Decisión nº 181-2007 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 4 de Julio de 2007
| Fecha de Resolución | 4 de Julio de 2007 |
| Emisor | Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. |
| Ponente | Jorge Nuñez |
| Procedimiento | Querella Funcionarial |
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
En su nombre:
JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL
Expediente Nº 7868
El 22 de marzo de 2007, el ciudadano L.G.L.M., venezolano, mayor de edad, de este domicilio y titular de la cédula de identidad Nº 6.225.461, en su carácter de Secretario de Reclamos del Sindicato Único Nacional de Empleados Públicos SUNEP-IMCP y Director Laboral Suplente, asistido por el abogado F.J.S., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº. 42.442, interpuso ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), conjuntamente con pretensión de amparo constitucional como medida cautelar, contra los actos administrativos contenidos en la Comunicación S/N de fecha 22 de enero de 2007, emanada del Instituto Municipal de Crédito Popular y en el Decreto Nº 240 de fecha 05 de diciembre de 2006, publicado en la Gaceta Municipal Nº 2826-1, dictado por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital
Asignado por distribución el recurso a este Juzgado Superior, consta en Nota de Secretaría que corre inserta al folio 19 del expediente, que en fecha 26 de marzo de 2007 se le dio entrada al mismo y se formó expediente bajo el No.7868.
Por auto de fecha 30 de marzo de 2007, se le ordenó a la parte actora reformular el escrito contentivo del recurso, por no cumplir este último con los requisitos exigidos en el artículo 96 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, concediéndosele para ello, un plazo de tres (3) días de despacho computados a partir de la indicada fecha.
Mediante escrito de fecha 11 de abril de 2007, la parte recurrente, asistido de abogado, reformuló el libelo.
Efectuado el estudio pormenorizado de las actas que conforman el presente expediente, procede este Juzgado Superior a resolver con carácter provisional sobre la admisión del recurso, a los efectos de emitir un pronunciamiento sobre la procedencia o no de la solicitud de amparo cautelar formulada por la parte recurrente, para lo cual observa:
PUNTO PREVIO: DEL PROCEDIMIENTO
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en su jurisprudencia delimitó el procedimiento a seguir, para el conocimiento y sustanciación de los recursos de nulidad ejercidos conjuntamente con acción de amparo constitucional como medida cautelar (Sentencia de fecha 20 de marzo de 2002, caso: M.E.S.), estableciendo al efecto que debe dársele a este último una tramitación similar a la de otras medidas cautelares.
En tal sentido, una vez admitida la causa principal debe emitirse un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo, prescindiendo de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Dicho tratamiento en ningún caso comporta la violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues queda a su alcance el ejercicio de la correspondiente oposición a la medida, una vez ejecutada esta última, mediante el procedimiento previsto en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, por no existir un iter procedimental expresamente establecido en la Ley, de conformidad con lo dispuesto en el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, procediendo con vista de dicha oposición, el organismo jurisdiccional al que corresponda su conocimiento, previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.
Establecido lo anterior, procede este Juzgador Superior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 334 del texto constitucional, y artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, a desaplicar para el caso bajo estudio el trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, debiendo por ende sustanciarse la solicitud de medida cautelar formulada por los trámites previstos en los artículos 585 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
DE LA COMPETENCIA
Efectuadas como han sido las precedentes consideraciones, procede este Tribunal a pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer del presente recurso, y en tal sentido, observa:
Conforme al criterio jurisprudencial imperante, cuando el recurso contencioso-administrativo de nulidad se ejerce conjuntamente con acción de amparo constitucional, esta última se convierte en accesoria de la acción principal. Por ello, el conocimiento de ambos asuntos le corresponderá al Tribunal competente para conocer del recurso de nulidad, por ser ésta la acción principal.
En el presente caso consta en autos se interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), conjuntamente con pretensión de amparo constitucional como medida cautelar, contra los actos administrativos contenidos en la Comunicación S/N de fecha 22 de enero de 2007, emanada del Instituto Nacional de Crédito Popular y en el Decreto Nº 240 de fecha 05 de diciembre de 2006, publicado en la Gaceta Municipal Nº 2826-1, dictado por la Alcaldía del Municipio libertador del Distrito Capital.
