Sentencia nº 00559 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 7 de Mayo de 2008

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2008-0160

Mediante escrito presentado en fecha 21 de febrero de 2008 el ciudadano E.J.B.B., titular de la cédula de identidad No. 5.273.286, en su condición de Alcalde del Municipio T. delE.A., asistido por el abogado R. deS.P., inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 71.014, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y, subsidiariamente, solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, conforme a lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, contra el acto administrativo dictado el 22 de agosto de 2007 por la Directora de Declaraciones Juradas de Patrimonio de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, quien actuando por delegación de funciones del Contralor General de la República, confirmó la Resolución No. 08-02-2007-LCC-019-RM-011 emanada el 27 de junio de 2007 de la prenombrada Directora, en la cual fue impuesta una sanción de multa al referido ciudadano por la cantidad de Cuatro Millones Setecientos Setenta y Siete Mil Quinientos Bolívares (Bs. 4.777.500,00), expresados actualmente en Cuatro Mil Setecientos Setenta y Siete Bolívares con Cincuenta Céntimos (Bs. 4.777,50), al haber incurrido en ocultamiento de información durante el proceso de verificación patrimonial seguido en su contra.

El 26 de febrero de 2008 se dio cuenta en Sala y se designó Ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, a los fines de emitir pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso y la acción de amparo cautelar.

En la oportunidad para decidir, pasa la Sala a hacerlo previas las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA ACCIÓN DE AMPARO

Mediante escrito presentado en fecha 21 de febrero de 2008 el ciudadano E.J.B.B., antes identificado, en su condición de Alcalde del Municipio T. delE.A., asistido por el abogado R. deS.P., interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y, subsidiariamente, solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, conforme a lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, contra el acto administrativo dictado el 22 de agosto de 2007 por la Directora de Declaraciones Juradas de Patrimonio de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, quien actuando por delegación de funciones de la máxima autoridad de ese órgano administrativo, confirmó la Resolución No. 08-02-2007-LCC-019-RM-011 del 27 de junio de 2007 en la cual fue impuesta una sanción de multa al referido ciudadano por la cantidad de Cuatro Millones Setecientos Setenta y Siete Mil Quinientos Bolívares (Bs. 4.777.500,00), expresados actualmente en Cuatro Mil Setecientos Setenta y Siete Bolívares con Cincuenta Céntimos (Bs. 4.777,50), por haber incurrido en ocultamiento de información durante el proceso de verificación patrimonial seguido en su contra.

Fundamenta el recurso ejercido en los siguientes términos:

Que en fecha 30 de septiembre de 2003, la mencionada Dirección de Declaraciones Juradas de Patrimonio inició un procedimiento de verificación patrimonial en su contra, de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley Contra la Corrupción, por estimar que existían imprecisiones en su declaración jurada.

Afirma, ser propietario de una parcela de terreno ubicada en el Sector Monte Oscuro del Asentamiento Campesino “Muguerza” de la Colonia Tovar, Estado Aragua, la cual ha dedicado al cultivo de productos propios de la zona aunque alega no tener por actividad económica principal la agricultura.

Indica, haber señalado en su declaración jurada de patrimonio que los cultivos generados en dicha parcela para el período objeto de investigación, esto es, 1998-2001, generaron un ingreso de Trece Millones de Bolívares (Bs. 13.000.000,00), expresados ahora en Trece Mil Bolívares (Bs. 13.000,00).

Sostiene, que la parcela de terreno se encontraba cultivada únicamente en un trece punto dos por ciento (13,2%) de su superficie total, tal como se desprende del informe levantado “en su oportunidad” por el Instituto Nacional de Tierras (INTI).

Aduce, que el 8 de octubre de 2004, el Órgano Contralor citó e interrogó al ciudadano J.A.G., quien se desempeñaba como obrero en la referida parcela, dejándose constancia de la fluctuación en los ingresos percibidos por los cultivos; ciudadano éste que no tenía una dedicación laboral exclusiva respecto a esa actividad, de lo cual -a su decir- se desprende que el terreno no estaba cien por ciento (100%) productivo.

