Sentencia nº 01019 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 31 de Julio de 2002

Magistrado Ponente: HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Exp. Nº 2002-0357

El 29 de abril de 2002, los ciudadanos J.B.P. y M.F., titulares de las cédulas de identidad Nos. 2.579.088 y 82.284.022, actuando en su carácter de Presidente y Vicepresidente, respectivamente, de la sociedad mercantil FOSPUCA GUAICAIPURO C.A., antes denominada FOSPUCA MIRANDA C.A., inscrita en el registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, bajo el N° 07, Tomo 78-A Segundo, de fecha 4 de diciembre de 1987, asistidos por los abogados J.M. deO.N. y N.R.M.R., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 15.871 y 20140, respectivamente, interpusieron por ante esta Sala Político Administrativa recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 004-2002, de fecha 24 de abril de 2002, dictado por el Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, mediante el cual se rescindió el contrato de concesión suscrito entre las partes, para la prestación del servicio público de aseo urbano.

El 7 de mayo de 2002 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini, a los fines de decidir acerca de la admisibilidad del recurso de nulidad y de la acción de amparo.

Realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Político-Administrativa, pasa a dictar sentencia, con fundamento en las siguientes consideraciones:

I

Alegatos de la Recurrente

Los ciudadanos J.B.P. y M.F., actuando en su carácter de Presidente y Vicepresidente, respectivamente, de la sociedad mercantil FOSPUCA GUAICAIPURO C.A., antes denominada FOSPUCA MIRANDA C.A., asistidos por los abogados J.M. deO.N. y N.R.M.R., interpusieron por ante esta Sala Político Administrativa recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 004-2002, de fecha 24 de abril de 2002, dictado por el Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, mediante el cual se rescindió el contrato de concesión suscrito entre las partes, para la prestación del servicio público de aseo urbano. Señalaron en el escrito libelar lo siguiente:

Que con ocasión a un procedimiento de licitación pública, en el año 1994, el Concejo Municipal del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, de conformidad con las disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, aprobó el contrato suscrito en fecha 2 de marzo del mismo año, y por consiguiente la concesión otorgada a su representada, para la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario, así como también el manejo y explotación de la disposición final de los residuos sólidos, es decir el relleno sanitario.

Posteriormente, en el año 1999, se aprobó el anexo del contrato de concesión suscrito en fecha 18 de noviembre del mismo año, por medio del cual se cedió el predio conocido como El Limoncito, para el manejo y explotación de la disposición final de los residuos sólidos (el relleno sanitario).

Sin embargo, mediante un denominado Decreto 004-2002, el Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, sin tener competencia para ello y usurpando las funciones que correspondían al Concejo Municipal, rescindió el contrato suscrito con su representada, fundamentándose en las facultades que le confiere el artículo 174 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 74 ordinales 1° y 3° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

En dicho acto, el Alcalde señaló que la Sindicatura Municipal inició un procedimiento administrativo, con audiencia del interesado, en el cual se determinó que la sociedad mercantil Fospuca Guaicaipuro, C.A., incurrió en supuestas irregularidades e incumplió el contrato suscrito con la Municipalidad.

Señalan que “ha debido ser la Cámara Municipal mediante una Comisión designada al efecto o través de la Comisión Permanente de Servicios Públicos, sustanciar un procedimiento en el cual se nos hubiera dado el derecho a la defensa y permitirnos una intervención para hacer nuestros descargos y concluir, la Cámara Municipal, con un Acuerdo decidiendo la procedencia o no de la rescisión del contrato de concesión”.

Agregan que en todo caso, la Sindicatura Municipal no tiene competencia para iniciar, tramitar y sustanciar averiguaciones y procedimientos administrativos.

Sostienen que incluso en el acto impugnado, se ordena a la Sindicatura Municipal del Municipio Guaicaipuro proceder a la reversión de los bienes afectos a la concesión, lo cual es competencia de la Contraloría Municipal, según lo establece el artículo 176 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Indicaron que el Alcalde, al dictar el acto recurrido, ignoró las causas de extinción por incumplimiento del contratista establecidas en el contrato, las cuales no han sido incumplidas por su representada.

