Decisión nº KE01-X-2010-000240 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 16 de Septiembre de 2010

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL

EXP. Nº KE01-X-2010-000240

En fecha 12 de julio del 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos No Penal de Barquisimeto, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar innominada, por el ciudadano J.M.D.S.R., titular de la cédula de identidad Nº E-81.465.605, actuando en su condición de Presidente de la sociedad mercantil FRIGORÍFICO LAS TRINITARIAS, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, bajo el Nº 25, Tomo 20-A, en fecha 9 de septiembre del 1996, asistido por los abogados H.A.R. y J.P.L., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 38.292 y 27.177; contra el acto administrativo contenido en la P.A. Nº 001462, de fecha 30 de noviembre del 2009, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA, SEDE J.P.T..

En fecha 16 de julio de 2010, se recibió en este Juzgado el mencionado escrito.

En fecha 26 de julio de 2010 se admitió el presente recurso y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones correspondientes. De igual forma, en virtud de la solicitud de amparo cautelar, y subsidiariamente, medida cautelar innominada, se acordó abrir cuaderno separado.

Siendo la oportunidad para conocer las medidas solicitadas se pasa a decidir en los siguientes términos:

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Mediante escrito consignado en fecha 12 de julio de 2010, la parte actora alegó como fundamento de su recurso contencioso administrativo de nulidad y medidas solicitadas, las consideraciones de hecho y de derecho señaladas a continuación:

Que en fecha 15 de mayo de 2009, la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, Sede J.P.T., inició en contra de su representada un procedimiento sancionatorio, con fundamento en el acta de fecha 11 de mayo de 2009, elaborada por la ciudadana M.F., actuando en su condición de Supervisor del Trabajo. Que en fecha 9 de julio de 2009, su representada compareció por medio de apoderado y presentó escrito con sus argumentos y defensas, y posteriormente presentó su escrito de pruebas. Que en fecha 30 de noviembre de 2009, la Administración Laboral dictó la P.A. Nº 001462, en la cual resolvió imponerle cinco (5) multas a su representada, cuya suma alcanza la cantidad de Nueve Mil Novecientos Veintidós Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 9.922,80), acto del cual su representada quedó formalmente notificada en fecha 18 de enero de 2010.

Que el acto administrativo impugnado le viola su derecho a la defensa y al debido proceso previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de la inmotivación que afecta el acto, pues su representada desconoce cuáles son las razones de que se sirvió el órgano Administrativo para dictarlo.

Que el acto se encuentra asimismo afectado del vicio de silencio de pruebas, en virtud de que la parte recurrida omitió valorar las pruebas aportadas, violándose además el principio de legalidad sancionatoria, la tutela judicial efectiva.

Que igualmente el acto administrativo se encuentra viciado por falso supuesto de hecho y de derecho.

En cuanto al amparo cautelar solicitado señala que se lesiona la garantía del debido proceso y el derecho a la defensa, contenidos en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que su representada desconoce las razones en que se apoyó la Inspectoría del Trabajo para imponerle la multa objeto del presente recurso. Que asimismo desechó las pruebas aportadas por su representada en la oportunidad legal. Que de igual manera se lesiona el principio de legalidad sancionatoria, al no acatar los límites y los procedimientos para calcular las multas, en los casos previstos en los artículos 629, 630 y 644 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Que se lesiona igualmente la tutela judicial efectiva prevista en el artículo 26 de la Carta Magna, toda vez que el acto administrativo constriñe a su representada a cancelar la multa impuesta como paso previo a la interposición del medio de impugnación correspondiente, incurriendo en la figura del denominado solve et repete. Que de los recaudos mencionados en su escrito libelar se evidencia el fumus boni iuris constitucional y además de ello permiten establecer la necesidad y urgencia de la medida solicitada.

Que en cuanto al periculum in mora, señala que el decreto de la medida solicitada permitirá la protección de los derechos constitucionales que se denuncian como infringidos, habida cuenta de que, en estos procedimientos transcurre un extenso lapso de tiempo entre la interposición de la demanda y el fallo definitivo. Que el periculum in damni deriva de la posibilidad de que, como consecuencia del principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, la sanción impuesta sea ejecutada.

Subsidiariamente solicita medida cautelar innominada, de conformidad con lo previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en concordancia con el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, en la que se ordene la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.

En cuanto al fumus boni iuris señala que la Administración Pública constriñe a su representada a cancelar la multa impuesta, previo al ejercicio de cualquier medio recursivo.