Los expresados actos fueron dictados en el marco de la relación de empleo público que vinculó al recurrente con el organismo querellado, motivo por el cual, al resultar este Juzgado Superior el Tribunal competente para conocer y sustanciar el referido recurso, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, resulta igualmente competente para conocer y decidir la pretensión de amparo cautelar formulada en forma accesoria al recurso principal. Así se decide.
ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD
Establecido lo anterior, procede este Tribunal a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal nulificatoria, sólo a los fines de examinar la petición cautelar de amparo.
A tal efecto se observa, que no están presentes en el caso bajo estudio, ninguna de las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, aplicable en la tramitación del presente juicio, por remisión expresa del artículo 98 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, motivo por el cual, este Tribunal, sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, conforme lo previsto en
el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, admite provisoriamente el presente recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.
DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO
La solicitud de amparo ejercida en forma conjunta con un recurso de nulidad, esta dirigida a obtener el decreto de una medida provisional, transitoria, suspensiva de la decisión administrativa. Dicha pretensión, formulada por vía de esta acción extraordinaria, encuentra su justificación en la medida de que a través de ella se pretenda evitar las lesiones o amenazas de violación derechos constitucionales, imposible de obtener por los medios ordinarios de protección de los derechos y garantías de los administrados previstos en el texto constitucional.
La naturaleza de este tipo especial de protección, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, es accesoria y subordinada a la acción o recurso ejercido en forma conjunta, y por tanto, su destino es temporal, provisorio, sometido al pronunciamiento final que se emita en el recurso principal. De allí que en estos casos, el mandamiento de amparo otorgado tenga solamente efectos mientras dure el juicio, requiriéndose para acordarlo la presentación en autos, de un medio de prueba que constituya presunción grave de violación de los derechos constitucionales que se invocan como lesionados, sin que tal revisión implique tocar el fondo del recurso de nulidad.
Dentro de este marco conceptual, se establece, que al Juez Contencioso Administrativo al cual corresponda el conocimiento del amparo cautelar, no le esta permitido declarar la infracción de los derechos constitucionales cuya violación se denuncia, sino sólo determinar si existe –en el caso sometido a su conocimiento- un medio de prueba que constituya presunción grave de la violación o de la amenaza de violación que ha sido alegada.
Por ello, a los fines de analizar la solicitud de amparo cautelar, debe el Juez verificar que estén presentes las condiciones de admisibilidad de toda cautela, a saber: 1) La existencia de un proceso principal (pendente litis, por instrumentalidad inmediata), 2) La ponderación de los intereses generales, y 3) El análisis de los intereses en juego (principio de proporcionalidad); y posteriormente, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, determinar la existencia de medios de prueba suficientes que constituyan presunción grave de violación de los derechos constitucionales que se invocan como conculcados por el acto impugnado, sin que llegue con esto a emitir un pronunciamiento sobre la certeza de tal violación o amenaza de violación.
Mediante el examen de las primeras se efectúa un juicio de “admisibilidad” de la pretensión cautelar, mediante el cual el juez verifica que la pretensión principal haya sido admitida, por ser esta una condición necesaria para la validez de la medida, es decir, que exista un “proceso”, salvo que se trate de medidas cautelares extralitem para lo cual se requiere previsión expresa de la Ley, como ocurre en materia de derecho de autor, en materia de bienes gananciales y su eventual protección para prevenir que estos se dilapiden por actos efectuados de manera dispendiosa por uno sólo de los cónyuges, en el derecho marítimo, en el contencioso tributario, en materia de menores, etc.
En segundo lugar, debe el juez ponderar los intereses generales, pues toda la actividad del Poder Público debe tomar en cuenta la posible afectación de los intereses de la sociedad como cuerpo jurídico-político, con mayor énfasis, en un Estado social de Derecho y de Justicia como el nuestro, colocando en una balanza los intereses privados y particulares del peticionario de la medida y los “efectos” que tal medida pueda tener en el normal desenvolvimiento de la vida social.
