Decisión de Juzgado Superior Primero Civil, Mercantil, Tránsito, Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo Sede Puerto Ordaz de Bolivar, de 14 de Mayo de 2007
| Fecha de Resolución | 14 de Mayo de 2007 |
| Emisor | Juzgado Superior Primero Civil, Mercantil, Tránsito, Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo Sede Puerto Ordaz |
| Ponente | Betti Ovalles Lobo |
| Procedimiento | Recurso De Nulidad Funcionarial |
En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL incoado por el ciudadano F.G., cédula de identidad N° 9.947.347, representado por los abogados J.C.L. y L.Z., en contra de la providencia administrativa N° 2006-17 dictada el 26 de enero de 2006, por la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro”, Puerto Ordaz, Estado Bolívar, que declaró nula la providencia administrativa N° 2005-309 de fecha 25 de octubre de 2005, dictada con ocasión de la solicitud de desmejora laboral en contra del Instituto Nacional de Canalizaciones, e inadmisible la solicitud que presentó ante el mencionado organismo administrativo laboral, por auto de fecha 26 de mayo de 2006, este Juzgado admitió el recurso interpuesto ordenando seguir el procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en concordancia la sentencia dictada el 19 de agosto de 2004, por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Fueron citados el Procurador General de la República, el Presidente del Instituto Nacional de Canalizaciones, notificados el Fiscal del Ministerio Público y el Inspector del Trabajo que dictó la providencia impugnada, se emplazó a los terceros interesados; celebrada la audiencia oral y pública en fecha 14 de marzo de 2007, con la comparecencia del recurrente F.G., su apoderado judicial J.C.L., por la parte recurrida, su apoderada judicial, la abogada M.M.V., dándose inicio a la primera relación de la causa, durante diez audiencias sin acto de informes dado que las partes manifestaron que no tenían interés en promover prueba alguna. Concluida la relación de la causa, mediante auto de fecha 12 de abril de 2007, se fijó el lapso de treinta días hábiles siguiente para dictar sentencia.
Dentro del lapso legal procede este Juzgado Superior a dictar sentencia con la siguiente motivación.
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FUNDAMENTO DE LA DECISION
I.1. Mediante demanda presentada el 23 de mayo de 2006, el ciudadano F.G., sustentó su pretensión de declaratoria judicial de nulidad de la providencia administrativa que declaró nula la providencia administrativa N° 2005-309 de fecha 25 de octubre de 2005, dictada con ocasión de su solicitud de desmejora laboral tramitada ante la Inspectoría del Trabajo de Puerto Ordaz “Alfredo Maneiro” e inadmisible la solicitud que presentó ante el mencionado organismo administrativo laboral, con fundamento en los siguientes alegatos de hecho y fundamentos de derecho:
1) Que es trabajador activo del Instituto Nacional de Canalizaciones desde el 01 de abril de 1987, desempeñando varios cargos, siendo el último de ellos Operador de Equipos de Computación II, que consecuencia de haber sido desmejorado progresivamente y sin justificación por su empleador el Instituto Nacional de Canalizaciones, desde el 01/04/2005, específicamente en relación a la licencia sindical que gozaba, el cargo, lugar y salario devengado, interpuso ante la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz, “solicitud de desmejora laboral”, organismo que en fecha 25 de octubre de 2005, mediante providencia N° 2005-309, declaró con lugar su solicitud, no obstante, en fecha 09 de marzo de 2006, le fue notificado el acto administrativo que recurre en nulidad, que declaró la nulidad del acto que había declarado con lugar su solicitud.
2) Que el mencionado acto administrativo es nulo, porque le estaba prohibido a la autoridad administrativa revocar un acto donde previamente le reconoció derechos subjetivos o intereses legítimos, de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
3) Aduce además que el acto impugnado está viciado por incompetencia manifiesta y usurpación de funciones, porque no es de competencia de la Inspectoría del Trabajo la revocatoria o declaratoria de nulidad absoluta de un auto donde anteriormente le reconoció derechos subjetivos y legítimos, ya que el conocimiento de la nulidad de tales actos corresponden a las autoridades judiciales, lo que vicia de nulidad absoluta el acto impugnado.
