Sentencia nº 00122 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 30 de Enero de 2008

Mediante informe elaborado por el ciudadano J.B.S., Contralor Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, en fecha 21 de marzo de 1996, se determinó que el ciudadano G.P.C., ya identificado, había cometido presuntos hechos irregulares durante el desempeño de sus funciones como Embajador de la República de Venezuela en Praga, República Checa en el período comprendido entre el año 1993 al año 1995, lo cuales, podrían acarrear sanciones de tipo administrativo, penal, civil y/o disciplinaria.

En fecha 15 de octubre de 1996 en virtud del referido Informe, la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores dictó auto de apertura del expediente administrativo N° CI-96-002, con ocasión a las mencionadas irregularidades.

El 16 de octubre de 1996, mediante Oficio N° CI-065-96, el recurrente fue notificado de la referida averiguación administrativa.

En fecha 17 de octubre de 1996, la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, remitió al Contralor General de la República, el Oficio N° CI-066-96, del 14 del mismo mes y año, participándole el inicio de dicha averiguación administrativa.

El 28 de octubre de 1996, se levantó el Acta de Interrogatorio formulado al recurrente.

En fecha 6 de noviembre de 1996, la División de Auditoría y Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, le formuló cargos al recurrente, donde le indicaron las infracciones que le fueron imputadas por responsabilidad administrativa, con fundamento en las siguientes disposiciones normativas: capítulo 3 numeral 2 de la Publicación N° 24 sobre Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos de Avance Girados a los Jefes de Unidades Operativas; numerales 3 y 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; artículo 35 y numeral 4 del artículo 41 de la entonces vigente Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario; numeral 1 y 4 del artículo 140 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional y el artículo 26 del Reglamento N° 2 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario Sobre Avances o Adelantos de Fondos a Funcionarios Públicos.

En fecha 18 de diciembre de 1996, el ciudadano G.P.C. presentó el escrito de descargos correspondiente.

El 12 de junio de 1998, el recurrente solicitó al Contralor Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores la reposición del procedimiento a la fase de valoración del mérito para la apertura de la averiguación administrativa.

Por escrito presentado en fecha 24 de noviembre de 1998, el actor solicitó se declarase terminada la averiguación en su contra por cuanto había transcurrido el lapso establecido en el artículo 53 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

El 23 de mayo de 2000, el Contralor Interno presentó al Ministro de Relaciones Exteriores el informe final, con los resultados de la averiguación administrativa.

Mediante Resolución Nº DM/145, dictada en fecha 9 de agosto de 2000 (folios 452 al 456 del expediente administrativo), el Ministerio de Relaciones Exteriores, decidió el sobreseimiento de la causa, dando por terminada la averiguación administrativa, en virtud de haber prescrito las acciones por los hechos que se le imputaron al recurrente, a tenor de lo previsto en el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.

Adjunto a Oficio Nº C.I-AVAD-OF-Nº036/2000 del 14 de agosto de 2000, el Contralor Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores remitió al Contralor General de la República, copia certificada del expediente administrativo con inclusión de la Resolución antes indicada, ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Por dictamen remitido en el Oficio N° 08-01-627 de fecha 01 de septiembre de 2000 y dirigido al Contralor Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Contraloría General de la República, por órgano de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales, se pronunció sobre el sobreseimiento decretado, señalando que el mismo era improcedente en virtud del razonamiento siguiente:

…las acciones derivadas de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público prescriben una vez transcurrido el tiempo previsto legalmente para que opere la misma, es decir, cinco (5) años contados a partir de la comisión del hecho irregular susceptible de generar una eventual declaratoria de responsabilidad administrativa, no obstante el precitado artículo 102 establece un régimen excepcional para el caso en que el infractor o la persona susceptible de ser declara responsable, esté investida de la calidad de funcionario público.

En este último caso, la referida norma prevé que las acciones administrativas una vez transcurridos cinco (5) años, con la particularidad de que el referido lapso de tiempo, comienza a contarse a partir de la fecha de cesación del cargo del funcionario público a quien se imputa la presunta irregularidad, que pueda dar origen a una eventual declaratoria de responsabilidad administrativa.

En consecuencia, esta Dirección observa del análisis de la decisión en cuestión, que el indiciado G.P.C., cesó el ejercicio de sus funciones como embajador de Venezuela en la República Checa en fecha 15 de agosto de 1.995, razón por la cual a partir de la citada fecha habría computarse el lapso de prescripción de las acciones a que hace referencia el artículo 102 ejusdem. Sin embargo, el fecha 06 de noviembre de 1.996, el Órgano Contralor Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores le formulo cargos al precitado ciudadano tal y como se evidencia del folio 324 del expediente en comento, interrumpiéndose así la prescripción de la acción administrativa en la fecha ya señalada…

(Mayúsculas y negrillas del dictamen).

Posteriormente, a través de la Resolución Nº DM/285, de fecha 8 de noviembre de 2000, dictada por el Ministro de Relaciones Exteriores, se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente y se le impusieron dos sanciones pecuniarias, a saber: La primera por la cantidad de cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,oo) “…de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, y tomando en cuenta que el referido ciudadano se encuentra incurso en las circunstancias agravantes citadas en el Artículo 67, literales a, b, y c del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República…”; y la segunda por la cantidad de cien mil bolívares (Bs. 100.000,oo) en razón del “…perjuicio causado al Patrimonio Público al infringir las normativas legales establecidas para el manejo y rendición de cuentas, al igual que las órdenes internas de ese Ministerio de ajustarse al presupuesto asignado para el ejercicio fiscal, y por el perjuicio causado al Patrimonio Nacional al realizar doble erogación al Ministerio de Relaciones Exteriores al poseer dos pólizas de seguro…”.

