Decisión de Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 27 de Junio de 2011

LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA

REGIÓN CAPITAL

En fecha 02 de junio de 2009, los ciudadanos J.M.D.O.E., titular de la cédula de identidad Nº 962.955 y J.M.D.O.N., titular de la cédula de identidad Nº 3.751.453, abogados en ejercicio, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 168 y 15.871, respectivamente, procediendo como apoderados judiciales de la ciudadana F.C.S., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 6.390.954, interpusieron querella funcionarial contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 283-2009, de fecha 16 de marzo de 2009, emanado del Municipio Sucre del Estado Miranda.

Por la parte querellada, actuó la abogada A.G.S., titular de la cédula de identidad Nº 10.627.305, inscrita en el Inpreabogado bajo el número 57.985, en su condición de apoderada judicial del Municipio Sucre del Estado Miranda.

I

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

La querellante manifiesta que el Director General de la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda, quien procede a su remoción y retiro del cargo que ejercía como Fiscal de Rentas I-TP, adscrito a la Dirección de Rentas Municipales, no tiene la competencia para remover y retirar personal.

Continúa alegando que si bien es cierto que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en su artículo 88, numeral 7 establece que el Alcalde tiene facultad para ingresar, nombrar, remover, destituir y egresar el personal de la Alcaldía, en ninguno de los demás numerales se prevé la posibilidad que tales facultades sean delegadas.

Con el propósito de reforzar la idea antes expuesta de que la Ley no establece la posibilidad de que el Alcalde delegue las facultades de remover y destituir al personal del Municipio, la actora hace referencia a dos criterios sostenidos por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, uno en sentencia de fecha 30 de mayo de 1996 y el otro en sentencia de fecha 04 de marzo de 1997, tal como lo describe en su escrito libelar.

De lo anterior, la querellante concluye que el acto impugnado es nulo por haber sido dictado por una autoridad no competente, causal de nulidad prevista en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por otra parte, la querellante alega que en el oficio Nº 283/2009, emitido por la Dirección General del Municipio, se enumeran una serie de actividades que supuestamente le corresponderían al cargo de Fiscal de Rentas I TP, sin embargo, prosigue la recurrente aduciendo que dichas actividades no se pueden comprobar, dado que en la Alcaldía del Municipio no existe un Manual Descriptivo de Cargos donde se indique con exactitud las atribuciones del referido cargo, y que por ello existe una errada motivación en el acto administrativo, ya que éste afirma que el mismo requería de un “alto grado de confianza en la Dirección de Rentas Municipales”.

Asimismo argumenta que el cargo de Fiscal I-TP “no involucra un alto grado de confidencialidad ni se encuentra adscrito a despacho alguno de las máximas autoridades ni son de inspección y vigilancia, como lo exige el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.

De igual modo observa que, las siglas TP que se presentan incluidas en la descripción del cargo Fiscal I-TP, las utiliza la Dirección de Recursos Humanos para identificar tiempo parcial de trabajo y que, como dice demostrar con sus pruebas, siempre trabajó a tiempo completo, por lo que “quien dictó el acto administrativo que se impugna como lo hemos alegado con anterioridad, actuó en el caso concreto fundamentándose en motivaciones erradas y por lo tanto incurrió en falso supuesto…”.

También alega violación al derecho a la estabilidad, por cuanto ingresó a prestar servicios en el Municipio Sucre del Estado Miranda el día primero de mayo del año 2001, fecha en la cual estaba en vigencia la Ley de Carrera Administrativa que disponía que si un funcionario no era llamado a concursar para el desempeño del cargo, tácitamente era considerado funcionario de carrera, circunstancia ésta que se corresponde con el presente caso, y por tanto, la recurrente adquirió su condición de funcionaria de carrera.

Finalmente, solicita que el acto administrativo impugnado sea declarado nulo, se ordene la reincorporación al cargo y la obtención del pago de las remuneraciones dejadas de percibir.