Expresa, que el Órgano de Control Fiscal estimó respecto a los ingresos indicados en la declaración jurada de patrimonio que éstos no se correspondían con la realidad; razón por la cual procedió a realizar una inspección in situ determinando “de manera presuntiva” que la parcela había generado en el período investigado, una cantidad de Ochenta y Cuatro Millones Ochocientos Cuarenta y Seis Mil Ochocientos Cuarenta Bolívares con Catorce Céntimos (Bs. 84.846.840,14), expresados ahora Ochenta y Cuatro Mil Ochocientos Cuarenta y Seis Bolívares con Ochenta y Cuatro Céntimos (Bs. 84.846,84).

Denuncia, que la inspección in situ practicada por la Contraloría General de la República fue llevada a cabo en un período posterior a aquél objeto de investigación.

Alega, que el Órgano Contralor sumó a los ingresos obtenidos y verificados mediante datos reales, los ingresos estimados, hipotéticos y presuntivos de la actividad agrícola por él desarrollada, considerando con ello la existencia de un aumento de su patrimonio personal “…para configurar un supuesto hecho ilícito…”, como lo es el ocultamiento de información.

Denuncia, los vicios de falso supuesto de hecho y de derecho del acto impugnado por haber estimado erróneamente el órgano administrativo que los ingresos de la actividad agrícola desarrollada en el período comprendido entre 1998 al 2001, ascendieron a Ochenta y Cuatro Millones Ochocientos Cuarenta y Seis Mil Ochocientos Cuarenta Bolívares con Catorce Céntimos (Bs. 84.846.840,14), expresados ahora Ochenta y Cuatro Mil Ochocientos Cuarenta y Seis Bolívares con Ochenta y Cuatro Céntimos (Bs. 84.846,84), y al haber interpretado equivocadamente que el artículo 46 de la Ley Contra la Corrupción prevé la inversión de la carga probatoria pues -a juicio de la Contraloría General de la República- las estimaciones presuntivas deben ser desvirtuadas por el propio sujeto verificado.

Aduce, que el Órgano de Control Fiscal incurrió en el vicio de desviación de poder pues el verdadero objeto del acto administrativo recurrido -a su juicio- es lograr su inhabilitación política y manchar su reputación con el fin de evitar su reelección en el cargo de Alcalde del Municipio T. delE.A..

Denuncia la violación de los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa y a la presunción de inocencia, por imponérsele una obligación no prevista en la Ley Contra la Corrupción relativa a la carga de probar unos hechos derivados de elementos presuntivos, que -según afirma- por su propia naturaleza “…presuntiva, equívoca y estimativa no pueden ser demostrados…”. Agrega, que la Administración, en el ejercicio de la potestad sancionatoria, debe probar “…la culpabilidad del investigado…”.

Expone, que la carga probatoria impuesta al órgano administrativo no releva al investigado de probar y, en este sentido, afirma haber presentado pruebas que fueron ignoradas por el Órgano de Control Fiscal para justificar el establecimiento de un método presuntivo que “…inflara artificialmente y de forma sustancial los ingresos percibidos (…), y dar pie a la aplicación de una sanción por la existencia de un aumento patrimonial supuestamente ‘ocultado’…” (sic).

Pide se decrete un amparo cautelar por la violación de los mencionados derechos constitucionales, a los fines de suspender los efectos del acto recurrido y ordenar a la Dirección de Declaraciones Juradas de Patrimonio de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, abstenerse de ejecutar la sanción de multa y gestionar ante el Ministerio Público la determinación de su responsabilidad penal. Subsidiariamente, requiere se acuerde una medida cautelar de suspensión de efectos, conforme a lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Finalmente, solicita se declare con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido.

II

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer y decidir la presente causa.

Así, debe señalarse que conforme a lo establecido en la sentencia No. 402, de fecha 20 de marzo de 2001 (caso: M.E.S.V.), la competencia para conocer del recurso de nulidad y del amparo cautelar ejercido conjuntamente, será determinada por la competencia para conocer de la acción principal.

En este sentido, se observa que en el caso de autos se ha interpuesto un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar y, subsidiariamente, solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, de conformidad con lo establecido en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, contra el acto administrativo dictado el 22 de agosto de 2007 por la Directora de Declaraciones Juradas de Patrimonio de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, quien actuando por delegación de funciones del Contralor General de la República, confirmó la Resolución No. 08-02-2007-LCC-019-RM-011 emanada el 27 de junio de 2007, de la prenombrada Directora.

