Sentencia nº 161 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 1 de Febrero de 2002

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

Mediante oficio n° 01/688, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala Constitucional el expediente n° 24297, relativo a la acción de amparo constitucional que, ante dicho tribunal, propusieran los ciudadanos L.T.N., L.T.P., E.C.P. y E.A.C., venezolanos, titulares de las cédulas de identidad núms. 917.706, 9.879.639, 10.472.384 y 9.803.434, respectivamente, inscritos en el Instituto de Previsión del Abogado bajo los núms. 1.040, 46.845, 45.020 y 52.369, en ese mismo orden, con el carácter de apoderados judiciales de FRUTERÍA PLANET FRUIT, S.R.L., inscrita en el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 7 de junio de 1999, bajo el n° 72, y de FOOD TRADE CORPORATION 2030, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 24 de agosto de 1999, bajo el n° 42. La misma fue interpuesta contra la conducta omisiva del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) y contra la decisión de dicho organismo que, a través de un aviso oficial, fue publicada en el Diario El Nacional el 23 de septiembre de 2000.

Respecto a esta acción, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo sentenció, el 25 de enero de 2001, que la misma resultaba inadmisible, a tenor de lo dispuesto en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En la misma fecha, el ciudadano L.T.P., apoderado de la parte actora, apeló de la decisión.

El 16 de febrero de 2001, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe este fallo.

Con base en los elementos que cursan en autos y siendo la oportunidad procesal para ello, se pasa a decidir sobre la apelación interpuesta en los términos siguientes:

I DE LA COMPETENCIA

Previo a la solución del recurso planteado, es necesario dilucidar la competencia de la Sala para conocer del mismo.

Sobre el particular, basta en este caso con reiterar la inveterada jurisprudencia sentada por esta Sala, la cual puede reducirse a la afirmación de que a la misma le corresponde conocer de los recursos de apelación o de las consultas oficiosas que, conforme al artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se ejerzan o se ordenen, según sea el caso, contra decisiones de última instancia de los Tribunales o Juzgados Superiores de la República (con excepción de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo y del Tribunal de la Carrera Administrativa), la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo Penal, proferidas en juicios de amparo constitucional.

Visto que la apelación en cuestión tiene por objeto un fallo dictado en sede constitucional por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, corresponde a esta Sala su conocimiento. Así se establece.

II

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

1. - Alegaciones de los accionantes:

   En resumen, los accionantes denuncian que el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) no les extendió los permisos fitosanitarios que le habrían solicitado los días 18-05, 07-06 y 21-07, todos del año 2000, correspondientes a los núms. 0014228, 0021146, 0016349 y 0016351, a objeto de importar productos agrícolas (cebollas y papas frescas).

   Aunado a ello, denuncian que dicho órgano publicó en el diario El Nacional del 23 de septiembre de 2000, un acto administrativo (aviso oficial) a tenor del cual se le informó a los importadores de los rubros cebollas, papas y ajos que hubiesen solicitado permisos fitosanitarios de importación para estos productos hasta el día 22 de septiembre de 2000, que dichas solicitudes quedaban sin efecto, por lo que debían efectuarse nuevamente.

   Lo mismo que la omisión primeramente alegada, el acto a que se hizo referencia luego, habrían conculcado los derechos de petición, a dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia, al debido proceso y a la defensa de los accionantes.

2. - Corresponde, en segundo lugar, examinar el fallo objeto del recurso de apelación bajo estudio.

   2.1. Por lo que toca a la primera denuncia, dicho tribunal consideró que no hubo la alegada omisión de pronunciamiento, ya que el aviso oficial mediante el cual se dejó sin efecto las solicitudes de permiso fitosanitario constituye una respuesta cónsona con el derecho de petición.