II

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

El organismo querellado arguye que el Alcalde, mediante Resolución publicada en la Gaceta Municipal, delegó en el Director General de la Alcaldía, “las atribuciones y facultades para dictar y firmar los actos administrativos de ingreso, nombramientos, revocación, traslado, rescisión, despido, jubilación, pensión, remoción y destitución de los funcionarios públicos, contratados y obreros de la Administración Pública Municipal, con excepción del personal asignado al C.M. (…)”.

Alega que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, los altos funcionarios de la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal podrán delegar sus atribuciones a los funcionarios bajo su dependencia y, aún cuando haya restricciones en materia de administración de personal, no hay imposibilidad de delegación.

Aduce que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en el numeral 7 del artículo 88, no establece limitaciones en cuanto a la delegación en materia de administración de personal.

Reseña que aquellas atribuciones cuya delegación no esté expresamente prohibida son perfectamente delegables.

Manifiesta que no se incurrió en falso supuesto y motivación errada, ya que la decisión de la Administración se ajustó perfectamente con lo que está establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en relación con los cargos de confianza como son aquéllos que comprenden actividades de fiscalización e inspección y rentas, por lo que no es necesario la existencia de un manual descriptivo de cargos donde se detallen las funciones que le correspondía en el ejercicio del mismo.

Observa el órgano querellado que el cargo desempañado por la hoy querellante, de Fiscal de Rentas I – TP en la Dirección de Rentas Municipales, no sólo requiere de un alto grado de confidencialidad, sino que además comprende dentro de sus funciones principales actividades de fiscalización e inspección en materia de rentas, lo cual de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública lo califica como un cargo de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción.

Ante el alegato de la querellante de la violación al derecho a la estabilidad, el organismo querellado expresa que no existe prueba alguna en su expediente administrativo que compruebe que en algún momento ostentaba la condición de funcionario de carrera en el Municipio Sucre o en cualquier otra institución de la Administración Pública en cualquiera de sus niveles, por lo que no gozaba del derecho a la estabilidad del que gozan los funcionarios públicos de carrera.

Finalmente, solicita se declare SIN LUGAR, la querella funcionarial interpuesta.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Con fundamento en los alegatos presentados y en las pruebas contenidas en el expediente, este Tribunal pasa a dictar sentencia en los términos siguientes:

Mediante la presente querella funcionarial, la actora pretende la nulidad del Oficio Nº 283/2009, de fecha 16 de marzo de 2009, suscrito por el Director General de la Alcaldía del Municipio Sucre, por medio del cual la remueve y retira del cargo de Fiscal de Rentas I-TP, adscrito a la Dirección de Rentas Municipales de la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda. La pretendida nulidad la fundamenta en que el cargo de Fiscal de Rentas I-TP no es de libre nombramiento y remoción.

Por su parte, la Administración manifiesta su decisión de remover y retirar a la hoy querellante de su cargo, por considerarla como funcionaria de libre nombramiento y remoción e invoca para fundamentar tal calificación el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Dicho lo anterior, este Juzgado pasa a pronunciarse sobre la denuncia de la parte actora, en cuanto a la incompetencia del funcionario que dictó el acto impugnado.

Para decidir al respecto, este Juzgado estima conveniente tomar en consideración el contenido del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008, cuyo título se denomina Delegación Interorgánica, el cual establece lo siguiente:

La Presidenta o Presidente de la República, la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, las ministras o ministros, las viceministras o viceministros, las gobernadoras o gobernadores, las alcaldesas o alcaldes y los superiores jerárquicos de los órganos y entes de la Administración Pública, así como las demás funcionarias o funcionarios superiores de dirección podrán delegar las atribuciones que les estén otorgadas por ley, a los órganos o funcionarias o funcionarios bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarias o funcionarios adscritas a los mismos, de conformidad con las formalidades que determine el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y su Reglamento.