En tercer lugar, el juez debe establecer la adecuada “proporcionalidad” de la medida, comparando los efectos que esta comporta para el solicitante y los efectos que su decreto pueda tener frente a la parte afectada, pues, la “garantía cautelar del justiciable” no puede afectar, más allá de los límites tolerables, la posición y los derechos de la parte afectada, con lo cual, al verificarse el cumplimiento de ambos requisitos, la medida resulta admisible.
Una vez constatados dichos presupuestos, procede el análisis de los requisitos de procedibilidad, referidos al: 1) Fumus boni iuris, y 2) El periculum in mora. El primero, debe entenderse como una posición jurídica tutelable, es decir, una posición jurídica que el pretendiente posee y de la cual se derivan intereses jurídicos que merecen tutela. Esta “posición” jurídica puede derivarse de “relaciones jurídicas” o de “situaciones jurídicas”, en ambos casos, se generan derechos e intereses que se debaten en el proceso. Constituye un “cálculo de probabilidad”, y en nuestra doctrina se ha manejado como un juicio de verosimilitud del derecho alegado, para referirse a una posición jurídica que se desprende de las relaciones jurídicas o situaciones jurídicas que se debaten en el proceso.
Para la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en su jurisprudencia, este requisito constituye el fundamento legitimador de la pretensión cautelar, al establecer que sólo quien ostenta un interés jurídico en juicio está habilitado para pretender su prevención, y hacia ello tiende, efectivamente la comprobación de este requisito.
El segundo de los presupuestos de procedencia es el periculum in mora, o temor fundado de infructuosidad del fallo, o de inefectividad del proceso. La teoría general de la cautela explica que las llamadas “medidas cautelares” las adopta el juez, en el marco de un proceso o fuera de éste, para “garantizar” que la futura ejecución del fallo no quede ilusoria, o que, a pesar de la posibilidad de ejecución no sea capaz de reparar o sean de muy difícil reparación situaciones objetivas ocurridas durante la tramitación del procedimiento. Por ello se afirma que la tutela cautelar garantiza la “eficacia” del fallo y la “efectividad del proceso”, se trata (conforme a la doctrina mas calificada) de “situaciones objetivas” apreciadas por el juzgador, y se refiere a hechos que pueden ser “apreciados hasta por terceros” y que revelan como “manifiesta”, “patente” y clara la eventual lesión a los derechos debatidos en juicio.
Procede en virtud de lo expuesto este Tribunal, a verificar si en el caso sub examine se cumplen las condiciones de admisibilidad y de procedencia antes señaladas, para lo cual observa:
En el escrito contentivo del recurso denunció la parte recurrente la presunta violación a sus derechos constitucionales al trabajo y a constituir libremente organizaciones sindicales, consagrados en los artículos 23, 89 y 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al respecto señala, que mediante el acto administrativo dictado por el Director del Instituto Municipal de Crédito Popular en fecha 22 de enero de 2007, se procedió a retirarlo del cargo de Analista de Personal IV que desempeñaba en esa Institución, después de haberlo removido del cargo y de haber sido infructuosas las gestiones realizadas para su reubicación, como resultado de la medida de reducción de personal por limitaciones financieras, aprobada mediante Decreto Nº 240 de fecha 05 de diciembre de 2006.
Alega que desde su fecha de ingreso a la Administración ostenta el carácter de funcionario público de carrera, y que por lo tanto, goza de estabilidad absoluta. Que además fue electo Secretario de Reclamos del Sindicato Único Nacional de Empleados Públicos del Instituto Municipal de Crédito Popular del Municipio Libertador del Distrito Capital (SUNEP-IMCP), y que actualmente forma parte de su directiva. Afirma que reúne los requisitos para que se le otorgue el beneficio de jubilación. Que solicitó esta última en fecha 10 de noviembre de 2006 y nunca se le otorgó. Que no puede procederse al retiro de un funcionario público acreedor de este beneficio,
Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los funcionarios públicos tienen derecho a organizarse sindicalmente y a discutir contrataciones colectivas, y que la Ley Orgánica del Trabajo en sus artículos 34 y 520 le prohíbe a los patronos alegar la reducción de personal cuando los trabajadores estén discutiendo un contrato colectivo, por gozar de inamovilidad desde el momento en el cual se inicie dicha discusión.