Ahora bien, el numeral 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, prevé:

Artículo 5: Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República.

31. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional

.

Asimismo, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001, dispone en el artículo 108 lo siguiente:

Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señalados en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación

.

Conforme a lo anterior, visto que el acto administrativo recurrido fue dictado por la Directora de Declaraciones Juradas de Patrimonio, actuando por delegación de funciones del Contralor General de la República, esta Sala se declara competente para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad de autos, según lo establecido en el numeral 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

III

DE LA ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

Determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y, subsidiariamente, solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, se pasa a decidir provisionalmente sobre la admisibilidad de la acción de nulidad con el objeto de examinar la petición de amparo cautelar, para lo cual corresponde analizar las causales de inadmisibilidad previstas en el aparte 5 del artículo 19 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, sin emitir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, en función de lo previsto en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, aspecto que será examinado al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación en caso de ser declarado improcedente el amparo cautelar.

Dicho lo anterior, observa la Sala que en el presente caso no se verifica ninguna de las causales de inadmisibilidad enunciadas en el precitado aparte 5 del artículo 19, toda vez que: (i) no se advierte ninguna prohibición legal de admitir la acción propuesta; (ii) se desprende de autos el interés de la parte accionante en la interposición del recurso; (iii) no se han acumulado acciones excluyentes; y (iv) se ha acompañado la documentación necesaria a los fines de la admisión del recurso.

En consecuencia, siguiendo el procedimiento que esta Sala ha dado en casos similares al de autos, en los que se ha interpuesto el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una solicitud de amparo constitucional, esta M.I. admite provisionalmente el mencionado recurso, cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

IV

DEL AMPARO CAUTELAR

Mediante sentencia Nº 402 de fecha 20 de marzo de 2001 (Caso: M.E.S.V.) esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró la revisión del trámite que se le había venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues resultaba incompatible con la intención del Constituyente de 1999, orientada como se encuentra a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por tal razón, se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta lo hace equiparable en idénticos términos a una medida cautelar, con la diferencia de que el amparo conjunto alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia esta que por su trascendencia hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Al respecto, se señaló en la mencionada decisión que para otorgar el amparo constitucional ejercido conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad, debe revisarse el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, esto es, el fumus boni iuris y el periculum in mora adaptados a las características propias de la institución del amparo, a causa de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados.

En atención a tales circunstancias y a la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, considerando, además, el poder cautelar del Juez Contencioso Administrativo, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de la especial figura del amparo, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por ser contrario a los principios que informan dicha institución, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha Ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requeridas en todo decreto de amparo.

En su lugar, se acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que una vez admitida la causa principal por la Sala, deberá emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Igualmente, afirmó el fallo en referencia y así lo ratifica la Sala una vez más en esta oportunidad, que dicha tramitación no reviste en modo alguno violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, siguiendo al efecto el procedimiento establecido en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (actualmente aparte primero del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela); procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluyó la Sala en dicho fallo, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con el recurso de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y, en caso de ser acordada, se abrirá un cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

Determinados los puntos anteriores, pasa esta Sala a pronunciarse sobre el amparo constitucional solicitado, con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional mientras se decide el recurso de nulidad interpuesto, y a los fines de garantizar una tutela judicial efectiva.

A tal fin, resulta menester analizar, en primer término, el requisito del fumus boni iuris, con el objeto de concretar la existencia de una presunción grave de violación o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales invocados por la parte actora, para lo cual deberá atenderse no a un simple alegato de perjuicio sino a la efectiva argumentación y acreditación de hechos concretos que lleven a presumir seriamente la denunciada transgresión.

En segundo lugar, corresponderá revisar la existencia del periculum in mora, determinable por la sola verificación del extremo anterior, según jurisprudencia de esta Sala, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho o garantía de orden constitucional, o su limitación fuera de los parámetros permitidos por el Texto Constitucional, habrá de conducir a la preservación, in límine, de su pleno ejercicio, dada la naturaleza de los intereses debatidos en tales casos y el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable a la parte presuntamente afectada en sus derechos.