Así mismo, el numeral 7 del artículo 88 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal prevé que:

El Alcalde o Alcaldesa tendrá las siguientes atribuciones y obligaciones:

(…)

7. Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, ingresar, nombrar, remover, destituir y egresar, conforme a los procedimientos administrativos establecidos en la ordenanza que rige la materia, con excepción del personal asignado al Concejo.

Ahora bien, y en virtud de lo anterior, este Tribunal al analizar el acto de remoción y retiro de la hoy querellante, contenido en el Oficio Nº 283/ 2009, dictado en fecha 16 de marzo de 2009, por el Director General de la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda, que riela a los folios 06 y 07 del expediente judicial, se percata que el nombrado Director señala con toda claridad lo siguiente: “...y en uso de las atribuciones que me confiere el Decreto Nº 0003-26-01-2009 de fecha 01/01/09, publicado en Gaceta Municipal Nº 041-02/2009 de fecha 10/02/09…”, y en razón de ello se constata que el referido Director adoptó la decisión de remover y retirar a la funcionaria invocando poderes delegados por el Alcalde a través de la Resolución Nº 0063-001-0001-2009, emanada de la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda, publicada en Gaceta Municipal Nº 086-4/2009, de fecha 27 de abril de 2009, según corre inserta a los folios 37, 38 y 39 del expediente judicial, la cual resuelve: “…. Se DELEGA en el Director General de la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda, ciudadano Abg. L.M.C.B., Titular de la Cédula de Identidad Nº 7.786.045, las atribuciones y facultades para dictar y firmar los actos administrativos de ingreso, nombramientos, revocación, retiro, traslado, rescisión, despido, jubilación, pensión, remoción y destitución de los funcionarios públicos, contratados y obreros de la Administración Pública Municipal…”.

Así, pues, constatado en autos el acto de delegación emitido por el Alcalde del Municipio Sucre del Estado Miranda, otorgándole al Director General de la referida Alcaldía la delegación para dictar y firmar actos administrativos de remoción y retiro de los funcionarios públicos de la Administración Pública Municipal, debe este Tribunal desestimar el vicio de incompetencia alegado por la parte querellante. Así se decide.

Con respecto a la denuncia de “errada motivación” aducida por la recurrente, observa el Tribunal que el acto de remoción y retiro impugnado se fundamentó en lo previsto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto las funciones que venía desempeñando la hoy querellante en el cargo de Fiscal de Rentas I-TP, adscrito a la Dirección de Rentas Municipales, requieren “alto grado de confianza” en la referida Dirección y entre las cuales se encuentran las de:

participar en visitas de fiscalización a personas naturales y/o jurídicas establecidas en el Municipio Sucre, representar a la Alcaldía ante los contribuyentes que generan y/o desarrollan actividades económicas dentro del territorio Municipal, revisar y analizar la información presentada por los contribuyentes al momento de una inspección de manera de constatar que cumplan con los requisitos establecidos en las ordenanzas vigentes, revisar la documentación probatoria de la información contenida en los permisos de funcionamiento, comprobar que el desarrollo de la actividad económica ejercida sea la que realmente fue solicitada y respectivamente aprobada, verificar la existencia de derechos pendientes e informar de los mismos de manera de ajustarse a la realidad existente, supervisar los procedimientos de conciliación, intimación, sanción y cierre, acordes a las ordenanzas que regulan cada una de las actividades comerciales o industriales que se desarrollan

. (Resaltado de este Juzgado).

Visto lo anterior, para pasar a analizar el vicio de errada motivación alegado debe este Órgano Jurisdiccional a.e.p.t. el contenido del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto es la norma en la cual fundamentó el órgano querellado el acto de remoción y retiro de la hoy querellante y la cual prevé lo siguiente:

Artículo 21

Los cargos de confianza serán aquéllos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquéllos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley.