4) Asimismo alega que el acto impugnado, fue dictado en violación de su derecho a la defensa y al debido proceso, ya que, siendo dirigente sindical, legítimamente designado por los trabajadores del Instituto Nacional de Canalizaciones por más de 4 años, otorgándosele durante tal lapso de tiempo, Licencia Sindical o permiso remunerado, el acto impugnado cercena el derecho a la libertad sindical, y le coloca en estado de indefensión, al no poder atacar en nulidad absoluta y en vía jurisdiccional los actos administrativos que produjeron sus desmejoras laborales, por haber transcurrido el tiempo legal para ello. Que tales actuaciones administrativas desmejorando sus condiciones laborales, se encuentran constituidas por: “primero, al eliminarme o suspenderme mi licencia sindical o permiso remunerado del cual disfrutaba desde hace más de 4 años, y segundo, al trasladarme de lugar y condiciones de trabajo (de la unidad flotante Draga Río Orinoco a la División de Mantenimiento en Tierra), que genera implícitamente un sustancial y considerada salarial frente a las asignaciones por mi devengadas cuando me encontraba a bordo de la primera…”.
Tales alegatos fueron negados por la representación judicial del Instituto Nacional de Canalizaciones, porque el instituto que representa luego de revisar la situación laboral del recurrente, funcionario F.G., de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Convención Colectiva, y en el Capítulo V, artículo 19 y Capitulo 1 Artículo 34 de los Estatutos del Sindicato Autónomo de Empleados Públicos, determinó que no le correspondía el permiso remunerado que venía disfrutando, en su condición de tercer suplente del Tribunal Disciplinario, porque este beneficio sería única y exclusivamente para los miembros de la Junta Directiva Nacional del Sindicato, donde no están incluidos los miembros del Tribunal Disciplinario, y con fundamentos en tales disposiciones el Instituto Nacional de Canalizaciones le notificó al recurrente, que debía reincorporarse a su cargo. Así mismo alegó que la providencia dictada en fecha 26 de enero de 2.006, dictada por la Inspectoría del Trabajo A.M. deP.O., revocó la providencia Nº 2005-309, por haber evidenciado que la misma fue dictada por un funcionario manifiestamente incompetente, lo que conllevaba su nulidad, de conformidad con el ordinal 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dado el criterio reiterado del Ministerio del Trabajo que todo funcionario público investido de inamovilidad, se rige por la Ley del Estatuto de la Función Pública y no por la Ley Orgánica del Trabajo.
I.2. Observa este Juzgado, que cursa en autos, la providencia administrativa N° 2005-309, dictada el 25 de octubre de 2005, por la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz, Estado Bolívar, que declaró con lugar la solicitud de desmejora presentada por el ciudadano F.G., la referida providencia dejó constancia que el procedimiento de desmejora se inició por solicitud efectuada por el mencionado ciudadano, quien alegó haber ingresado a prestar servicios al Instituto Nacional de Canalizaciones, en fecha 01/04/1987, desempeñando el cargo de Técnico Dragador, solicitando su reposición a la situación laboral en que se encontraba en razón que: “…en fecha 28/07/2005 fue desmejorado en las condiciones de la relación laboral y en el consecuente pago de las asignaciones salariales que venía percibiendo, toda vez que la empresa eliminó la prorrogativa de Licencia Sindical remunerada la cual venía gozando y posteriormente trasladado a un puesto de trabajo distinto al que tenía asignado como lo es OPERADOR DE EQUIPOS DE COMPUTACION II en la División de Mantenimiento de Tierra con una remuneración actual inferior que asciende a la cantidad de OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL BOLÍVARES MENSUALES (Bs. 850.000,00), no obstante de encontrarse amparado por la inamovilidad prevista en los artículos 356 y 454 de la Ley Orgánica del Trabajo”, que tramitó el procedimiento administrativo y declaró con lugar la solicitud de desmejora, decidió: “Finalmente examinado el presente procedimiento de Desmejora, siendo la parte solicitada a quien le correspondió la carga probatoria de conformidad con lo establecido en el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil, el Despacho concluye, que la representación patronal no logro desvirtuar lo alegado por el trabajador en el escrito de solicitud, aún cuando el trabajador no hizo uso del lapso probatorio, en tal sentido, se hace necesario señalar que por P.A. de fecha 30/09/2005, dictada por este órgano administrativo, quedó claro que el trabajador solicitante forma parte de la Directiva Complementaria del Sindicato como lo es el Tribunal Disciplinario y que a su vez gozaba de Licencia Sindical a Tiempo Completo en el ejercicio de sus funciones, visto que no hay cláusula expresa que lo excluyera del tal privilegio, máxime cuando la representación patronal ha convalidado tal situación por un período de cuatro (4) años, en atención a ello la situación jurídica laboral debe mantenerse mientras dure en el ejercicio de sus funciones sindicales, aunado a la circunstancia que el trabajador aún el supuesto caso de extinguir la Licencia de la cual es portador, no se le puede desmejorar en su condición de trabajador, en atención al artículo 8 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo Literal “a” parágrafo ii Principio in dubio pro operario y parágrafo iii Principio de la condición laboral más favorable”.
