Sentencia nº 91 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 31 de Enero de 2007

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.E.C.R.

El 21 de junio de 2006, los abogados E.S.F. y F.O., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 4.580 y 6.960, en representación de los ciudadanos E.E.R.R., Thibaldo Aular Bojas, Shuly Rosenthal Waintrub, N.Y.V., A.M. deL. y L.L.M., interpusieron demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar en contra del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Asimismo, demandaron acumuladamente la nulidad de los actos administrativos de efectos particulares de aplicación de la norma impugnada, contenidos en las Resoluciones nos 01-00-000006, 01-00-000008, 01-00-000007, 01-00-000002, 01-00-000003, 01-00-000004 y 01-00-000005, a través de las cuales la Contraloría General de la República impuso a los mencionados ciudadanos -en ese orden- las sanciones de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas previstas en la referida disposición normativa.

El 22 de junio de 2006, se dio cuenta en Sala de la demanda interpuesta y se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe este fallo.

Efectuado el análisis del caso, pasa esta Sala a resolver lo conducente, previas las consideraciones siguientes:

De la pretensión de nulidad En síntesis, los apoderados judiciales de los demandantes fundaron su pretensión de nulidad, sobre la base de los siguientes argumentos:

Que, el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, objeto de la presente acción de nulidad, es del siguiente tenor:

Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contraloría General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un periodo no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes.

En aquellos casos en que sea declarada la responsabilidad administrativa de la máxima autoridad, la sanción será ejecutada por el órgano encargado de su designación, remoción o destitución.

Las máximas autoridades de los organismos y entidades previstas en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, antes de proceder a la designación de cualquier funcionario público están obligados a consultar el registro de inhabilitados que a tal efecto creará y llevará la Contraloría General de la República. Toda designación realizada al margen de esta norma será nula

.

Que, la cuestionada disposición, faculta al Contralor General de la República, «para aplicar a los funcionarios que sean declarados responsables en lo administrativo, como pena principal, la sanción de multa prevista en el artículo 94 de la misma ley, la cual, de acuerdo a la gravedad de la falta y a la entidad de los perjuicios causados, podrá oscilar entre cien (100) y mil (1000) unidades tributarias».

Que, «asimismo, la referida norma otorga también facultad al Contralor para, adicionalmente, sin que medie ningún procedimiento, imponer a la misma persona multada en la forma antes indicada, otras sanciones, como son las sanciones de suspensión del cargo sin goce de sueldo hasta por veinticuatro (24) meses, o la destitución del cargo que ejerce, así como, según la gravedad de la irregularidad cometida, la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por quince (15) años».

Que, la norma delatada, vulnera el contenido del artículo 65 de la Constitución, pues es ésta norma la que establece «expresamente en qué casos puede inhabilitarse a un ciudadano para optar a un cargo de elección popular: quienes hayan sido condenados o condenadas por delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones y otros que afecten el patrimonio público, dentro del tiempo que fije la ley, a partir del cumplimiento de la condena y recuerdo con la gravedad del delito».

Que, «esta disposición [constitucional] es clara al firmar que la responsabilidad penal, por el manejo de fondos públicos, trae como consecuencia la inhabilitación del condenado, luego de condena firme, para el ejercicio de cargos públicos. Ello, por el lapso que establezca la ley y de acuerdo con la gravedad de la falta».

Que, las sanciones accesorias previstas en la norma impugnada en nulidad, ya se encuentran tipificadas en la Ley contra la Corrupción como consecuencia de una condena penal, lo que da cuenta de la gravedad de tales delitos; por lo que «el que venga el Legislador y disponga que la responsabilidad administrativa, que es determinable por el Contralor General de la República y por hechos que no constituyen delito, ni mediante sentencia firme, dé lugar a la sanción subsiguiente de destitución del cargo o inhabilitación del responsable administrativamente para ejercer cargos públicos, constituye una violación del artículo 65 constitucional, que es clarísimo al señalar que tal limitación a dicho derecho fundamental de contenido político, requiera de una responsabilidad penal que haya sido establecida en un juicio de esa naturaleza y mediante una sentencia definitivamente firme».