Denuncia la existencia en el Decreto Nº 240 de fecha 05 de diciembre de 2006, publicado en la Gaceta Municipal Nº 2826-1, dictado por el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital, del vicio de falso supuesto, por haberse sustentado la medida de reducción de personal en la existencia de un número excesivo de personal a su servicio, y por ende, de una inmensa carga financiera. Que el personal no puede cargar con los errores de los Directivos, producto de una mala Administración y no del exceso de personal.
Afirma que en el caso particular la urgencia del caso y la necesidad de que sea restablecida de inmediato la situación jurídica infringida, se desprende de la presunta violación de los derechos constitucionales supra mencionados, motivo por el cual solicita se dicte medida cautelar de amparo constitucional, por medio de la cual, se suspendan los efectos del acto administrativo de retiro hasta tanto se decida el recurso principal de nulidad, o en caso de considerarse improcedente dicha suspensión, se decrete medida cautelar innominada, y se suspendan los efectos del acto de retiro sólo en lo que respecta a la representación sindical de los trabajadores que dice ostentar, permitiéndole asistir a las reuniones de la junta directiva del IMCP destinadas a negociar el contrato colectivo que se tramita ante la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador en el Distrito Capital.
A los fines de acreditar los anteriores alegatos trajo a los autos:
1) Copia simple de la notificación de retiro S/N de fecha 22 de enero de 2007, emanada del Instituto Nacional de Crédito Popular.
2) Copia simple del Decreto de Reducción de Personal Nº 240 de fecha 05 de diciembre de 2006, publicado en la Gaceta Municipal Nº 2826-1, dictado por la Alcaldía del Municipio libertador del Distrito Capital.
3) Copia simple de la actualización de datos de los representantes y de las secciónales o comités de empresas de los Sindicatos.
4) Copia simple del Acta Convenio de fecha 29 de julio de 2002, homologada por ante la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador en el Distrito Capital el 29 de julio de 2002.
5) Copia simple del Acta de Elección y Proclamación de la junta Directiva del SUNEP-IMCP.
6) Copia simple de la Boleta de Reconocimiento del C.N.E. del SUNEP-IMCP.
7) Copia simple del Acta de Elección y Proclamación del Director Laboral ante el IMCP.
8) Copia simple de la Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que ordenó reabrir el lapso de caducidad.
9) Copia simple del mandato de amparo cautelar emanado del Juzgado Sexto Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital de fecha 20 de abril de 2006.
Ahora bien, conforme a la doctrina sustentada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en el fallo ut supra transcrito “la amenaza de daño irreparable que se alegue debe estar sustentada en un hecho cierto y comprobable que deje en el ánimo del sentenciador la certeza que, de no suspenderse los efectos del acto, se le estaría ocasionando al interesado un daño irreparable o de difícil reparación por la definitiva. Por tanto, no es suficiente alegar los presuntos daños, ni mucho menos simplemente aludir a la normativa supuestamente vulnerada”.
En el presente caso se observa que el actor especifica como hecho capaz de ocasionarle el dañó irreparable o de difícil reparación por la sentencia definitiva, la imposibilidad que tiene –dado su presunta e ilegal remoción y retiro- de ejercer el cargo directivo que ostenta dentro de la organización sindical a la cual pertenece.