Denunciaron que en el presente caso, se ha violado el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, contentivo del derecho al debido proceso, en virtud de que era el Concejo Municipal, el órgano facultado para aprobar las concesiones de servicios públicos y por ende, al que le correspondía aprobar la rescisión de las concesiones que se le otorgan a las empresas que participen en las respectivas licitaciones. Además agregaron, que en el presente caso, el acto impugnado debió ser una Resolución y no un Decreto, por tratarse de un acto administrativo de efectos particulares.

Asimismo denunciaron, la violación del derecho constitucional a ser juzgado por sus jueces naturales, establecido en el numeral 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que es la Contraloría Municipal la que tiene la función de practicar “...las fiscalizaciones que considere necesarias en los lugares, estacionamientos, edificios, vehículos, libros y documentos de personas naturales o jurídicas que sean contribuyentes o que, en cualquier forma, contraten, negocien o celebren operaciones con el Municipio” por lo que era dicha Contraloría la que debía realizar averiguaciones y procedimientos administrativos y no a la Sindicatura Municipal.

Por lo expuesto solicitan que por vía de amparo cautelar se suspendan los efectos del acto administrativo recurrido.

También solicitaron en forma subsidiaria, para el caso en que el amparo no sea acordado, se decrete de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, medida cautelar innominada a favor de su representada, “y se le restituya como legítima Concesionaria para la prestación del servicio público de aseo urbano y domiciliario, manejo y explotación de la disposición final de los residuos sólidos, relleno sanitario, en el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda”.

Finalmente solicitan a) se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el denominado Decreto N° 004-2002, de fecha 24 de abril de 2002, dictado por el Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, mediante el cual se rescindió el contrato de concesión suscrito entre la recurrente y el mencionado Municipio. b) Se declare con lugar el amparo, y se “restablezca la situación jurídica infringida, ordenando su inmediata restitución al ejercicio de las funciones que como concesionaria tiene para la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario, manejo y explotación y disposición final de los residuos sólidos en el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda”. c) Subsidiariamente, solicitaron medida cautelar innominada.

II

Punto Previo: Del Procedimiento Mediante sentencia dictada en fecha 20 de marzo de 2001 (caso: M.E.S.V.), esta Sala Político-Administrativa, fijó el procedimiento que en lo sucesivo se seguirá para la tramitación de los recursos de nulidad interpuestos contra actos administrativos de efectos particulares o generales con contenido normativo o no, ejercidos conjuntamente con medida cautelar de amparo constitucional. A tal efecto, se estableció el siguiente procedimiento:

(...) a juicio de la Sala, al afirmarse el carácter accesorio e instrumental que tiene el amparo cautelar respecto de la pretensión principal debatida en juicio, se considera posible asumir la solicitud de amparo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

En tal sentido, nada obsta a que en virtud del poder cautelar que tiene el juez contencioso-administrativo, le sea posible decretar una medida precautelativa a propósito de la violación de derechos y garantías constitucionales, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional.

Con tal objeto, y en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, la Sala Político-Administrativa estima necesaria la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que la Ley continúe aplicándose en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo. En su lugar, es preciso acordar una tramitación similar a la aplicada en los casos de otras medidas cautelares.

Se justifica, entonces, que una vez admitida la causa principal por la Sala, se emita al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito constitucional antes acotado.

En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

Asimismo, debe el juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante.

Por otra parte, considera esta Sala que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

De igual modo, en el supuesto de declararse improcedente la medida de amparo constitucional así solicitada, cuenta la parte presuntamente agraviada con la posibilidad de recurrir a otras providencias cautelares dispuestas al efecto en nuestro ordenamiento jurídico (...)

.

En aplicación del anterior criterio al caso de autos, deberá esta Sala, una vez revisada la admisibilidad de la acción principal, pasar a resolver la solicitud de amparo cautelar requerida; y en caso de ser acordada, abrir el cuaderno separado para la tramitación de la oposición respectiva, el cual se remitirá junto con la pieza principal, contentiva del recurso de nulidad, al Juzgado de Sustanciación a fin de que se continúe la tramitación correspondiente. Así se decide.