Que, en definitiva, «el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal rompe con el debido equilibrio que ha de existir entre el régimen sancionatorio-administrativo que ella está llamada a aplicar, y el régimen sancionatorio-penal que la [Ley contra la Corrupción] está llamada aplicar, con base en el propio texto constitucional. El referido artículo 105, al acompañar la sanción administrativa principal de multa de algunas sanciones ‘accesorias’, como la inhabilitación, le otorgó a esta responsabilidad administrativa y una trascendencia que no tiene e (sic) modo alguno, y que el artículo 65 constitucional limita a una condena penal, por la comisión de delitos de suma gravedad».

Que, en otro orden de ideas, la norma atacada en nulidad, viola el principio de proporcionalidad de las penas y sanciones, «no sólo porque previó, sin distingos de ninguna especie, el mismo tipo de sanciones para todas las irregularidades administrativas allí contempladas, siendo que es evidente que en ese elenco de infracciones hay unas que son más graves que otras, sino también porque se contempló tres tipos de sanciones accesorias mucho más fuertes y pesadas que la sanción principal, las cuales, además, pueden ser aplicadas acumulativamente».

Que, «en efecto, estas sanciones ‘accesorias’, en realidad, resultan mucho más gravosas para el funcionario infractor que la sanción principal que deriva de la declaratoria de responsabilidad administrativa, ya que mientras la multa que le impone el Contralor General de la República únicamente afecta su patrimonio, es decir, su propiedad, la de suspensión y destitución afectan, nada más y nada menos, su derecho al trabajo, mientras que la inhabilitación política suspende, por un lapso considerable, uno de sus derechos políticos, como es el de postularse a cargos de elección popular».

Que, por otra parte, de estimarse que las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no tienen naturaleza accesoria sino principal, se lesionaría entonces el principio non bis in idem, conforme el cual una persona no puede ser sancionada o penada dos veces por el mismo hecho, pues faculta al Contralor General de la República a imponer, «al menos en algunos casos de responsabilidad administrativa, dos sanciones (multa y suspensión, multa y destitución, multa e inhabilitación política) por el mismo hecho ilícito (falta o hecho ilícito), lo cual es desde todo punto de vista contrario a lo previsto en el artículo 49.7 de la N.C., que obliga al Estado a imponer una única sanción a los casos en que hay lugar al ejercicio del ius puniendi».

Que, además, «es irrevocable a dudas que la regulación contenida en el artículo 105 [de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], que permite al Contralor aplicar las sanciones de suspensión del cargo, de destitución y de inhabilitación sin ningún procedimiento, es una regulación absolutamente negadora del derecho a la defensa de las personas que habiendo sido declaradas responsables en lo administrativo por uno de los hechos generadores de responsabilidad administrativa , previstos en los artículos 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, sean sujetos también de algunas de las sanciones accesorias previstas en el citado artículo 105», pues «al eliminarse la posibilidad de procedimiento, no se les permitirá a los afectados en forma alguna discutir, controlar o en fin defenderse de las apreciaciones que haga el Contralor acerca de la entidad del ilícito o de la gravedad de la falta cometida, para imponer una u otra de las referidas sanciones o para, en el caso de la suspensión del cargo o de la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, decidir el tiempo de duración de esas sanciones».

Que, ya por último, denunciaron la infracción del derecho a la presunción de inocencia derivada del artículo 105 impugnado, específicamente, «de la parte final de su encabezado y del primer aparte del referido artículo 105, conforme a los cuales, una vez declarada la responsabilidad administrativa e impuestas las sanciones, ‘deberá remitir [el Contralor General] la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos, para que realice los trámites pertinente’, y ‘en aquellos casos en que sea declarada la responsabilidad administrativa de la máxima autoridad, la sanción será ejecutada por el órgano encargado de su designación».

