Decisión nº 58-2010 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 2 de Diciembre de 2010

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 8460

Mediante escrito de fecha 5 de junio de 2009, el abogado L.D.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 66.000, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano F.J.F.S., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 7.219.244, interpuso ante el Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo funcionarial contra el acto administrativo de remoción y retiro contenido en el Oficio Nº 0039 de fecha 4 de marzo de 2009, emanado del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA PLANIFICACIÓN Y EL DESARROLLO hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS.

Asignado por distribución el libelo a este Juzgado Superior, por auto de fecha 8 de julio de 2009, se admitió el recurso y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones de ley.

Por Auto se dejó constancia que en fecha 3 de mayo de 2010, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia juramentó al ciudadano H.L.S.L., abogado designado por la Comisión Judicial como Juez Temporal del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dejándose constancia de su incorporación a este Juzgado mediante Acta Nº 56 de fecha 7 de mayo de 2010, en virtud de lo cual se abocó al conocimiento del presente juicio, ordenando practicar las notificaciones correspondientes.

Cumplidas las diversas etapas del proceso, el 2 de noviembre de 2010, se celebró la audiencia definitiva. En fecha 10 de noviembre de 2010, se dictó el dispositivo de la sentencia y se declaró Con Lugar la pretensión del actor.

Efectuado el estudio de las actas que conforman el expediente procede este Juzgado Superior a publicar el fallo definitivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

En el escrito libelar, alegó el apoderado judicial de la parte querellante como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Que su representado prestaba servicios en el Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo desde el 26 de marzo de 2008. Que ejerció el cargo de Coordinador de Área, adscrito a la Dirección General Oficina de Gestión Administrativa desde el 1º de enero de 2009 hasta el 5 de marzo de 2009, fecha en que fue notificado de la remoción y retiro del cargo, mediante en el Oficio Nº 0039 de fecha 4 de marzo de 2009, suscrito por el ciudadano Ministro del Despacho.

Que el acto recurrido se fundamentó en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al calificar el cargo ejercido por su representado como de confianza en virtud de las funciones ejercidas por éste. Que las funciones señaladas en el mencionado acto para sustentar la calificación de cargo como de confianza, son actividades efectuadas por los funcionarios subalternos de la Coordinación de Área, las cuales están planificadas, supervisadas y dirigidas por el Coordinador de Área, quien le reporta al Director General de Recursos Humanos; es decir, ejecutan trabajo en el que intervienen varios funcionarios, lo cual demuestra que las funciones no pueden ser catalogadas como de alta confidencialidad.

Que no se le otorgó a su mandante el mes de disponibilidad para efectuar las gestiones reubicatorias, señalándole la Administración que no poseía la cualidad de funcionario de carrera, cuestión que según su dicho no es cierta, por cuanto afirma que su representado es funcionario de carrera ya que prestó servicios en el Instituto Autónomo de Bibliotecas e Información de Miranda desde el 18 de abril de 2007, ejerciendo el cargo de Auditor I, hasta el día 21 de marzo de 2008, siendo el último cargo ejercido el de Jefe de la Fundación Fondo Editorial S.R..

Que el Ministerio querellado violentó el debido proceso y el derecho a la defensa de su mandante, lo que vicia de nulidad el acto objeto de la presente acción de conformidad con los numerales 1, 3 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Con base a lo anterior solicitó la nulidad absoluta del acto de remoción y retiro por ser de ilegal ejecución, por haber violentado los trámites esenciales del procedimiento, las garantías y derechos constitucionales, errar en la fundamentaciòn fáctica; que como consecuencia de ello se ordene su reincorporación al cargo de Coordinador de Área, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal remoción y retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación, con el respectivo incremento del 20% en el sueldo otorgado al momento de su egreso y el 20% aprobado por Decreto Presidencial.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

En la oportunidad prevista para dar contestación al presente recurso, las abogadas M.N.A. y F.S.A., inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 115.257, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS, niegan, rechazan y contradicen los alegatos de la parte actora, señalando:

Que la Administración actúo totalmente ajustada a derecho y no violentó en ningún momento el derecho a defensa del actor. Que el acto no adolece del vicio de falso supuesto y fue dictado apegado al principio de legalidad. Que corre inserta a los autos suficiente documentación que demuestra que el mencionado ciudadano participaba en la toma de decisiones, y el grado de confiabilidad de las funciones del cargo que el ejercía.

