Decisión de Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de Anzoategui, de 7 de Diciembre de 2005
| Fecha de Resolución | 7 de Diciembre de 2005 |
| Emisor | Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo |
| Ponente | Antonio Marcano Campos |
| Procedimiento | Amparo |
ASUNTO: A.C.
PARTES:
Actora: FRESA M.T., titular de la cédula de identidad N° 82.010.210, asistida por el Abogado R.R.O., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 66.934
Accionado: GOBERNADOR DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, representado por el Procurador General del Estado, Abog. H.J.A., y por el Abog. L.O.O., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 4779
Se inicia la presente causa de a.c. mediante demanda interpuesta por Fresa M.T., en su carácter de “propietaria de un fondo de comercio denominado Licorería Santa Eduviges”, contra el Gobernador del Estado Anzoátegui en fecha 26 de octubre de 2005, alegando violación de los derechos laborales contenidos en los artículos 87 al 97 de la Constitución, y del debido proceso (artículos 43 al 61 eiusdem).
Admitida la demanda, se ordenó la notificación del Gobernador del Estado Anzoátegui, del Procurador General del Estado y de la Fiscal Vigésima Segunda del Ministerio Público, lo que se cumplió en su momento. Fijada la audiencia para el 21 de noviembre de 2005, se celebró en esa fecha con presencia de la accionante y su abogado, del Procurador del Estado, de apoderado de la Gobernación del Estado y de la Fiscal Vigésimo Segundo del Ministerio Público. Escuchadas las intervenciones de las partes, la representación fiscal solicitó un lapso prudencial para consignar su opinión escrita, lo que fue acordado por 48 horas, consignándose la opinión fiscal el 23 de noviembre de 2005.
Siendo la oportunidad de decidir, el tribunal pasa a hacerlo sobre la base de las consideraciones que siguen.
I
Alegaciones de las partes
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De la actora
Adujo la actora en su demanda que, “En fecha de Octubre del 2005” (sic), el Gobernador del Estado Anzoátegui se presentó en la Unidad Educativa J.R.C. a inaugurar una obra, “y por razones de seguridad se presentaron al local comercial un grupo de personas uniformadas miembros de la policía del Estado pidiéndonos que por favor cerráramos el local orden que fue cumplida” (sic); que, terminados los actos, se presentaron a su local tres patrullas de la Policía del Estado y la condujeron a ese cuerpo, cuyo comandante, “luego de maltratarme y humillarme sin razón alguna”, le manifestó que “por órdenes del ciudadano gobernador del Estado ya identificado el fondo de Comercio Estaba Clausurado y que si se me ocurría abrirlo de Nuevo iba a quedar detenida” (sic). Que no se le han expresado las razones de la medida, ni la han notificado por escrito para poder defenderse y hasta la fecha no se ha producido ningún acto administrativo que justifique las órdenes del Gobernador. Que se mantienen frente a su local dos policías día y noche, “es decir, estoy presa en mi casa porque vivo en la parte de arriba del local”.
Considera que se han violado su derecho a la defensa y el debido proceso.
En la audiencia constitucional, el representante de la actora amplió sus alegaciones, en el sentido de que, con la nueva Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, el control de la actividad de licorería le corresponde a la Alcaldía del Municipio Bolívar; que se obvió cualquier procedimiento; que la paralización del ejercicio económico de la empresa, va en detrimento de su patrimonio y del derecho al trabajo de sus empleados, causándoles “un gravamen irreparable tomando en consideración lo difícil que es en la actualidad conseguir un trabajo más o menos digno”.
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De la accionada
En la audiencia, el Procurador General del Estado rechazó los argumentos de la actora, alegando que el derecho al trabajo tiene límites en la Constitución y en la ley, que recogen el derecho a la educación y el interés superior del niño. Señaló que el Gobernador del Estado, “haciendo uso de sus facultades legales establecidas en la Constitución del Estado, en cuanto a mantener el orden social, las buenas costumbres y la moral pública al observar la flagrante violación del fondo de comercio en la cercanía de la Unidad Educativa J.R.C., toma la certera decisión de la clausura inmediata. Invocó el Procurador el Decreto N° 222 (dictado por el Gobernador del Estado) de fecha 18 de noviembre de 1997 y la Ley de Impuesto sobre Especies Alcohólicas y su Reglamento. Adujo que el permiso (de funcionamiento del local) “es nulo de nulidad absoluta por violación de las normativas antes mencionadas, por cuanto el derecho al ejercicio económico de la empresa en cuestión no puede estar por encima del principio colectivo representado por el Gobernador del Estado quien es su garante y su guardián”.
El apoderado de la Gobernación abundó en la invocación de las disposiciones legales presuntamente infringidas por la quejosa, y en la omisión (en su exposición de los hechos) “de la referencia relevante de la existencia de un Instituto Educativo Oficial y la existencia de una venta de alcoholes dentro del área de 200 metros de la respectiva ley”.