En este sentido, expresó la representación demandante que «de acuerdo con la doctrina nacional y extranjera más calificada, los actos sancionatorios de la Administración Pública, que en el caso del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal son la multa, la suspensión, la destitución y la inhabilitación, no deberían estar investidos de autotutela administrativa, en especial, no deberían gozar de ejecutoriedad o, lo que es igual, del privilegio de la decisión ejecutoria previa, pues esos actos en modo alguno satisfacen de manera directa e inmediata un interés público o general, siendo su única finalidad el castigare la infracción cometida en contra del patrimonio público».

Que, bajo ese argumento, según la tesis postulada por los demandantes en nulidad, «debió el artículo 105 de la LOCGR [sic] advertir de forma expresa que las sanciones impuestas por el Contralor General de la República serían ejecutadas de inmediato, por las autoridades competentes, salvo que el afectado demandara la nulidad del acto sancionatorio, caso en el que la ejecución de la sanción quedaría suspendido en el tiempo».

En lo que respecta a la demanda de nulidad de las Resoluciones nos 01-00-000006, 01-00-000008, 01-00-000007, 01-00-000002, 01-00-000003, 01-00-000004 y 01-00-000005, a través de las cuales la Contraloría General de la República impuso a los ciudadanos E.E.R.R., Thibaldo Aular Bojas, Shuly Rosenthal Waintrub, N.Y.V., A.M. deL. y L.L.M., sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos, sostuvieron que las mismas carecen de base legal, en la medida en que derivaron de la aplicación de una norma viciada de inconstitucionalidad, como es el cuestionado artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y así solicitaron que fuese declarado en la definitiva..

Ya en lo que toca a la pretensión cautelar de amparo, alegaron la violación de su derecho constitucional al debido proceso como consecuencia de la aplicación de la norma delatada «y de esa forma inhabilitarlos para el ejercicio de cargos públicos por un número determinado de años, siendo que dicha norma es francamente violatoria de la referida garantía constitucional, en sus manifestaciones del derecho a la defensa, del derecho a la presunción de inocencia, del principio de la proporcionalidad entre sanciones e infracciones y del derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho». En este sentido, solicitaron se desaplique a la situación jurídica concreta de cada uno de los actores la norma impugnada.

Como justificación de la satisfacción de los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, señalaron que la presunción de buen derecho nace no sólo de la «manifiesta inconstitucionalidad de la norma del citado artículo 105, sino también por la aplicación que de dicho artículo ha hecho la Contraloría General de la República en las resoluciones o actos de efectos particulares [impugnados]».

Que, «a su vez, la demostración del carácter irreparable por la definitiva (periculum in mora) que tiene la violación constitucional que [denuncian] está dada, no sólo por el hecho de que es evidente que el tiempo de inhabilitación que correrá para algunos durante el transcurso del presente juicio será un tiempo de inhabilitación que será absolutamente irrecuperable por la sentencia definitiva que se dicte en el presente caso, sino también, tal como lo tiene establecido la jurisprudencia de este Alto Tribunal, porque la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser tutelado en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho».

Que, acerca de la procedencia de la petición cautelar expresada, «cabe señalar que el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley contenido en el artículo 21 constitucional debería asegurar que la misma sea otorgada, toda vez que esa ha sido la actitud de [esta] Sala Constitucional en casos idéntico a este que nos ocupa». En este sentido, refirieron los precedentes contenidos en las sentencias nos 1116/2006 (de 29 de mayo) y 1420/2004 (de 27 de julio), a través de los cuales se ordenó la suspensión de la aplicación del artículo impugnado, a su decir, por razones idénticas a la planteadas a través de la presente demanda.

En definitiva, solicitó la representación actuante que: 1) se declare procedente la suspensión cautelar del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, respecto de la situación jurídica concreta de los demandantes; 2) en consecuencia, se prohíba al Contralor General de la República ejecutar las Resoluciones nos 01-00-000006, 01-00-000008, 01-00-000007, 01-00-000002, 01-00-000003, 01-00-000004 y 01-00-000005, cuyo contenido ya fue reseñado; 3) declare en la definitiva la nulidad del referido artículo 105 y 4) acuerde, asimismo, la nulidad de las indicadas resoluciones, dictadas con fundamento en la mencionada norma.