   2.2. En lo que respecta a la segunda denuncia, esto es, la puesta en práctica de una medida de racionalización administrativa a través de la emisión de una orden que declaró sin efecto todas las solicitudes, en síntesis, la Corte hizo el siguiente razonamiento:

   1. los derechos colectivos e intereses generales prevalecen frente a los derechos individuales e intereses particulares, por lo que estos últimos deben ceder y someterse a aquéllos en función de la obtención del bienestar general protegido por el Estado. Ello no implica la renuncia por parte de los individuos a sus derechos, sino simplemente su restricción en aras del necesario predominio del interés público;

   2. es de interés público la sanidad agropecuaria, lo que hace que el Estado deba promover todas aquellas medidas que tiendan a la satisfacción del mismo;

   3. visto que las solicitudes de permisos fitosanitarios involucradas en este caso, pudieran potencialmente afectar el interés público, la medida de dejar sin efecto dichos permisos luce pertinente y constitucional.

   Luego de arribar a la anterior conclusión, dicho tribunal estimó que la pretensión incoada carecía a tal punto de razón que hacía innecesario el trámite previsto en los artículos 23 y siguientes de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por lo que decidió inadmitirla conforme al artículo 6.2 de dicha Ley, el cual expresa que no se dará curso a tales acciones “cuando la amenaza contra el derecho o la garantía constitucionales, no sea inmediata, posible y realizable por el imputado”.

   3.- Análisis de la acción propuesta y del fallo apelado.

   3.1. En cuanto a la decisión de inadmitir la acción con fundamento en el transcrito artículo 6.2 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, advierte la Sala que dicho tribunal erró al subsumir el caso planteado en tal norma, ya que el supuesto que habilita su aplicación consiste en que la alegada amenaza no fuere inmediata, posible o realizable y no la alegación de un daño que a la final no resultare actual. El error consistió en que lo alegado por los actores no constituía una amenaza sino un hecho que estimaban consumado: por un lado, la omisión de otorgar un permiso, por otro, el haber dejado sin efecto dichas solicitudes.

   3.2. Por otra parte, en lo referente a una de las denuncias formuladas (se refiere la Sala a aquella relativa a que el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) habría dictado un acto que dejó sin efecto alguno todas las solicitudes de permiso fitosanitario introducidas hasta el 22 de septiembre de 2000), esta Sala encuentra que los argumentos esgrimidos por la Corte Primera -resumibles en que a la actividad administrativa no podría reprochársele en ningún caso la violación de un derecho de los llamados individuales, en virtud de que ésta gestiona intereses públicos o generales-, no justifican la producción de un acto cuyos efectos en nada sugieren el cumplimiento de los objetivos que dicho órgano debe cumplir, al tiempo que lesiona el derecho constitucional de los administrados a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes.

   Alguna consideración respecto al reacomodo que ha sufrido el concepto de Estado de Derecho, a la posición que ocupan los derechos fundamentales como instancias legitimadoras de la actuación del Poder Público y, por último, al lugar que le corresponde a la Constitución en el espectro de las fuentes del derecho, podría contribuir a dilucidar casos como el presente.

   Así es como en la cultura jurídica actual la Constitución no es considerada sólo un documento político de contenido programático, es decir, un instrumento a través del cual las sociedades depositan sus buenos deseos respecto al orden de prioridades en que deberían ser atendidos los asuntos públicos (pero, que en todo caso, carecían de fuerza vinculante para los órganos encargados de gestionar dichos asuntos). Una cultura político-jurídica consciente del peligro que significaba y que significó, pues la historia así lo ha confirmado, un poder legislativo o ejecutivo carentes de una referencia axiológico-normativa, destacó la necesidad de replantear el papel de meros reductos de la autolimitación del Poder que se les había asignado a lo largo del siglo XIX liberal y primeras décadas del XX, para alzarlos a elementos objetivos de legitimación del ejercicio de dicho Poder.

   Por eso la actuación de los órganos del poder público no viene justificada por el mero desempeño de una facultad contenida en un instrumento jurídico de rango legal (por mucho que se ejerza en garantía del interés general), o, como ocurre frecuentemente, apropiada por la Administración a través de la facultad de reglamentación. Al contrario, la actuación administrativa será lícita o legítima en tanto se acomode al derecho, entendido éste como contenido, también, de normas de rango constitucional.