III

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, y de ser el caso, acerca de su admisibilidad y de la acción de amparo cautelar y, en tal sentido, observa:

Se interpone en el presente caso, recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud cautelar de amparo constitucional, contra el acto administrativo contenido en el denominado Decreto N° 004-2002, de fecha 24 de abril de 2002, dictado por el Alcalde del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, mediante el cual se rescindió el contrato de concesión suscrito entre las partes, para la prestación del servicio público de aseo urbano.

En tal sentido y con la finalidad de determinar el órgano competente para conocer del caso, considera necesario la Sala precisar la naturaleza jurídica del contrato, cuya resolución da origen al acto administrativo impugnado.

En tal sentido, tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Sala han señalado como características esenciales de los contratos administrativos: a) Que una de las partes contratantes sea un ente público; b) La finalidad de utilidad de servicio público en el contrato; y c) como consecuencia de lo anterior, la presencia en el contrato de las llamadas “cláusulas exorbitantes”.

En el caso de autos, se observa que se encuentran satisfechas las referidas características esenciales de los contratos administrativos. En efecto, una de las partes contratantes es un ente público, concretamente uno de los mencionados en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esto es, una Municipalidad; el contrato versa sobre la concesión del servicio público de aseo urbano y se encuentran presentes en el contrato las llamadas “cláusulas exorbitantes”, como por ejemplo, la intervención de la concesión, quedando de esta forma cubiertos los extremos necesarios para considerar el contrato como un verdadero contrato administrativo.

Dispone el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia:

Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República:

(...omissis...)

14. Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades

En atención a la citada norma y a los razonamientos que preceden, resulta competente esta Sala para conocer del caso de autos. Así se declara.

IV

De la Admisibilidad de la Acción de nulidad

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y, a tales efectos, observa que el recurso de nulidad no se encuentra incurso en ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En tal sentido, no se aprecia que haya manifiesta falta de cualidad o interés de la recurrente y no se conoce la existencia de un recurso paralelo.

Por último, observa esta Sala, que en el presente caso no se configura ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicables a todas las solicitudes o demandas intentadas ante el Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, con base en lo anterior, esta Sala Político-Administrativa admite el recurso contencioso administrativo de nulidad planteado, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales. Así se declara.

V

Del A.C.

Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

Debe analizarse en primer término el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante; y en segundo lugar, el periculum in mora, determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

De conformidad con el procedimiento antes delineado, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la solicitud cautelar de amparo constitucional, formulada por la recurrente de conformidad con la norma prevista en el artículo 5 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, a los fines de que se suspendan los efectos del acto administrativo recurrido y se “restablezca la situación jurídica infringida, ordenando su inmediata restitución al ejercicio de las funciones que como concesionaria tiene para la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario, manejo y explotación y disposición final de los residuos sólidos en el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda”.

A tal efecto, esta Sala, observa que la parte recurrente denunció la supuesta violación de los derechos constitucionales al debido proceso y a ser juzgado por sus jueces naturales, consagrados el encabezado y numeral 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,

En efecto indicaron, que era el Concejo Municipal del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, y no el Alcalde, el órgano facultado para aprobar las concesiones de servicios públicos, y por ende, al que le correspondía aprobar la rescisión de las concesiones que se le otorgan a las empresas que participen en las respectivas licitaciones, por lo que el acto administrativo impugnado violó el derecho al debido proceso.

Agregaron que la Contraloría Municipal, es la que tiene la función de practicar “...las fiscalizaciones que considere necesarias en los lugares, estacionamientos, edificios, vehículos, libros y documentos de personas naturales o jurídicas que sean contribuyentes o que, en cualquier forma, contraten, negocien o celebren operaciones con el Municipio” por lo que era dicha Contraloría la que debía realizar averiguaciones y procedimientos administrativos y no a la Sindicatura Municipal, violentándose así, el derecho a ser juzgado por sus jueces naturales.

Observa la Sala que de los recaudos acompañados por la parte actora al libelo, y de las afirmaciones expuestas en dicho escrito, puede evidenciar la Sala, que efectivamente la sociedad mercantil recurrente fue objeto de un procedimiento, para la rescisión del contrato que había suscrito con el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda.