Que el querellante no ostenta la condición de funcionario de carrera pues no consta en sus antecedentes administrativos documentación alguna que demuestre lo alegado por la parte actora en cuanto a este punto, por lo cual afirman que no goza de la estabilidad propia de los funcionarios de carrera.

Por todo lo expuesto solicitaron sea declarada sin lugar la presente querella.

DE LA COMPETENCIA

Como punto previo, procede este Órgano Jurisdiccional verificar su competencia para conocer de la presente querella funcionarial y, en tal sentido se observa que el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con la Disposición Transitoria Primera eiusdem, aplicable esta última rationae temporis, establecen la competencia para conocer y decidir de todas las controversias derivadas de relaciones de empleo público, tramitadas a través de recursos contenciosos administrativos funcionariales correspondiendo, en primera instancia, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia para conocer de la materia contencioso administrativa, del lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto administrativo impugnado o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio.

Asimismo, se observa que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 de fecha 16 de junio de 2010, reimpresa por error material en fecha 22 de junio de 2010 en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451, el numeral 6 del artículo 25 de la misma, atribuye la competencia a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo para conocer de los conflictos concernientes a la función pública en primera instancia, de igual forma como lo hace la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin existir ninguna modificación o variación al respecto.

En consecuencia, siendo que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada dentro de la circunscripción judicial de la Región Capital, entre el querellante y el Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, órgano perteneciente a la estructura orgánica de la entidad político territorial de la República Bolivariana de Venezuela, el cual tiene su sede en la ciudad de Caracas, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer, en primer grado de jurisdicción, de la querella interpuesta. Así se declara.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Solicita el apoderado actor se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Nº 0039 de fecha 4 de marzo de 2009, que acordó la remoción y retiro de su representado del cargo de Coordinador de Área, adscrito a la Dirección General Oficina de Gestión Administrativa.

Al efecto alega el recurrente que la Administración incurrió en un falso supuesto de hecho por considerar que las funciones que le atribuyen en modo alguno pueden ser catalogadas o consideradas como de alta confidencialidad, asegurando que si bien son de responsabilidad, también son realizadas por una cantidad de personas que tienen acceso y participan de la información necesaria para cumplirlas, lo que impide sean consideradas de alta confidencialidad y responsabilidad.

Sobre el vicio denunciado debe indicar este Juzgador que puede constituirse, de modo general, desde el punto de vista de los hechos como del derecho, diferenciándose por ello el falso supuesto de hecho del falso supuesto de derecho. El primero se presenta -esencialmente- de tres formas, a saber: a) Cuando se asume como cierto un hecho que no ocurrió; b) Cuando se aprecian erróneamente los hechos; y c) Cuando se valoran equivocadamente los mismos. El segundo, por su parte, se verifica cuando se incurre en una errónea aplicación del derecho o en una falsa valoración del mismo (aplicándose al supuesto bajo análisis una consecuencia jurídica distinta a la prevista en la norma que lo regula).

En el caso bajo estudio, la Administración procedió a dictar el acto recurrido conforme al artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que establece los supuestos para calificar un cargo con base en las funciones ejercidas como un cargo de confianza, norma que es del tenor siguiente:

Artículo 21. Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros (…), de los directores (…) generales y de los directores (…) o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley

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Ahora bien, se aprecia del acto administrativo objeto de la presente acción nulificatoria que se especifican las funciones ejercidas por el actor, las cuales se transcriben a continuación para verificar si efectivamente son subsumibles dentro de los supuestos del citado artículo:

…planificar coordinar y dirigir las acciones relacionadas para el cálculo de los pagos de sueldos y salarios, a través de la elaboración de las nóminas regulares del ministerio, coordinar la ejecución de los diferentes pagos que no son incluidos en las nominas regulares del ministerio para cumplir con los compromisos de pago por concepto de diferencias de sueldo, vacaciones vencidas, vacaciones fraccionadas, adiestramiento, pasantìas, suplencias, anticipo de prestaciones sociales, horas extras, a Póliza de H.C.M., Servicios Funerarios y Vida, guarderías y apoyo escolar entre otros, a través de la elaboración de órdenes de Pago, coordinar y dirigir se preste la atención a los empleados, jubilados y público en general, que solicite ante la dirección de recursos humanos documentos relacionados con su situación laboral, tales como constancias de trabajo, antecedentes de servicio, formas 14-100 y 14-03 del I.V.S.S., entre otros.

Al respecto, la jurisprudencia ha venido estableciendo que cuando la Administración pretenda calificar determinado cargo como de confianza, tiene la obligación procesal de comprobar la índole de las funciones que tiene encomendadas, para establecer si puede ser calificado como tal, pues no basta que lo subsuma dentro de la indicada categoría en el nombramiento del funcionario, debe aparte, encuadrar con exactitud el cargo ejercido por el funcionario en la norma en referencia, indicarle en el mismo acto las funciones que cumplía, teniendo además el deber de demostrar que las funciones asignadas están probadas a los autos y en el caso bajo estudio, probar que el cargo de Coordinador de Área, adscrito a la Dirección General Oficina de Gestión Administrativa, realizaba funciones de confianza, y por ende excluido de la carrera administrativa, para de esta manera evitar lesionar su derecho a la defensa.

Tal afirmación viene a ser ratificada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 1176 del 23 de noviembre de 2010, mediante la cual sostiene que el documento por excelencia que permite determinar que las actividades desempeñadas por el funcionario que ostenta un cargo de los denominados de libre nombramiento y remoción son efectivamente de confianza, es el Registro de Información del Cargo (R.I.C), para lo cual basándose en una sentencia dictada por la propia Sala, explanó lo siguiente:

“De la jurisprudencia parcialmente trascrita, se advierte que la calificación de un cargo como de confianza, no depende de la denominación del cargo en sí, sino de la constatación que las funciones inherentes a dicho cargo se subsuman dentro de los supuestos establecidos en la ley para calificarlo como tal.

En este sentido, destaca la Sala que el documento por excelencia para demostrar cuáles son las funciones desempeñadas por el funcionario y si éstas encuadran en las señaladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública como de alto grado de confianza, es el Registro de Información del Cargo (R.I.C), toda vez, que dicho documento especifica todas las tareas que el funcionario realiza así como el orden de preponderancia en que las efectúa.

En este contexto, se observa que la decisión impugnada se limitó a señalar que “de las actas que conforman el expediente, observa que dentro de las funciones asignadas al cargo de Jefe de División de Servicios y Mantenimiento del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), se encuentran…” sin señalar a través de cuál documento -de los que cursan en autos- se constató lo afirmado. La sola denominación del cargo, en el presente caso, no debería servir para dar por demostrado cuáles eran las funciones que el solicitante en revisión desempeñaba, por asemejarse a cualquier cargo de Jefe de División, sino que era necesario que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo precisara en particular, haciendo referencia, al mencionado documento, si tales actividades se constataban efectivamente, todo ello en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas o apariencias, contenido en el artículo 89 Constitucional.

Efectivamente, la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se limitó a reseñar, en una suerte de “motivación acogida”, distintas decisiones que establecen la calificación de los cargos de carrera y libre nombramiento y remoción, para luego declarar que el cargo del querellante es de tal carácter conforme se deriva, supuestamente, “…de las actas que conforman el expediente…” pese a que no especificó cuáles eran esa actas o si tal información proviene del Registro de Información de Cargos-. Con tal proceder, la sentencia cuya revisión se solicita, dictada la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, incurrió en el vicio de incongruencia omisiva, pues no resolvió, de manera exhaustiva y con los elementos probatorios correspondientes, uno de los argumentos fundamentales que conforman la pretensión, afectando el derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva del ciudadano…”