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Opinión fiscal
La representación fiscal, partiendo de criterios del Tribunal Supremo de Justicia sobre los límites del derecho a la libertad de empresa y del derecho al trabajo, y con vista de las disposiciones legales aducidas por la parte accionada (en especial, los artículos 195 y 201 del Reglamento de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas), considera que, por estar situado el establecimiento comercial de la accionante a menos de 200 mts. de un instituto educacional, el establecimiento podía ser clausurado. Opina que la medida tomada por el Gobernador tiene su fundamento en el interés superior del niño, que es “un principio garantista, muy parecido a la prioridad absoluta”. “En consecuencia se colige con meridiana claridad, que no existe conculcación de los derechos delatados como vulnerados, ya que la autoridad administrativa, actuó facultado por la Ley y en uso de su poder discrecional, dirigido a asegurar los derechos de los Niños y Adolescentes que tienen el derecho a la Educación dentro de un ambiente que les permita un desarrollo integral”.
Por ello, concluyó en que la demanda de a.c. debe ser declarada sin lugar.
II
Consideraciones para decidir
La enumeración de normas constitucionales presuntamente lesionadas (artículos 43 al 61 y 87 al 97) es claramente excesiva. Lo que las alegaciones de la actora permiten colegir como presuntamente violentados son sus derechos al debido proceso y al ejercicio de la actividad económica de preferencia, así como los derechos al trabajo de sus empleados. En este último respecto (derecho al trabajo de sus empleados), el tribunal desecha la alegación de la actora, pues la acción de amparo es personalísima (salvo, obviamente, en el habeas corpus); por tanto, la tutela del derecho al trabajo de los empleados, de haber sido lesionado tal derecho, debió ser instada por ellos mismos.
El tribunal califica, entonces, la situación jurídica como presunta violación de los derechos a la libertad económica y al debido proceso.
El amparo no es una acción sustitutiva de los medios procesales ordinarios, como ha reiterado la jurisprudencia. En efecto, el contencioso de amparo se limita al análisis de la infracción de derechos y garantías constitucionales; de modo que si es necesario que se penetre a desentrañar cuestiones de alcance legal y si existe un medio idóneo para ello, el amparo no debe admitirse, salvo que salte a la vista una grosera y grotesca violación constitucional.
En el caso se plantea, (i) por una parte, el conflicto de la ubicación (en distancia) de un establecimiento dedicado al comercio de especies alcohólicas respecto de un instituto educativo; (ii) el asunto de la competencia del Gobernador del Estado para aplicar medidas en materia de comercio de especies alcohólicas; y (iii) el tema de las consecuencias (procedimientos y actos administrativos) del conflicto de ubicación. Estos asuntos son más propios del contencioso (extendido) de anulación, que de la breve contención del amparo, amén de que el análisis debe concentrarse sobre disposiciones de rango legal y sublegal, es decir, infra-constitucional.
Ciertamente, se ha delatado también la infracción del debido proceso y del derecho a la defensa, asunto de orden constitucional. Pero éste también es susceptible de plantearse dentro del contencioso de anulación (artículo 21, aparte noveno, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia).
Dos cuestiones pueden formularse respecto del ejercicio del contencioso de anulación. La primera es si éste es un medio suficientemente célere para hacer cesar la lesión del debido proceso, en caso de ser visible su posible transgresión. La respuesta es afirmativa: al recurso contencioso de anulación puede añadirse la solicitud de medida cautelar, bien por el medio típico de ese proceso (es decir, la suspensión de efectos), bien en ejercicio de la potestad cautelar general del juez, bien por vía de amparo cautelar.
La segunda es si el contencioso de anulación es el camino procesal adecuado para la corrección de una vía de hecho. En efecto, parece estar planteado, en el caso, que la administración usó una de las especies de lo que la doctrina y la jurisprudencia denominan vías de hecho, es decir, que se configuró una actividad administrativa ejecutiva no precedida de procedimiento ni acto en forma. Ahora bien, frente a las vías de hecho, no se ha sido constante (o no ha existido una solución pacífica y determinante) en cuanto al medio procesal idóneo para abordarlas y corregirlas. La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en alguna sentencia, ha expresado que contra las vías de hecho se puede intentar el amparo, no sólo de manera cautelar, sino como acción autónoma (sentencia de 25 de marzo de 1990, Ganadería El Cantón). La Sala Constitucional ha sostenido, en general, la posición de que los medios cautelares de la jurisdicción contencioso-administrativa son suficientes para proteger la situación afectada por una vía de hecho (sentencia N° 2629 de 23 de octubre de 2002, G.A.). Sin embargo, esa misma Sala, en otros casos, ha admitido la posibilidad del ejercicio directo del amparo autónomo ante una vía de hecho (sentencia N° 572 de 22 de marzo de 2002, M.E.). El problema es que también la doctrina vacila ante el camino procesal para remediar la situación afectada por una vía de hecho. Parte de ella asienta que, dada una actuación administrativa groseramente lesiva de derechos fundamentales, la administración se sitúa fuera de la jurisdicción que es propia en la aplicación del Derecho Administrativo (teoría de la desnaturalización): “Siendo que sólo un acto administrativo puede, según la fórmula clásica, ‘aceptar la instancia’, desde el momento en que un acto administrativo deja de ser tal para revestir el carácter de una vía de hecho, se aplica el principio de la competencia de la jurisdicción común” (ARAUJO JUÁREZ, José: “Principios Generales del Derecho Procesal Administrativo”, VADELL, 3ª. reimpresión, Valencia, 2002, p. 171-172). En este orden de ideas, se llega a concebir una gran amplitud de los medios de derecho común a los que puede recurrir el particular en caso de una vía de hecho: “Todos, la imaginación es el límite, sin embargo los más efectivos son aquellos procedimientos sumarios, rápidos, precisamente interdictales que permiten una decisión inaudita parte” (LINARES BENZO, Gustavo: “La vía de hecho como objeto de la pretensión procesal administrativa”, en El contencioso administrativo hoy, FUNEDA, Caracas 2004, p. 137). Algunos comentaristas de la doctrina francesa dominante admiten, por su parte, que la teoría de la vía de hecho (es decir, la remisión al conocimiento por la jurisdicción ordinaria) es la “supervivencia arcaica de la desconfianza hacia una pretendida parcialidad de los tribunales administrativos” (ARAUJO JUÁREZ: íb., p. 172).