   Por otro lado, debe tenerse en cuenta también que el interés público, como categoría jurídica que legitima la actuación de las administraciones del Estado, gestiona, garantiza y hace factibles derechos fundamentales.

   Por todo ello, la Sala no comparte los presupuestos jurídicos de los que partió la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ya que de estimarse que la sola alegación de que un órgano administrativo ha actuado conforme a una facultad que le ha sido “correctamente” conferida invalida de por sí cualquier alusión a que el ejercicio de dicha actividad contraviene un derecho fundamental, repugna al principio de supremacía de la Constitución. Ello, porque el interés público también atiende, como ya fue afirmado, a la garantía de los derechos fundamentales, sean éstos de aquellos que desde un plano doctrinario o político han sido catalogados como individuales o como sociales.

   Si este alegato fuese válido, al Juez en ningún caso le tocaría entrar al análisis del fondo del asunto, esto es, si la Administración violó o no el derecho alegado. Ejemplo de ello es la propia sentencia examinada, la cual, a pesar de una prolija argumentación respecto al principio de eficacia de la actuación administrativa, no entra a analizar el punto debatido, cual era si la omisión o actuación del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) había o no contrariado los valores fundamentales de los accionantes. Al contrario, se contentó con declarar, en definitiva, que el acto dictado lo fue conforme al interés general que impone la custodia de la sanidad encomendada a dicho órgano.

   Una tal actitud, en opinión de un estudioso de la historia del constitucionalismo, hace “difícil que el juez –no importa si ordinario o administrativo– sea completamente libre para tutelar los derechos individuales en el momento en el que éstos chocan con las razones de la autoridad. En efecto, el juez del que se trata no es depositario de un ideal de garantía autónomamente fundado en la constitución –como en el caso estadounidense–, sino que es expresión de la soberanía del Estado, de tal manera que, en plenitud, no puede aparecer como un tercero neutral entre las razones individuales de los particulares y las razones de la autoridad pública y de la burocracia del Estado” [Maurizio Fioravanti, Los Derechos Fundamentales (Apuntes de Historia de las Constituciones), Trotta, pág. 120].

   Bastaría con lo dicho para que esta Sala se distancie del fallo bajo examen. Sin embargo, cabe agregar otras razones, aunque derivadas de las anteriores, que la conducen a realizar otros cuestionamientos a dicho fallo.

   3.3 Tenemos así, que la actividad del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) puede catalogarse, en cuanto al otorgamiento de permisos fitosanitarios, como de inspección o de vigilancia. No es el caso entrar a conceptuar o delimitar los elementos de esta potestad, bastaría con referir que la misma tiene como razón de ser “encauzar la conducta de los sujetos realizando así el ordenamiento jurídico, intentando que el ser se convierta en el deber ser preestablecido”. Tal potestad puede operar a través de la prevención, instrucción, información o recaudación. Su vertiente preventiva consiste en “una protección frente a peligros, que las inspecciones administrativas pretenden evitar mediante la paralización inmediata de actividades dañinas, gracias a la constante vigilancia de los riesgos más graves de la sociedad actual: energía nuclear, biotecnología, manipulación de alimentos o utilización de productos químicos en la industria” (Ricardo Rivero Ortega, El Estado Vigilante, Tecnos, págs. 80 y 86).

   Sin embargo, el acto mediante el cual el Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) dejó sin efecto una serie de solicitudes de permisos fitosanitarios, que tuvo como fundamento la existencia de “un gran volumen de solicitudes y de permisos otorgados en estos rubros, que no han sido retirados por taquilla por los interesados, lo cual va en detrimento de lograr celeridad y funcionalidad de los trámites administrativos, y de la obtención de ahorros presupuestarios...”, no se sostiene en el interés general protegido por dicho Servicio, cual es la sanidad agropecuaria, sino en razones de mera administración interna, ni siquiera administrativas, en el sentido de gestión del interés general.