Del transcrito artículo, se observa que el legislador determinó dos categorías de cargos de confianza que atienden, sin lugar a dudas, a las funciones desempeñadas, por una parte, a las que requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública y, por la otra, a aquéllos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de fiscalización e inspección, entre otros que enumera taxativamente.

De lo anterior se colige que cada vez que la Administración proceda a remover a un funcionario bajo la consideración de que el cargo que ejerce es de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, debe especificar en cuál supuesto en concreto encuadra la situación particular del cargo que se está calificando, es decir, debe indicar en el acto administrativo si se trata de un cargo de confianza, en virtud de que las funciones que ejerce el funcionario requieren de un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública o, si se trata de un cargo de confianza derivado de que las funciones que ejerza comprendan principalmente las actividades que se indican expresamente en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, como en el caso de marras serían las actividades de fiscalización e inspección.

Ahora bien, en el presente caso, el acto impugnado indica las funciones desempeñadas por el actor, entre las que se destacan las de supervisión y fiscalización, entre otras, al mismo tiempo señala que el cargo de Fiscal de Rentas I-TP requería de un “alto grado de confianza en la Dirección de Rentas Municipales”. Dado que dichas funciones encuadran en los dos supuestos de cargos de confianza a que alude la norma contenida en el ya analizado artículo 21, resulta forzoso concluir que dicho cargo es considerado de confianza y, en consecuencia, de libre nombramiento y remoción, de modo que resulta infundado el alegato de errada motivación formulado.

Sin embargo, no escapa del análisis de este sentenciador el hecho de que la querellante señalara en su escrito libelar que en la Alcaldía del Municipio Sucre no existe un Manual Descriptivo de Cargos, el cual si bien es un instrumento de obligatoria elaboración y publicación, de conformidad con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, los cargos de alto nivel y de confianza quedarán expresamente indicados en el respectivo reglamento orgánico, el cual de no existir debe elaborarse. Ahora bien, en el presente caso indistintamente de la existencia o no de un manual descriptivo de clases de cargos o de un reglamento orgánico, el propio legislador estableció los supuestos que determinan los cargos de confianza para quienes ejerzan funciones de fiscalización y supervisión en los términos expuestos.

En consecuencia, considera este Tribunal que el acto de remoción y retiro posee la motivación correcta, suficiente y necesaria para que el afectado por esa calificación pueda alegar, contradecir y probar su disentimiento de la calificación y, para que el Tribunal que ha de juzgar sobre el particular, disponga de los elementos que le permitan apreciar la legalidad o no de la calificación dada, así pues, cuando la calificación de un cargo público es de confianza no basta señalar la norma legal que lo sustenta jurídicamente, sino que se requiere explanar en el acto que la contenga, una motivación referente a la situación o a las actividades principales que justifican esa calificación y en consecuencia la remoción, siendo que en el presente caso la Administración cumplió dicho requisito, este Juzgado considera infundada la denuncia de errada motivación invocada por la parte querellante. Así se decide.

Con la finalidad de emitir pronunciamiento sobre la denuncia de la parte actora, referida a que el acto impugnado adolece del vicio de falso supuesto, este Juzgado Superior estima conveniente puntualizar que el concepto de falso supuesto o suposición falsa, se basa en aquella postura por parte de la Administración consistente en afirmar o establecer un hecho inexistente sin asidero alguno capaz de demostrarlo, es decir, la afirmación de un hecho falso sin fundamento en una prueba que lo sustente.

Sobre el particular, la jurisprudencia ha sostenido de manera uniforme y reiterada lo siguiente:

… el vicio del falso supuesto ocurre cuando la Administración al dictar un acto, fundamenta su decisión en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera diferente a los que fueron apreciados por la Administración, así como cuando dicha decisión se fundamenta en una norma que no le es aplicable al caso concreto.