En el caso concreto, la parte accionante denuncia la supuesta violación de los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa y a la presunción de inocencia al haberle impuesto la Contraloría General de la República una obligación no prevista en la Ley Contra la Corrupción, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la República Bolivariana de Venezuela No. 5.637 de fecha 7 de abril de 2003, relativa a la carga de probar unos hechos derivados de elementos presuntivos, que -según afirma- por su propia naturaleza no pueden ser desvirtuados.

Alega, que la Administración, en el ejercicio de la potestad sancionatoria, debe probar “…la culpabilidad del investigado…”.

Indica, que la carga probatoria impuesta al órgano administrativo no exime al investigado de probar y, en este sentido, sostiene haber presentado pruebas que fueron ignoradas por el Órgano de Control Fiscal para justificar el establecimiento de un método presuntivo que “…inflara artificialmente y de forma sustancial los ingresos percibidos (…), y dar pie a la aplicación de una sanción por la existencia de un aumento patrimonial supuestamente ‘ocultado’…” (sic).

En este contexto, debe señalarse que el derecho al debido proceso, dentro del cual se encuentran los derechos a la defensa y a la presunción de inocencia, comprende la articulación del proceso legalmente establecido, la posibilidad de acceder al expediente, impugnar la decisión, ser oído (audiencia del interesado), hacerse parte, ser notificado y obtener una decisión motivada, así como ser informado de los recursos pertinentes para el ejercicio de la defensa, entre otros derechos que se vienen configurando a través de la jurisprudencia, y que se desprenden de la interpretación hermenéutica del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, de las actas procesales cursantes en el expediente, en esta fase del proceso, y de los alegatos expuestos por el recurrente en el escrito contentivo del recurso ejercido, se observa que el ciudadano E.J.B.B. fue sancionado por la Contraloría General de la República luego de haberse iniciado y desarrollado un proceso administrativo del que fue notificado, teniendo acceso al expediente y en el cual pudo promover pruebas como el informe realizado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI) y la declaración rendida por el ciudadano J.A.G., quien -a su decir- se desempeñó como obrero en la parcela de terreno de su propiedad, además de haber ejercido los recursos administrativos correspondientes, por lo que prima facie no se evidencia la presunta violación de los derechos al debido proceso y a la defensa. Así se declara.

En cuanto a la denuncia de la supuesta violación del derecho a la presunción de inocencia, esta Sala da por reproducidos los argumentos antes manifestados con relación a la alegada violación de los derechos al debido proceso y a la defensa, pues de autos no se desprenden elementos de convicción que demuestren la mencionada denuncia. Así se declara.

De esta manera, se concluye que, en el caso bajo análisis, no se configura una presunción de buen derecho en favor de la recurrente, o fumus boni iuris, y mucho menos el requisito del periculum in mora, el cual es determinable por la sola verificación del extremo anterior, conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Sala, por lo que debe declararse improcedente la solicitud de amparo cautelar incoada. Así se declara.

Finalmente, vista la improcedencia del amparo constitucional, y que la parte actora solicitó de manera subsidiaria una medida cautelar de suspensión de efectos, de acuerdo con lo establecido en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala ordena remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación con el objeto de admitir el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido, sin perjuicio de la verificación de lo atinente a la caducidad de la acción, y de ser el caso, acuerde abrir cuaderno separado a los fines de tramitar la referida medida cautelar.

V

DECISIÓN

En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y, subsidiariamente, solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, conforme a lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por el ciudadano E.J.B.B., antes identificado, en su condición de Alcalde del Municipio T. delE.A., asistido de abogado, contra el acto administrativo dictado el 22 de agosto de 2007 por la Directora de Declaraciones Juradas de Patrimonio de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, quien actuando por delegación de funciones del Contralor General de la República, confirmó la Resolución No. 08-02-2007-LCC-019-RM-011 emanada el 27 de junio de 2007, de la prenombrada Directora.

2.- ADMITE, sin perjuicio de la verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala de lo atinente a la caducidad de la acción, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

3.- IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional propuesta.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los seis (06) días del mes de mayo del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En siete (07) de mayo del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00559.

La Secretaria,

S.Y.G.