo, en virtud de la jerarquía constitucional del órgano y de su condición de integrante de la rama legislativa del Poder Público Nacional; d) los cuales agotan por sí mismos la vía administrativa en virtud de la inexistencia de subordinación del Comité de Postulaciones Electorales respecto de la Asamblea Nacional; y e) cuando amenazan o afectan derechos o garantías constitucionales, son denunciables a través del amparo, en virtud de la jerarquía constitucional y no legal del Comité, ante esta Sala Constitucional, de acuerdo con lo establecido en su sentencia n° 1/2000, del 20.01 y en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales

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Visto que esta Sala ha reiterado su competencia para el conocimiento de las acciones de amparo constitucional contra el Comité de Postulaciones Electorales, corresponde a esta Sala declarar su competencia para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Habiendo sido determinada la competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional, esta Sala pasa al estudio de la admisibilidad de la misma.

Al efecto, se aprecia que la parte accionante interpuso la presente acción de amparo constitucional contra “(…) el Comité de Postulaciones Electorales de candidatos o candidatas a integrantes del C.N.E., representado por su Presidente, Diputado R.H., para obtener un mandamiento de amparo que obligue a ese comité colegiado del parlamento a que suspenda el proceso de selección de los nuevos integrantes del C.N.E., hasta tanto se cumplan con los principios de honestidad, participación y transparencia a que hace referencia el artículo 141 de la Constitución, en todo lo referente a la selección de candidatos para constituir el nuevo C.N.E. (…)”, por la presunta violación de los derechos constitucionales a la igualdad y a la no discriminación y a la participación política contenidos en los artículos 21 y 62, respectivamente, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Al efecto, se observa que el artículo 6.3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, dispone lo siguiente:

Artículo 6. No se admitirá la acción de amparo:

3. Cuando la violación del derecho o la garantía constitucional, constituya una evidente situación jurídica irreparable, no siendo posible el restablecimiento de la situación jurídica infringida

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En este sentido, la ley exige que la lesión pueda ser corregida o reparada mediante un mandamiento judicial que impida: a) que se concrete la lesión si ésta no se ha iniciado, b) si ha comenzado a cumplirse y es de efecto continuado, la suspende y c) si ya se ha cumplido, en cuanto sea posible retrotraer las cosas al estado anterior de su comienzo. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 310/2006).

Al respecto, la Sala reitera su criterio, en cuanto al carácter restablecedor de la acción de amparo constitucional en aras de restituir la situación jurídica infringida, poniendo al accionante en la misma situación que se encontraba antes de la supuesta violación de sus derechos fundamentales.

En razón de lo anterior, resulta claro para esta Sala que en el presente caso sobrevino la causal de inadmisibilidad prevista en el numeral 3 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por ser de imposible reparación la presunta infracción constitucional denunciada, en virtud de que los miembros rectores integrantes del C.N.E. fueron designados por la Asamblea Nacional el 27 de abril de 2006, y publicado dicho nombramiento en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.429 del 3 de mayo de 2006. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, se declara COMPETENTE para conocer el amparo interpuesto y, se declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano JOAT E.N., titular de la cédula de identidad N° 4.379.694, en su carácter de representante del Partido Social C.C. como Coordinador Nacional de Asuntos Electorales, asistido por el abogado R.C.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 28.193, contra “(…) el Comité de Postulaciones Electorales de candidatos o candidatas a integrantes del C.N.E., representado por su Presidente, Diputado R.H., para obtener un mandamiento de amparo que obligue a ese comité colegiado del parlamento a que suspenda el proceso de selección de los nuevos integrantes del C.N.E., hasta tanto se cumplan con los principios de honestidad, participación y transparencia a que hace referencia el artículo 141 de la Constitución, en todo lo referente a la selección de candidatos para constituir el nuevo C.N.E. (…)”.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de junio de dos mil seis (2006). Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 06-0572

LEML/