Por lo que respecta al periculum in mora agrega que el decreto de la medida solicitada permitirá que se proteja a su representada de los efectos perjudiciales derivados del retardo en la decisión definitiva, y en cuanto al periculum in damni indica que se le ocasionarían daños patrimoniales como son los derivados de la ejecución del acto impugnado.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En primer lugar, cabe destacar que conforme a la jurisprudencia reiterada del M.T. de la República Bolivariana de Venezuela, el amparo constitucional ejercido conjuntamente con un recurso contencioso administrativo de nulidad, puede asumirse bajo los mismos términos que una medida cautelar, pues con éste se pretende suspender los efectos del acto impugnado mientras se produce la decisión definitiva que solucione la pretensión de nulidad esgrimida, con la especialidad que alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional.

Así, al tratarse el amparo de una acción dirigida a la protección de derechos constitucionales, es necesario, a objeto de suspender los efectos que se pretenden atentatorios, que el órgano jurisdiccional verifique la existencia o no de una presunción fundada de violación directa o amenaza de violación directa de aquellos derechos fundamentales invocados y que, simultáneamente, ésta sea imputable a la persona, acto o hecho denunciado como lesivo, en virtud del carácter de orden público que reviste esta especial acción.

Para ello, la parte actora además de alegar las supuestas violaciones constitucionales, debe consignar los medios de prueba que conlleven al Órgano Jurisdiccional a constatar tales presunciones, por cuanto “La cognición cautelar se limita, pues, a un juicio de probabilidad y de verisimilitud sobre el derecho del demandante y, en último término, sobre la buena fundamentación de su demanda y, en consecuencia, sobre las posibilidades de éxito de la misma. Por eso es necesario que quien solicita la medida cautelar fundamente suficientemente su demanda y se comprende, por ello, (…), que normalmente la prueba documental aparezca como absolutamente necesaria para la adopción de la medida cautelar” (Chinchilla Marín, Carmen. La Tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa. España. Editorial Civitas, S.A.1991, págs. 45 y 46).

En ese sentido, resulta necesario revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo, observando al efecto la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Así, debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, cual es la presunción o verosimilitud de los derechos constitucionales infringidos, así como la presencia del periculum in mora, o peligro de perjuicio serio, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación, así como la existencia de un medio de prueba fehaciente que lleve al Juez a un grado de convencimiento que pueda determinar un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante.

En el presente caso, la parte actora solicita a través del amparo cautelar se suspendan los efectos del acto administrativo contenido en la P.A. Nº 001462, de fecha 30 de noviembre del 2009, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, Sede J.P.T., por la presunta violación del derecho a la defensa y al debido proceso.

Precisado lo anterior, corresponde a este Juzgado señalar que el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso ha sido interpretado como un derecho complejo que se constituye a través de distintas manifestaciones, tal como lo ha reiterado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante la Sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S..

En la referida oportunidad, la Sala estableció que el derecho constitucional a la defensa se trata de un derecho complejo que se constituye a través de distintas manifestaciones, entre las cuales destaca el derecho a ser oído; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos de que le sea posible al administrado presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio; el derecho a tener acceso al expediente, justamente con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, de tal manera que con ello pueda el administrado obtener un real seguimiento de lo que acontece en su expediente administrativo; el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración y, finalmente, con una gran connotación, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por la Administración Pública.

Ahora bien, en principio señaló la parte actora que existe la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto su representada desconoce las razones en que se apoyó la Inspectoría del Trabajo para imponerle la multa, además que no valoró las pruebas aportadas.

Siendo así corresponde señalar de manera preliminar que ha sido criterio pacífico y reiterado, que las decisiones emanadas de las Inspectorías del Trabajo son decisiones de tipo administrativos, que aunque posean la estructura o cuerpo de fallo, no revisten el carácter de sentencias y que, debido a su naturaleza administrativa el régimen jurídico aplicable es la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, normativa legal mediante la cual los órganos administrativos al actuar de oficio pueden realizar las probanzas que estimen pertinentes para el esclarecer los hechos planteados y en los que se fundamenten para emitir su decisión, sin estar obligados a motivar sus actos con todas y cada una de las pruebas presentadas en la tramitación del procedimiento por los particulares, si no que su deber de motivación se circunscribe a realizar una expresión de los hechos que sirven de base para el acto, y al señalamiento legal en el cual se encuentra sustentado.