Consideraciones para decidir En primer lugar, debe esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente acción y, a tal efecto, observa que el artículo 336.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prescribe su atribución para «Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución». Asimismo, el artículo 5.6 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia recogió, en idénticos términos, la mencionada atribución conferida por la Carta Magna a esta Sala Constitucional. Ello así, como quiera que en el presente caso fue demandada la nulidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, esta Sala es competente para decidirlo.

Por otra parte, la Sala advierte que los actores no sólo persiguen obtener la nulidad de la norma mencionada, sino también la de sendos actos administrativos dictados con fundamento en la misma, contenidos en las Resoluciones nos 01-00-000006, 01-00-000008, 01-00-000007, 01-00-000002, 01-00-000003, 01-00-000004 y 01-00-000005, a través de las cuales el Contralor General de la República desestimó los recursos de reconsideración propuestos por los demandante en contra de los actos sancionatorios previos y, en consecuencia, confirmó la sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos impuesta a cada uno de los accionantes, por el tiempo que en ellos se prevén, previa determinación de su responsabilidad administrativa.

Respecto de la acumulación de demandas de nulidad de actos de efectos particulares, conjuntamente con la de la norma que les sirvió de fundamento, la Sala ha reafirmado tal posibilidad, apuntalada por la evidente conexidad entre ambos litigios, siempre y cuando los cuestionamientos de los actos de rango sublegal estén exclusivamente circunscritos a la denuncia de ausencia de base legal, de modo tal que se origina un fuero atrayente a favor de esta jurisdicción constitucional que permite encausar a través de un solo procedimiento tales juicios, en resguardo de la celeridad procesal y de la seguridad jurídica (vid., entre otras, sentencias nos 825/2004, caso: Banco del Caribe C.A.; 723/2006, caso: O.A.C. y otros y 1379/2006, caso: G.C.G.Z.).

Conforme lo expuesto, en atención a lo dispuesto en el artículo 5.50 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con su primer aparte, esta Sala es también competente para conocer de la nulidad de los actos administrativos antes identificados, proferiros por el Contralor General de la República. Así se decide.

Verificada su competencia, la Sala encuentra que la acción incoada no se subsume en alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el quinto párrafo del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, razón por la cual la admite en cuanto ha lugar en derecho y, en consecuencia, ordena citar al Presidente de la Asamblea Nacional, así como notificar del presente proceso al Fiscal General de la República y a la Procuraduría General de la República. De igual forma, se ordena notificar a los terceros interesados, por medio de cartel que deberá ser publicado en un diario de circulación nacional y, por último, notifíquese también a la representación actora, todo de conformidad con el procedimiento establecido por esta Sala mediante sentencias nos 1645/2004 (caso: Constitución Federal del Estado Falcón) y 1238/2006 (caso: Cámara Venezolana de Almacenes Generales y Depósito). Así se decide.

En lo que se refiere a la petición cautelar de amparo deducida del libelo, debe observarse que la misma se dirige en contra de los actos de efectos particulares dictados por el Contralor General de la República, imponiendo la sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos a los ciudadanos E.E.R.R., Thibaldo Aular Bojas, Shuly Rosenthal Waintrub, N.Y.V., A.M. deL. y L.L.M..

Según refirió la representación actora, «es de destacar que por cuanto los ciudadanos NELSON YÁNEZ, SHULY ROSENTHAL WAINTRUB Y L.L.M., ocupan actualmente cargos de representación popular (concejal, legislador regional y alcalde, respectivamente), las referidas sanciones de inhabilitación deberán ejecutarse al finalizar los respectivos mandatos electivos, ello de acuerdo a doctrina de este Alto Tribunal».