A la luz de lo expuesto y, de acuerdo con el contenido parcial del Acto Administrativo transcrito up supra, las funciones que ejercía en su cargo la hoy actora, se corresponden con las que son propias de un cargo con un alto grado de confidencialidad, lo cual cobra mayor vigor en virtud de las funciones de fiscalización e inspección desempeñadas por la hoy querellante, circunstancia ésta que se constituye en el hecho real en el que la Administración fundamentó su decisión, todo esto, conforme a lo previsto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

De lo anterior, y tras valorar el contenido en copias simples de las actas de inspección fiscal, que corren insertas al folio 128, 131, 133, 136 y 138 del expediente administrativo de la querellante, este Tribunal constata que las funciones desempeñadas por la hoy actora son propias de las de un cargo de confianza, así, pues, se desestima el alegato de vicio de falso supuesto. Así se decide.

Habiéndose pronunciado sobre el alegato anterior, este Tribunal se dispone a decidir lo referente al argumento de violación al derecho de estabilidad de la querellante, el cual fundamentó en el hecho de que ingresó a prestar servicios en el Municipio Sucre del Estado Miranda el día primero de mayo del año 2001, fecha en la cual estaba en vigencia la Ley de Carrera Administrativa que disponía que si un funcionario no era llamado a concursar para el desempeño del cargo, tácitamente era considerado funcionario de carrera, circunstancia ésta que se corresponde con el presente caso, y por tanto, la recurrente adquirió su condición de funcionaria de carrera.

Antes, es necesario precisar que la clasificación de funcionarios públicos en nuestro ordenamiento jurídico, está regulada en el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual dispone que los funcionarios de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción:

(…) Serán funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente.

Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley

.

De la norma transcrita y de las subsiguientes se evidencia que el legislador dividió a los funcionarios públicos en dos categorías, a saber de carrera y de libre nombramiento y remoción, siendo que los segundos a su vez se dividen en los cargos de alto y nivel y de confianza. En cuanto a los cargos de confianza, el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública los dividió en dos tipos a saber, aquéllos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, y aquéllos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras.

Vista la clasificación anterior, este Tribunal constata que de las actas que conforman el expediente administrativo, efectivamente se evidencia que la querellante prestó sus servicios como funcionaria en la Alcaldía del Municipio Sucre a partir del 01 de enero de 2003 y anterior a esa fecha se desempeñó en calidad de contratada en la misma, razón por la cual se verifica que la naturaleza del cargo ejercido por la querellante es de libre nombramiento y remoción por las funciones que desempeñaba y que nunca ejerció cargo de carrera administrativa alguno.

Dicho de otro modo, de las funciones ejercidas por la hoy actora durante su desempeño como Fiscal de Rentas I TP, concluye este Juzgado Superior que la naturaleza del cargo ocupado es de confianza de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en consecuencia, al no ejercer la recurrente un cargo de carrera no goza de estabilidad en el desempeño de sus cargos. En este sentido el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública consagra el derecho a la estabilidad únicamente a los funcionarios que ocupen cargos de carrera, de allí que al no evidenciarse de las actas del expediente que la actora haya desempeñado cargo de carrera alguno en la Administración Pública, resulta forzoso concluir que al ser calificado el cargo que ejercía la ciudadana F.C.S. como de libre nombramiento y remoción, no ostenta el derecho a la estabilidad reservado a los funcionarios de carrera. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando Justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR la querella interpuesta por los abogados J.M.D.O.E. Y J.M.D.O.N., actuando como apoderados judiciales de la ciudadana F.C.S., titular de la cédula de identidad Nº 6.390.954, contra la Alcaldía del Municipio Sucre del Estado Miranda.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFÍQUESE

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. En Caracas, veintisiete (27) días del mes de junio del dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152º de la Federación.

EL JUEZ PROVISORIO

EL SECRETARIO ACC.,

F.M.M.

L.A.S.

En el mismo día, siendo la una de la tarde (1:00 pm), se publicó y registró la anterior decisión.

EL SECRETARIO ACC.,

L.A.S..

Exp. 6354

FMM/LEÓN