La Constitución de 1999 concibe con gran amplitud los alcances de la jurisdicción contencioso-administrativa, a la cual atribuye el control de “los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho” (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; resaltado del tribunal). Una interpretación literal de esa expresión, abonaría en favor de la tesis de que el conocimiento de la acción de control de una vía de hecho –cuando no existe un acto administrativo previo a la acción ejecutiva- compete a una jurisdicción distinta de la contencioso-administrativa: sea la ordinaria, sea la de a.c. (si se hubiere lesionado, de manera directa e inmediata un derecho o una garantía constitucional).
Sin embargo, en la amplia formulación de los alcances del poder de la jurisdicción contencioso-administrativa que está contenida en el citado artículo 259 de la Constitución de la República .Bolivariana de Venezuela, dicha jurisdicción puede “disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”. En consecuencia, cuando se habla de “actividad administrativa”, el ámbito de ejercicio de la competencia en lo contencioso-administrativo no queda limitado al control de los actos, puesto que la actividad administrativa produce actos, pero también se despliega en actuaciones, es decir, hechos, los que, de llegar a producirse con omisión total del principio de legalidad, pueden configurar una vía de hecho, susceptibles, por tanto, de ser sometidos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa.
En el caso concreto, como se ha dicho, el análisis esencial versa sobre asuntos sustanciales de carácter legal y sublegal, entre los cuales deben comprenderse, necesariamente, la existencia y legalidad de las autorizaciones administrativas para el funcionamiento del establecimiento comercial de la quejosa; el fundamento jurídico (el Decreto N° 222 de la Gobernación del Estado Anzoátegui, de fecha 18 de noviembre de 19997) y la aplicabilidad de dicho instrumento por los medios desplegados por la Gobernación del Estado; la concreción de supuestos facticos establecidos en normas de rango no constitucional (en particular, en lo relativo a la distancia que debe existir y la que de hecho existe entre una institución educativa y un establecimiento comercial dedicado al expendio de especies alcohólicas); materias que, como se ha dicho antes, son propias del contencioso de nulidad y no del contencioso de amparo. Ciertamente, y como también se ha dicho, junto con los temas señalados, es factible someter a la jurisdicción contencioso- administrativa el control de la vía de hecho, si es que se materializó una ejecución que afectó, sin previo procedimiento y decisión en forma, los derechos de la recurrente en amparo: “En Venezuela, la existencia de la vía de hecho como institución procesal, no habría de comportar la emigración de la Administración hacia el terreno de la jurisdicción común, sino que de la misma conocerá la jurisdicción administrativa” (ARAUJO JUÁREZ: íb., p. 172).
En aras de ser pedagógico y exhaustivo, el tribunal considera que el recurso a la jurisdicción contencioso-administrativa puede activarse mediante lo que la doctrina y la jurisprudencia denominan recurso en carencia (inexistencia de acto previo a la ejecución). Existiendo, pues, un medio procesal idóneo, célere, distinto del amparo, apto para dotar de tutela inmediata en caso de lesión constitucional, la presente acción de amparo no debe ser admisible, de conformidad con el art. 5, encabezamiento de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.
III
Decisión
En fuerza de las consideraciones precedentes, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara INADMISIBLE la acción de amparo interpuesta por Fresa M.T. contra el Gobernador del Estado Anzoátegui.
No hay condenatoria en costas, por tratarse de queja contra funcionario público.
Notifíquese a las partes, por haber sido pronunciada la sentencia fuera de plazo.
Regístrese y publíquese.
Dada, firmada y sellada en el Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, en Barcelona, a 7 de diciembre de 2005. Años: 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
(BE01-O-2005-000006)
El Juez Provisorio.
Abog. A.M.C.
La Secretaria,
Abog. M.T.Z.
Hoy, 7 de diciembre de 2005, siendo las 11:45 a.m., se dictó y publicó la sentencia anterior. Conste.
La Secretaria,
Abog. M.T.Z.