Al respecto es importante destacar, lo señalado por la Sala Político Administrativa en Sentencia N° 1623 de fecha 22 de octubre de 2003 en cuanto al vicio de silencio de pruebas en los procedimientos administrativos, que señala que el procedimiento administrativo (regido por los principios fundamentales del derecho a la defensa y al debido proceso) no puede ser confundido con la función jurisdiccional, en la cual el Juez se encuentra sometido a reglas procesales distintas dependiendo del proceso de que se trate, por tanto en el procedimiento administrativo basta para entender que se ha realizado una motivación suficiente, un análisis y apreciación global de todos los elementos cursantes en el expediente administrativo, no siendo necesario que el ente administrativo realice una relación precisa y detallada de todos los medios probatorios aportados.

No obstante, de una revisión no definitiva del acto administrativo impugnado puede desprenderse prima facie que la Inspectoría del Trabajo señaló que “se constató que la empresa inspeccionada persiste en los incumplimientos encontrados en la visita efectuada anteriormente, (…) los cuales son los siguientes (…)”, identificando pues los presuntos incumplimientos, indicando a los efectos de la multa que estaban llenos los extremos de ley a que se contrae los artículos 642 de la Ley Orgánica del Trabajo. Asimismo se observa de manera preliminar que la Inspectoría pasó se pronunció sobre las pruebas promovidas, no obstante, las desechó y no les otorgó valor probatorio.

Siendo así, este Juzgado en sede cautelar no constata prima facie la presunta violación directa de orden constitucional, pues analizar la debida valoración de las pruebas aportadas así como el alegado vicio de inmotivación sería revisar los alegatos expuestos en el fondo del asunto así como las disposiciones legales presuntamente infringidas, lo cual le esta vedado en vía cautelar, por lo que se desecha el alegato formulado supra. Así se decide.

Igualmente alegó la parte actora que se le violó el principio de legalidad sancionatoria, previsto en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, indicando que la Inspectoría del Trabajo procede a multiplicar por once (11) el monto de la multa, de conformidad con el artículo 236 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.

Con respecto a ello, cabe observar prima facie, el criterio expuesto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 21 de noviembre de 2001, Expediente Nº 00-1457, caso: COPEI, que indicó que:

Al respecto quiere precisar esta Sala, que la figura de la reserva legal viene dada por la consagración a nivel constitucional de determinadas materias que, debido a la importancia jurídica y política que tienen asignadas, sólo pueden ser reguladas mediante ley, desde el punto de vista formal, y ello excluye la posibilidad de que tales materias sean desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otro instrumento normativo que no goce de dicho rango legal.

…Omissis…

Así, el principio de la reserva legal contiene una obligación para el legislador de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los detalles de su ejecución, esto es, explicar, desarrollar, complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir una violación a la reserva legal , las remisiones “genéricas” que pudieran originar reglamentos independientes, o dar lugar a los reglamentos “delegados”.

En este mismo sentido observa esta Sala, que el principio de la legalidad en materia sancionatoria -invocado por la parte accionante como lesionado-, está estrechamente vinculado a otro principio reconocido como el de la tipicidad de los delitos, conforme al cual, no existe delito sin ley previa que lo consagre, es decir, que toda conducta que constituya un delito, así como las sanciones correspondientes deben estar previamente estipuladas en una disposición normativa, general y abstracta (desde el punto de vista formal) que los defina, pues se entiende que tales sanciones afectan o inciden de manera directa e individual sobre la esfera jurídica de los ciudadanos, por lo que en este caso, no le estaría dado al legislador hacer remisiones “genéricas” para que, mediante un reglamento se establezcan delitos o sanciones relacionados con la Ley de que se trate.

Así, en aras de la seguridad jurídica que debe existir en todo Estado de Derecho, le corresponde a la ley definir todas aquellas conductas que pudieran calificarse como delitos y que por tanto, acarrearían penas y sanciones, tal exigencia se encuentra consagrada en la norma prevista en el artículo 49, numeral 6 de la Constitución vigente cuando dispone que el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, y en consecuencia,“(...) 6. [n]inguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.

La aplicación del principio de la legalidad de los delitos, faltas y las penas no resulta exclusivo del Derecho Penal sino que se ha sido extendido a las diversas ramas del Derecho, con mayor arraigo en los ilícitos y penas administrativas, por lo que actualmente se habla de postulados del Derecho Sancionatorio (…)

.