Atendiendo el anterior fallo, que si bien no es de carácter vinculante viene a uniformar la interpretación de las normas y principios constitucionales así como a evitar se contraríen criterios vinculantes de la propia Sala Constitucional, debe indicarse que ni de la actividad probatoria desplegada por la parte querellada en el proceso ni del contenido del expediente administrativo del querellante se evidencia prueba alguna que permita calificar que el cargo ostentado por el recurrente sea de los calificados como de confianza, pues no cursa el Registro de Información de Cargo ni prueba documental que permita comprobar que las funciones que le atribuyen sean las efectivamente realizadas por el actor, resultando por ello forzoso establecer que las razones fácticas que sirvieron de fundamento al acto administrativo impugnado para considerar el cargo en comento de confianza, no se adecuan al supuesto de hecho contenido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, viciando, en consecuencia, dicho acto de nulidad, por haber incurrido en el vicio de falso supuesto de hecho. Así se decide.

Asimismo, observa este Sentenciador que en la presente litis la cualidad de funcionario de carrera del ciudadano F.J.F.S. fue controvertida, por cuanto en el mismo acto recurrido se le indicó expresamente que no ostentaba tal cualidad, retirándolo del Ministerio querellado sin otorgarle el mes de disponibilidad para la realización de las gestiones reubicatorias. Así, señala este Sentenciador que corre inserto al folio 84 de la pieza principal del expediente, copia del Oficio Nº 1144-07 de fecha 18 de abril de 2007, suscrito por la Jefe de la Unidad de Recursos Humanos del Instituto Autónomo de Bibliotecas e Información de Miranda, el cual no fue impugnado, por lo que goza de pleno valor probatorio, y en atención a lo cual el ingreso del hoy actor a la Administración Pública, previa las formalidades establecidas en la Ley, al resultar ganador del concurso público para ejercer el cargo de Auditor I, ostentando en consecuencia la condición de funcionario de carrera, motivo por el cual la Administración incurrió nuevamente en el vicio de falso supuesto de hecho, incumpliendo el procedimiento legalmente establecido y vulnerando el derecho a la estabilidad del cual goza el ciudadano F.J.F.S., tal como fuese denunciado por la parte accionante. Así se decide.

Con base a todo lo anteriormente expuesto, a criterio de este Jurisdicente se evidencia claramente que el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 0039 de fecha 4 de marzo de 2009, suscrito por entonces Ministro de Planificación y Desarrollo, adolece del vicio de falso supuesto, y en consecuencia se declara la nulidad absoluta del mismo, conforme a lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

Declarado lo anterior, a los fines de restablecer la situación jurídica infringida de conformidad con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispositivo que faculta a este Juzgador para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder, a condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración, se ordena la reincorporación del actor al cargo de Coordinador de Área, adscrito a la Dirección General Oficina de Gestión Administrativa del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, así como el pago de los sueldos con sus respectivos aumentos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación, para lo cual se ordena a los fines de su calculo realizar por un solo experto experticia complementaria del fallo de conformidad con los artículos 249 y 455 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

SU COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano F.J.F.S., representado por su apoderado judicial el abogado L.D.P., ambos plenamente identificados en el encabezado del presente fallo, contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 0039 de fecha 4 de marzo de 2009, emanado del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS.

SEGUNDO

CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano F.J.F.S.. En consecuencia, se ORDENA la reincorporación del querellante al cargo de Coordinador de Área, adscrito a la Dirección General Oficina de Gestión Administrativa, con el pago de los sueldos dejados de percibir con sus respectivos aumentos desde la fecha de su ilegal retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación.

TERCERO

Se ORDENA elaborar por un solo experto designado por el Tribunal, experticia complementaria del presente fallo, en los términos expuestos en la parte motiva del mismo.

Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, al segundo (2) día del mes de diciembre de dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

EL JUEZ TEMPORAL,

H.L.S.L.

EL SECRETARIO ACC.,

J.E.C.

En esta misma fecha, siendo las ( ), se publicó y registró la anterior decisión, bajo el Nº .

EL SECRETARIO ACC.,

J.E.C.

Exp. Nº 8460

HLSL/npls