   Si bien tales inconvenientes deben ser, sin duda, atendidos y resueltos por dicho ente, en tanto que los mismos pudieran entorpecer el fin último para el cual fue creado dicho Servicio, y sus esfuerzos por lograrlo, aisladamente considerados, no pueden ser cuestionados por esta Sala; lo que sí es cuestionable, en primer lugar, es que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo haya sostenido su fallo sobre la base de que el acto en cuestión perseguía garantizar la salud pública y la seguridad alimentaría (pág. 15), siendo que su objetivo inmediato, como se desprende de su propio cuerpo, era racionalizar “sus sistemas y métodos de trabajo”.

   En segundo lugar, es cuestionable, esta vez desde una perspectiva propiamente constitucional, que para alcanzar este objetivo (nada despreciable desde el punto de vista de la eficiencia administrativa) el SASA haya desconocido, de manera flagrante e injustificada el derecho de los administrados a que se les diese oportuna y adecuada respuesta a sus peticiones, más aún cuando tales solicitudes las impone la ley, por lo que la actividad administrativa a su respecto no es graciosa o convencional.

   En suma, lo que considera inconstitucional esta Sala es que la Administración, con el objeto de ordenar la tramitación de las solicitudes y de descargar los archivos de permisos ya otorgados, sin advertencia alguna, sin abrir un procedimiento contradictorio, sin notificar a los involucrados, y lo que es más grave, sin una razón restrictiva contenida en el núcleo esencial del derecho de petición, haya vulnerado un bien jurídico tan estimado por los administrados como es el que los poderes públicos (ya no soberanos) vengan obligados a responder de manera adecuada (lo que no significa que la respuesta deba ser positiva o expresa sobre todo lo solicitado, bastando que la misma verse expresamente sobre lo esencial de la solicitud) las peticiones que la ley no sólo permite sino que impone realizar. Así se establece.

   No obstante, la Sala quiere dejar a salvo que, de lo que lleva dicho, no puede deducirse que existan modos inconstitucionales de racionalización opuestos a modos constitucionales de racionalización administrativa. La Administración, en el cumplimiento de sus tareas, deberá acoplarse al derecho, mas esta Sala no tiene potestad alguna para decretar que una manera de racionalización como la adoptada a través del acto cuestionado deba quedar proscrita por inconstitucional, ni para afirmar que la Administración queda de esta suerte vedada de utilizarla en cuantas ocasiones lo estime conveniente. Lo que sí afirma rotundamente la Sala es que, en esta oportunidad, tal modo produjo una lesión al derecho de petición de los accionantes, lo que no obsta para que en otra ocasión, una técnica como la utilizada, pero que tenga el acierto de respetar los derechos de los administrados, no incurra en el mismo agravio.

   Dicho esto, se hace innecesario analizar las restantes denuncias en torno a la presunta violación de los derechos a dedicarse a la actividad económica de preferencia, al debido proceso y a la defensa. Así se establece.

   3.4 En consecuencia, este sentenciador Constitucional debe, primeramente, declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto; en segundo lugar, anular la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo; en tercer lugar, reponer el procedimiento al estado en que se admita la presente acción, con el fin de llevarse a cabo la respectiva audiencia constitucional. Así se decide.

   III

   DECISIÓN

   Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara CON LUGAR la apelación interpuesta contra la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa dictada el 25 de enero de 2001, mediante la cual declaró Inadmisible la acción de amparo interpuesta por los ciudadanos L.T.N., L.T.P., E.C.P. y E.A.C., apoderados judiciales de FRUTERÍA PLANET FRUTI, S.R.L y de FOOD TRADE CORPORATION 2030, C.A., contra la conducta omisiva del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) y contra la decisión de dicho organismo que a través de un aviso oficial fue publicada en el Diario El Nacional el 23 de septiembre de 2000. En consecuencia, ANULA la referida decisión y se REPONE la causa al estado en que se admita la presente acción de amparo constitucional.

   Publíquese, regístrese y remítase el expediente a dicho tribunal. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 02 días del mes de FEBRERO del año dos mil dos. Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   J.E. CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   A.J.G. GARCÍA J.M.D.O.

   Ponente

   P.R. RONDÓN HAAZ

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   JMDO/ns.

   Exp. n° 01-0322.