Por su parte, la Sentencia Nº 01424, de fecha 08 de octubre de 2009, caso Guardianes Vigimán S.R.L., emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, señaló:

Dilucidado lo anterior, debe la Sala pronunciarse en relación a las denuncias referidas a que el acto impugnado transgredió los principios de la legalidad y proporcionalidad y vulneró la disposición prevista en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, argumentando fundamentalmente que el monto de la multa aplicada debió sujetarse a lo dispuesto en los artículos 642, 643 y 644 de la Ley Orgánica del Trabajo, que establecen la forma y los límites sobre los cuales debe imponerse la sanción.

Sobre el particular, observa la Sala que la sanción de multa impuesta a la empresa recurrente se fijó por parte de la Administración en la cantidad de catorce millones cuatrocientos cincuenta y cinco mil quinientos cincuenta y ocho bolívares (Bs.14.455.550,00), hoy expresados en la cantidad de catorce mil cuatrocientos cincuenta y cinco bolívares con cincuenta y seis céntimos (Bs.14.455,56), monto éste que refleja que la sanción impuesta a la empresa accionante no se corresponde con los parámetros establecidos en el artículo 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, que prevé claramente que será “no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mínimo, ni mayor al equivalente a un salario mínimo”.

Así, en el presente caso, se observa preliminarmente de la P.A. impugnada que la Inspectoría del Trabajo impuso multa aparentemente multiplicando la cantidad por el número de trabajadores de conformidad con el artículo 236 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.

Siendo así en el presente caso, observa esta Juzgadora que en esta oportunidad se detectan estos elementos con los documentos cursante en autos, sin que se entienda una revisión del fondo del asunto, lo cual hace presumir el fumus boni iuris, esto es, el buen derecho que ostenta la parte actora, por lo que resulta forzoso acordar el amparo cautelar solicitado, en consecuencia, se suspenden los efectos de la P.A. Nº 001462, de fecha 30 de noviembre del 2009, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, Sede J.P.T.. Así se decide.

Ahora bien, este Juzgado observa que al declararse procedente el amparo cautelar solicitado sólo con los elementos traídos a los autos por la parte actora se activa la sujeción al derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, resultando imperativo para este Órgano Jurisdiccional velar por la observancia de tal derecho y del debido proceso, a efectos de una tutela judicial efectiva y de mantener el equilibrio procesal, ordenando en consecuencia la tramitación del procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello para en casos como el que se analiza, procure el ejercicio del derecho a la defensa que ostenta la otra parte ante tal declaratoria de procedencia de la medida cautelar; debiendo posteriormente el órgano jurisdiccional, previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, declarar la revocatoria, modificación o confirmación de la medida acordada, por lo que se ordena la tramitación del aludido procedimiento de oposición, previsto en el artículo 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

Al declararse procedente el amparo cautelar solicitado resulta inoficioso pasar a pronunciarse sobre la medida cautelar innominada solicitada en los mismos términos del amparo cautelar. Así se decide.

III

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, declara:

- PROCEDENTE el amparo cautelar solicitado, en el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano J.M.D.S.R., titular de la cédula de identidad Nº E-81.465.605, actuando en su condición de Presidente de la sociedad mercantil FRIGORÍFICO LAS TRINITARIAS, C.A., ya identificada, asistido por los abogados H.A.R. y J.P.L., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 38.292 y 27.177; contra el acto administrativo contenido en la P.A. Nº 001462, de fecha 30 de noviembre del 2009, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA, SEDE J.P.T.. En consecuencia, se suspenden los efectos de la P.A. Nº 001462, de fecha 30 de noviembre del 2009, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, Sede J.P.T..

Notifíquese al Procurador General de la República de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y ofíciese a la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, sede J.P.T., a los efectos del cumplimiento del amparo cautelar acordado.

Para la práctica de la notificación del Procurador General de la República se comisiona al Juzgado de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas. Se le otorgan cuatro (04) días de despacho para la ida y cuatro (04) días de despacho para la vuelta, como término de distancia, de conformidad con el artículo 205 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los dieciséis (16) días del mes de septiembre del año dos mil diez (2010). Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

La Jueza,

M.Q.B.L.S.,

S.F.C.

Publicada en su fecha a las 11:00 a.m.

Al.- La Secretaria,

L.S. Juez (fdo) M.Q.B.. La Secretaria (fdo) S.F.C.. Publicada en su fecha a las 11:00 a.m. La Secretaria (fdo). La suscrita Secretaria del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, certifica que la presente copia es un traslado fiel y exacto de su original y se expide por mandato judicial, en Barquisimeto a los dieciséis (16) días del mes de septiembre del año dos mil diez (2010) Años 200° y 151°.

La Secretaria,

S.F.C..