Tal providencia administrativa fue declarada nula por la misma Inspectoría que la dictó, cuatro meses después, el 26 de enero de 2006, al revisar de oficio el expediente N° 051-2005-01-01055, contentivo del procedimiento de desmejora interpuesto por el ciudadano F.G. en contra del Instituto Nacional de Canalizaciones, al considerar que siendo el ciudadano F.G. un funcionario público, debió tramitar la reclamación ante el organismo competente, con sustento en los dictámenes 17 y 52 de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Trabajo, cuyo fundamento se cita textualmente: “Analizado exhaustivamente el presente expediente, se evidencia que la referida providencia administrativa fue dictada por un funcionario manifiestamente incompetente lo que se traduce en la nulidad de la misma, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 ordinal 4 de la L.O.P.A…Es criterio reiterado de este Ministerio del Trabajo, mediante dictámenes emanados de la Consultoría Jurídica, los cuales son vinculantes para las decisiones emanadas de esta Dependencia; que todo funcionario público, investido de inamovilidad, se regirá de acuerdo a lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y no por la Ley Orgánica del Trabajo…Es por lo que resulta evidente que el ciudadano F.G., CI 9.947.347, al ser funcionario público, deber tramitar la reclamación por ante el organismo competente para ello y no ante la Inspectoría del Trabajo…”.
Con tal razonamiento declaró: “…de conformidad con lo establecido en los artículos 19 ordinal 4 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ANULA Y REVOCA la providencia administrativa N° 2005-309, por estar viciada de nulidad absoluta, así como todas y cada una de las actuaciones realizadas por este Despacho, que fueron realizadas antes y después de haber sido publicado la referida providencia administrativa, las cuales cursan desde el folio 01 al 93 por estar viciada de nulidad absoluta. Así mismo repone la presente causa al estado de pronunciamiento de la admisibilidad o no de la misma, por lo que queda suficiente analizado, por las razones expuestas, el que el ente administrativo, en uso de sus atribuciones legales la declara inadmisible la presente solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, en consecuencia se ordena el cierre del presente expediente”.
Observa este Tribunal que la Administración sustentó la revocatoria de oficio de la providencia administrativa que declaró con lugar la solicitud de desmejora incoada por el recurrente, en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que autoriza a la Administración a declarar la nulidad de sus actos, ya sea oficio o a instancia de parte. En tal sentido, conviene transcribir el contendido de la normativa en referencia, la cual es del tenor siguiente:
"La administración podrá en cualquier momento, de oficio, o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella".
Como bien puede observarse, la anterior disposición consagra la potestad de la Administración de anular los actos por ella dictados, cuando éstos resulten viciados de nulidad absoluta, es decir, se prevé la denominada "anulación de oficio de los actos administrativos". Esto último tiene especial trascendencia, puesto que un acto viciado de nulidad absoluta nunca podrá crear derechos subjetivos a los particulares. En efecto, según lo tiene sentado la Sala Político de la extinta Corte Suprema de Justicia "la nulidad absoluta es la consecuencia de mayor gravedad derivada de los vicios del acto administrativo, y lleva a que éste, no pueda, en forma alguna, producir efectos, ya que el acto nulo de nulidad absoluta se tiene como nunca dictado; por ello, no podría ni puede producir efectos" (véase sentencia dictada el 26 de julio de 1984 por la referida Sala en el caso: DESPACHO LOS TEQUES).
En ese mismo sentido se ha pronunciado la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia dictada en fecha 27 de noviembre de 1995, caso: ANTONIO CASELLA Y OTROS, mediante la cual estableció lo siguiente:
"(…) el artículo 83 de la misma Ley (Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos) dispone que la Administración podrá en cualquier momento reconocer la nulidad de los actos dictados por ella, pero sólo cuando el vicio se de nulidad absoluta; esto, porque son de tal gravedad los vicios de este tipo cuando están presentes, el acto no puede adquirir firmeza y se considera que puede y debe ser eliminado en cualquier momento".