Dicho alegato, a criterio de este juzgador, no basta por sí solo para demostrar los supuestos daños que se denuncian, al no constar en autos prueba suficiente de que los actos de remoción y de posterior retiro del recurrente, fundamentados en una medida de reducción de personal por limitaciones financieras acordada por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, con fundamento en el artículo 78, numeral 5º de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pueda llegar a causarle graves perjuicios de difícil reparación, pues de prosperar el recurso, es decir, de ser declarado con lugar, serían perfectamente reparables por la definitiva los daños que éste llegare a sufrir, al estar el Instituto Municipal de Crédito Popular, en caso de comprobarse los hechos constitutivos de la pretensión nulificatoria ejercida, obligado a reincorporarlo al cargo de Analista de Personal IV que venía desempeñando en la Gerencia de Recursos Humanos del citado organismo y a pagarle los sueldos dejados de percibir y cualquier otra remuneración que se le adeude; y estar por su parte, debidamente facultada la organización sindical a la cual pertenece, para, mediante los mecanismos previstos en la ley y en la vigente contratación colectiva, suplir las faltas temporales o absolutas de sus miembros directivos, incluido el de Secretario de Reclamos del Sindicato Único Nacional de Empleados Públicos SUNEP-IMCP y Director Laboral Suplente que alega ostentar el recurrente, por lo que debe concluirse que no existe en el caso sub examine una situación de imposible o difícil reparación.
Así, examinados como han sido los mencionados elementos en el caso concreto, considera este Tribunal que las razones invocadas por el apoderado judicial de la parte recurrente son insuficientes para acreditar el periculum in mora como requisito de procedencia de la solicitud de amparo constitucional que formula, motivo por el cual debe forzosamente desestimarse esta última. Así se decide.
DECISIÓN
Por los razonamientos precedentemente expuestos, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
ADMITE provisionalmente, cuanto ha lugar en derecho, salvo su apreciación en la sentencia definitiva, el recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional como medida cautelar, por el ciudadano L.G.L.M., en su carácter de Secretario de Reclamos del Sindicato Único Nacional de Empleados Públicos SUNEP-IMCP y Director Laboral Suplente, asistido por el abogado F.J.S., ambos suficientemente identificados en la parte motiva del presente fallo, contra los actos administrativos contenidos en la Comunicación S/N de fecha 22 de enero de 2007, emanada del Instituto Nacional de Crédito Popular y en el Decreto Nº 240 de fecha 05 de diciembre de 2006, publicado en la Gaceta Municipal Nº 2826-1, dictado por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital.
Cítese mediante oficio al Presidente del Instituto Municipal de Crédito Popular, anexándole copia certificada del libelo, de los recaudos producidos por la parte actora y de la presente decisión, a los fines de que comparezca ante este Juzgado Superior a dar contestación a la Querella, dentro del lapso de quince (15) días de despacho siguiente a su citación. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 80 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la citación del ente administrativo accionado se entenderá consumada una vez discurrido el lapso de quince (15) días hábiles siguiente a la fecha en la cual conste en autos el oficio de citación con acuse de recibo.
Solicítese la remisión a este Juzgado Superior del expediente administrativo del recurrente, en original o en copia certificada, debidamente foliado en letras y números, dentro del mismo plazo concedido para dar contestación a la querella.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, notifíquese por Oficio a la ciudadana Procuradora General de la República, anexándole copia certificada de la querella, de los recaudos acompañados a esta última y del presente auto de admisión.
Se declara IMPROCEDENTE la solicitud de amparo cautelar ejercida de manera conjunta con el recurso contencioso-administrativo de anulación (querella), interpuesto por el ciudadano L.G.L.M., en su carácter de Secretario de Reclamos del Sindicato Único Nacional de Empleados Públicos SUNEP-IMCP y Director Laboral Suplente, asistido por el abogado F.J.S., ambos suficientemente identificados en la parte motiva del presente fallo, contra los actos administrativos contenidos en la Comunicación S/N de fecha 22 de enero de 2007, emanada del Instituto Nacional de Crédito Popular y en el Decreto Nº 240 de fecha 05 de diciembre de 2006, publicado en la Gaceta Municipal Nº 2826-1, dictado por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Líbrense Oficios y boleta de notificación.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas a los cuatro (4) días del mes de julio del año dos mil siete (2007). Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.
EL JUEZ,
J.N.M.
LA SECRETARIA ACC.,
M.I.R..
En la misma fecha de hoy, siendo las 11:40 a.m. quedó registrada bajo el Nº 181-2007.
LA SECRETARIA ACC.,
M.I.R..
JNM/ravp.
Exp. 7868.