En todo caso, el análisis de la legalidad del procedimiento aplicado, para determinar cuál era el órgano competente para su sustanciación, no puede realizarlo esta Sala en esta oportunidad, por cuanto ello requiere un examen de la disposiciones legales que rigen la materia, lo cual corresponde hacerlo en la decisión de fondo del recurso de nulidad, además, ni siquiera se ha remitido el expediente administrativo, resultando entonces imposible para la Sala en estos momentos, verificar sólo con la documentación aportada por el accionante y que consta en el expediente, si el ente del cual emanó el acto recurrido incurrió en las violaciones constitucionales alegadas por él.

En cuanto a la presunta violación del derecho a ser juzgado por sus jueces naturales, advierte la Sala que como consecuencia de lo arriba expuesto en cuanto a la supuesta violación del derecho al debido proceso, no puede determinarse en esta etapa cautelar la legalidad o no del procedimiento del cual fue objeto la parte recurrente, y además en el acto administrativo impugnado, se señala expresamente que el procedimiento seguido por la Sindicatura Municipal se realizó previa audiencia del interesado. Aunado a lo anterior, el hecho de que, por la razón que fuere, se hubiese rescindido el contrato suscrito entre la actora y el Municipio recurrido, no significa necesariamente que se estén coartando los derechos constitucionales denunciados.

De otra parte, estima la Sala que en el presente caso, el amparo constitucional no es la vía idónea para obtener una tutela cautelar anticipada, ya que el acto impugnado, rescinde el contrato que había suscrito el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda y Fospuca Guaicaipuro C.A., para la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario así como también el manejo y explotación de la disposición final de los residuos sólidos, es decir el relleno sanitario en dicho Municipio. Además, al encontrarse en juego el interés colectivo derivado de la prestación de un servicio público, no podría restablecerse la situación jurídica infringida, esto es, devolver la concesión al actor, sin verificar que éste hubiese cumplido con los deberes que le imponía la ejecución de la misma, lo cual conllevaría a una confrontación probatoria entre las partes y a la revisión del contrato suscrito, desvirtuándose la naturaleza del amparo constitucional.

Por las razones arriba expuestas, resulta forzoso para la Sala declarar improcedente la medida cautelar de amparo solicitada por el recurrente. Así se declara.

En lo que respecta a la solicitud subsidiaria de medida cautelar innominada, por cuanto la misma debe ser tramitada en cuaderno separado, se ordenará la apertura del mismo en la dispositiva del presente fallo.

VI

DECISIÓN

Por las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

1. Se declara COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar interpuesto por los ciudadanos J.B.P. y M.F., actuando en su carácter de Presidente y Vicepresidente, respectivamente, de la sociedad mercantil FOSPUCA GUAICAIPURO C.A., antes denominada FOSPUCA MIRANDA C.A., asistidos por los abogados J.M. deO.N. y N.R.M.R., contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 004-2002, de fecha 24 de abril de 2002, dictado por el Alcalde del Municipio Guacaipuro del Estado Miranda, mediante el cual se rescindió el contrato de concesión suscrito entre las partes, para la prestación del servicio público de aseo urbano.

2. ADMITE, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, el recurso de nulidad interpuesto. De ser procedente su admisión, el Juzgado de Sustanciación ordenará la continuación del proceso, con la notificación del Procurador General de la República y del Fiscal General de la República, y la publicación del cartel de emplazamiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

3. IMPROCEDENTE la acción de amparo cautelar interpuesta.

4. ORDENA la remisión del presente expediente contentivo del recurso de nulidad al Juzgado de Sustanciación, a fin de que examine lo atinente a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, y de ser procedente se continúe la sustanciación del caso; ordenando la apertura del cuaderno separado a los fines de proveer sobre la medida cautelar innominada solicitada.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de julio de dos mil dos (2002). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente-Ponente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Magistrada,

Y.J.G.L. Secretaria,

A.M.C. Exp. Nº 2002-0357 En treinta y uno (31) de julio del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01019.