Conforme lo precedentemente expuesto resulta necesario a este Juzgado analizar si en el caso de autos, realmente estamos en presencia de un caso de nulidad absoluta, que es la única situación que autoriza a la Administración a anular de oficio los actos administrativos, porque éstos no han podido crear derechos sujetivos. En este orden de ideas se cita el fundamento en que la Inspectoría de Trabajo A.M. deP.O. sustento la revisión de oficio del acto impugnado:
“Analizado exhaustivamente el presente expediente, se evidencia que la referida P.A. fue dictada por un Funcionario manifiestamente incompetente lo que se traduce en la nulidad de la misma, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 ordinal 4º de la L.O.P.A.
Por otro lado en fecha 24/01/2.006, se recibió oficio Nº 2.006-0018 de fecha 06/01/2.006, emanado de la Dirección de Inspectoría nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Público, en el cual deja expresa constancia que cualquier Funcionario Público, investido de fuero Sindical, se regirá de acuerdo a lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Es criterio reiterado de este Ministerio del Trabajo, mediante Dictámenes emanados de Consultoría Jurídica, los cuales son vinculantes para las decisiones emanadas por esta Dependencia; que todo Funcionario Público, investido de inamovilidad, se regirá de acuerdo a los establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y no por la Ley Orgánica del Trabajo, tal y como se evidencia de los Dictámenes Nº 17 y 52 entre otros, los cuales expresamente señalan:…
Así las cosas, el Titulo VI de las Responsabilidades y Régimen Disciplinario, en su artículo 79 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece “…Aquel funcionario o funcionaria pública que estando en la obligación de sancionar, no cumpla con su deber, será sancionado por la autoridad correspondiente conforme a los establecido en la presente Ley, sus reglamentos y demás leyes que rijan la materia…” Es por que resulta evidente que el ciudadano F.G., C.I: 9.947.347, al ser Funcionario Público, debe tramitar la Reclamación por ante el Organismo competente para ello y no ante la Inspectoría del Trabajo, quien vela por el cumplimento de la normativa que regula las relaciones de trabajo entre TRABAJADOR- PATRONO y no entre FUNCIONAROS PÚBLICO. INSTITUTOS PÚBLICOS, por se de naturaleza distinta y tener su propia normativa que lo regule”.
Del acto impugnado precedentemente transcrito observa este Tribunal, que se evidencia que la Inspectoría del Trabajo A.M. deP.O.E.B., sustentó la revisión de oficio del acto que declaró con lugar la solicitud de desmejora planteado por el recurrente, en que conforme a los dictámenes emanados de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Trabajo, resultaba incompetente para conocer tal solicitud de desmejora, en vista de ello considera este Tribunal necesario precisar el concepto de manifiesta incompetencia como causal de nulidad absoluta del acto administrativo. En este sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos califica de > los actos dictados por autoridades > (Art. 19, ordinal 4º), coincidiendo la doctrina en que ésta se produce cuando una autoridad administrativa dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada. Que sea claro, patente y evidente (manifiesto), que su actuación infringe el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos-administrativos consagrados en el ordenamiento jurídico-positivo.
Ahora bien, si la ley habla de actos dictados por autoridades >, ello significa, >, la posibilidad de formas de incompetencia no manifiesta, es decir, que además del acto nulo por violar directamente el orden constitucional o el legal de asignación y distribución de atribuciones entre los órganos de las diferentes administraciones públicas personificadas, existe el afectado de nulidad relativa por quebrantar el orden interno de las competencias de una misma organización administrativa, usualmente definido por vía reglamentaria.
Partiendo de las premisas o postulados de que toda incompetencia es un vicio, pero no todo vicio de incompetencia implica la nulidad absoluta del acto recurrido, se define la incompetencia manifiesta como aquella que aparece a los ojos del juzgador sin necesidad de particulares esfuerzos interpretativos, estos es, cuando en forma patente se comprueba que otro órgano es el competente para dictar el acto, o que el ente que lo dictó no estaba legalmente habilitado (facultado) para ello. En tales supuestos la nulidad será absoluta (ordinal 4º, Art. 19 LOPA); por el contrario, si la determinación de la incompetencia exige de un arduo análisis interpretativo, de la concordancia de normas legales y sublegales, entonces la incompetencia no se puede calificar de > y la nulidad es relativa (Art. 20 eiusdem).