De tal circunstancia, puesta en videncia por la propia representación actora, se deduce la ausencia de inmediatez de la lesión denunciada en el caso de autos, respecto de los mencionados ciudadanos, pues –en efecto- según tiene asentado la doctrina de esta Sala, las sanciones de suspensión, destitución o inhabilitación para el ejercicio de cualquier cargo público, impuestas por la Contraloría General de la República a los funcionarios investidos de tal autoridad a través del sufragio, encuentran su ejecutividad suspendida hasta tanto culmine el período constitucional o legal para el cual fue llamado a cumplir funciones por voluntad del colectivo (vid. sentencias nos 2444/2004, caso: T.R.G. y 174/2005, caso: Cámara Municipal del Estado Miranda).

En este sentido, cabe observar que, en el caso del ciudadano Shuly Rosenthal Waintrub, se desempeña como diputado al C.L. delE.M. para el período constitucional 2004-2008. Con respecto a los ciudadanos N.Y. yL.L.M., Concejal el primero y Alcalde el segundo, del Municipio Chacao del Estado Miranda, el período de ejercicio de tales funciones culmina en el año 2009. Ello, como se vió, denota la ausencia de inmediatez de la lesión denunciada en cada uno de sus casos.

En lo atañe a los demás accionantes (ciudadanos E.E.R.R., Thibaldo Aular Bojas y A.M. deL.), debe la Sala observar que no consta en autos instrumento alguno del cual se derive el ejercicio de una función pública, siquiera eventual, cuya continuidad pueda verse afectada por el contenido de las resoluciones sancionatorias que les fueron impuestas. De modo que, en relación con tales demandantes, tampoco existe se llena el extremo de la inminencia de la lesión constitucional para que pudiera ser amparada en sus derechos constitucionales.

Así las cosas, la Sala estima que la pretensión de amparo constitucional cautelar planteada en esta causa resulta inadmisible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

Por último, debe advertirse que cursa ante esta Sala la causa signada con el nº 06-0494, contentiva de la demanda de nulidad intentada por la representación judicial de la ciudadana N.G. deA., titular de la cédula de identidad nº 5.057.439, en contra del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual fue admitida mediante sentencia nº 1283 de 28 de junio de 2006.

Como quiera que el caso analizado en esta oportunidad resulta conexo con la demanda previamente admitida, toda vez que ambas tiene por objeto la anulación de la misma norma, en resguardo de los principios procesales de economía y de no contradicción, esta Sala ordena acumular la presente causa al indicado expediente, a fin de que una sola decisión abarque ambos procesos. En consecuencia, se ordena suspender el curso de la causa contenida en el expediente 06-0494, hasta tanto la presente se encuentre en el mismo estado. Así, finalmente, se decide.

Decisión Por los razonamientos anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1. - Se declara competente para conocer la demanda de nulidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, interpuesta conjuntamente con demanda de anulación de las Resoluciones nos 01-00-000006, 01-00-000008, 01-00-000007, 01-00-000002, 01-00-000003, 01-00-000004 y 01-00-000005, dictadas por el Contralor General de la República.

2. - Admite, en cuanto ha lugar en derecho, la referida demanda.

3. - Ordena citar al Presidente de la Asamblea Nacional, así como notificar del presente proceso al Fiscal General de la República y a la Procuraduría General de la República. Igualmente, notificar a los interesados, por medio de cartel que se publicará en un diario de circulación nacional. Por último, notifíquese al demandante acerca del contenido de la presente decisión.

4. - Declara inadmisible la pretensión de amparo constitucional cautelar de suspensión de efectos de la norma delatada en este juicio, respecto de la situación jurídica de los accionantes.

5. - Se acumula la presente causa a la tramitada bajo el expediente nº 06-0494 y, por tanto, se ordena suspender el curso de la causa que previno, hasta tanto la presente arribe al mismo estado.

Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación, a fin de que practique las notificaciones ordenadas y la subsiguiente continuación del procedimiento.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 31 días del mes de enero de dos mil siete (2007). Años: 196 ° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

El Vicepresidente-Ponente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R.R.H.

F.C.L.

M.T.D.P.

C.Z. deM.

A.D.R.

El Secretario,

J.L.R.C.

n° 06-0945

JECR/