Podemos formular los principios generales de la Doctrina Jurisprudencial de la incompetencia, a saber:
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- Los vicios que afectan al elemento subjetivo del acto administrativo (competencia del órgano y competencia del funcionario) derivan de la interpretación literal, concordante y teleológica de los artículos 19 ordinal 4º y 20 de la LOPA;
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- Toda modalidad de incompetencia es un vicio que afecta la validez del acto administrativo, pero no todo vicio de incompetencia implica la nulidad absoluta del acto viciado;
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- La incompetencia que determina la nulidad absoluta del acto impugnado es la que se configura de manera > y >, es decir, que el intérprete (el juez) no tenga necesidad de efectuar un exhaustivo examen del ordenamiento jurídico aplicable. Que salte a la vista la flagrante violación del orden de las competencias de los órganos de la Administración Pública, establecido básicamente en las normas de rango legal, que, por tanto, puedan ser conocidas e interpretadas por el juez sin mayor esfuerzo intelectual;
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- Cuando para establecer el vicio de incompetencia sea menester que el intérprete analice detalladamente el ordenamiento jurídico aplicable, concordando normas legales y sublegales, esto es, profundizando la interpretación del supuesto fundamento legal del acto impugnado, la incompetencia no será manifiesta, y por ende, la nulidad de carácter relativo;
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- La incompetencia manifiesta se puede declarar en cualquier estado o grado de la causa, y el juez puede, inclusive, declararla de oficio, aunque el recurrente no la haya alegado.
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- El recurrente sólo puede alegar la incompetencia no manifiesta en el escrito del recurso, y si no lo hace, se considera que acepta como válido el acto viciado.
Aplicando los principios precedentemente establecidos al caso de autos, observa este Tribunal, que la incompetencia del órgano administrativo laboral para conocer la solicitud de desmejora del recurrente no era clara, patente y evidente (manifiesta) por el contrario, la fundamentación de su declaratoria de incompetencia se sustentó en un dictamen de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Trabajo, y no en una norma constitucional o legal de asignación y distribución de atribuciones, máxime si se tiene en cuenta, la necesidad de determinarse previamente el carácter de funcionario de carrera o no del recurrente, para establecer los derechos exclusivos de estos y los órganos competentes para velar por su cumplimiento de conformidad de las disposiciones establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es decir, el acto administrativo que declaró con lugar la solicitud de desmejora del recurrente, podría estar afectado de nulidad relativa, en cuyo caso, no estaba autorizado el órgano administrativo para revocarlo de oficio por estar presuntamente viciado de incompetencia no manifiesta, incompetencia que sólo podía ser alegada por la contraparte afectada, el Instituto Nacional de Canalizaciones, por ende, considera, este Juzgado que el acto administrativo recurrido se encuentra viciado de nulidad, al haber revocado de oficio un acto creador de derechos sujetivos e intereses legítimos del recurrente y con falsa aplicación del artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en consecuencia nulo de conformidad con el ordinal 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
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DISPOSITIVA
En mérito de las consideraciones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y de lo Contencioso Administración del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLARA:
CON LUGAR el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL incoado por el ciudadano F.G. en contra de la P.A. N° 2006-17, dictada el 26 de enero de 2006, por la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro”, Puerto Ordaz, Estado Bolívar, que declaró nula la providencia administrativa N° 2005-309 de fecha 25 de octubre de 2005, dictada con ocasión de la solicitud de desmejora laboral en contra del Instituto Nacional de Canalizaciones, e inadmisible la solicitud que presentó ante el mencionado organismo administrativo laboral.
NULA la P.A. N° 2006-17, dictada el 26 de enero de 2006, por la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro”, Puerto Ordaz, Estado Bolívar.
Publíquese, regístrese, déjese copia certificada de la presente decisión en el Tribunal.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en Puerto Ordaz, catorce (14) de mayo de 2007. Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.
LA JUEZA
BETTI OVALLES LOBO
LA SECRETARIA TEMPORAL
M.I. IGLESIAS
Publicada en el día de hoy, catorce (14) de mayo de 2007, con las formalidades de ley, siendo las tres de la tarde (03:00 p.m.). Conste.
LA SECRETARIA TEMPORAL
M.I. IGLESIAS
Exp. Nº 11.254
Diarizado N° 85