II

DEL ACTO ADMINISTRATIVO RECURRIDO

La Resolución Nº DM/ 285, de fecha 8 de noviembre de 2000, emanada del Ministro de Relaciones Exteriores, mediante la cual se sancionó al ciudadano G.P.C., quedó expuesta en los siguientes términos:

PRIMERO:

Por menoscabo producido al Patrimonio Público al detectarse un sobregiro presupuestario en los fondos de la Embajada por el orden de los US $ 38.219,19 en el ejercicio fiscal correspondiente al año 1994, dicho sobregiro está compuesto principalmente por compromisos pendientes de pago, destacándose la Partida Especí fica de Teléfonos (4-03-03-04) con un sobregiro de US $ 18.223,21, observándose así mismo, que las Partidas 4.04 y 4.07 correspondientes a Libros y Revistas y Subsidios a Instituciones Benéficas Privadas, fueron ejecutadas aun sin contar con asignaciones presupuestarias algunas, y además sobregirándose en casi todas las partidas específicas correspondientes a ese período fiscal, todo lo cual fue reflejado en el análisis de la ejecución presupuestaria de la Embajada de Venezuela en la República Checa correspondiente al año de 1994; conducta ésta que encuadra dentro de los supuestos de responsabilidad administrativa a los que se refieren los numerales 12 en concordancia con el 3 del Artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Artículos 35 de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público, Artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y numeral 4 del Artículo 140 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional.

SEGUNDO:

Por la objeción hecha a las facturas rendidas por el recurrente por el orden de los US$ 1.633,46, (folios 124 al 210) del expediente, al no cumplir éstas con los requisitos mínimos internos exigidos por el Despacho, como lo es la Publicación N° 24 sobre Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos de Avances Girados a los Jefes de Unidades Operativas, Capítulo III, numeral 2, conducta que configura la irregularidad administrativa subsumida en el numeral 1 del artículo 140 de la Ley de Hacienda Pública Nacional, numerales 4 y 12 del Artículo (sic) 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República en concordancia con el numeral 3 del artículo 41 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.

TERCERO:

Por el menoscabo producido al Patrimonio Público al contratar una póliza de seguro médico a fin de asegurar al Embajador y a su Esposa, el cual cancelaba el 50% con fondos de la Embajada, siendo que también, estaba inscrito en el seguro que contrató el M.R.E. y único autorizado a ser cancelado con los fondos de la Nación, conducta encuadrable dentro de los supuestos de irregularidad administrativa a los que se refiere el artículo 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el ordinal 4 del artículo 140 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, así como el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario.

CUARTO:

Por no haber efectuado el reintegro al Despacho en el año 1994, de US$ 8.190,04 por concepto de un sobrante en la Partida Especí fica de Alquileres, Edificios y Locales (4-03-01-01) resultante de la diferencia existente entre la asignación anual dada por el Despacho a la Embajada por dicho concepto y el monto a cancelar según los contratos de arrendamientos, conducta que encuadra dentro de los supuestos de responsabilidad administrativa a los que se refieren el ordinal 4 del artículo 140 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, artículo 26 del Reglamento N° 2 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario sobre Avances u Adelantos de Fondos a funcionarios y, numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

QUINTO:

Por el menoscabo producido al Patrimonio Público al dejar compromisos pendientes de pago por concepto de Alquileres de Edificios y Locales por la cantidad de US$ 24.633,33 en el presupuesto de 1994, siendo que tenía la asignación suficiente por parte del M.R.E. para su cancelación, todo ellos (sic) constante en el análisis de la ejecución presupuestaria llevada a cabo en la Embajada de Venezuela en la República Checa, conducta ésta que se encuadra en los supuestos de responsabilidad administrativa a los que se refieren los artículos 140 de la Ley de Hacienda Publica Nacional, 35 de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público, 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y el numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

SEXTO:

Por el menoscabo producido al Patrimonio Público al realizar pagos para entradas a conciertos locales por el orden de los US$ 1.051,21 con cargos a los Gastos de Funcionamiento de la Embajada a través de la Partida Específica correspondiente al Subsidio a Instituciones Benéficas Privadas (4-07-01-13) durante el período 1993-1994, y constante en la revisión hecha por el Órgano de Control Interno a los Gastos de Funcionamiento, siendo que dicha Partida no contaba con la asignación presupuestaria, conducta ésta encuadrable dentro de los supuestos de responsabilidad administrativa a los que se refieren los artículos 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, ordinal 1 del artículo 140 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional y numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de Contraloría General de la República.

(…)

El Ministro de Relaciones Exteriores J.V.R.V., en uso de sus facultades que al efecto le consagran los Artículos 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el artículo 56 de su Reglamento decide:

(…)

Como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa dictada al ciudadano (…), de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, y tomando en cuenta que el referido ciudadano se encuentra incurso en las circunstancias agravantes citadas en el artículo 67, literales a, b y c, del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, como sanción pecuniaria a la luz de las previsiones contenidas en dicho artículo se le impone una multa de cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,00).

Como consecuencia de la declaración de responsabilidad administrativa dictada al ciudadano (…), por el perjuicio causado al Patrimonio Público al infringir las normativas legales establecidas para el manejo y rendición de cuentas, al igual que en las órdenes internas de este Ministerio de ajustarse al presupuesto asignado para ejercicio fiscal, y por el perjuicio causado al Patrimonio Nacional al realizar doble erogación al Ministerio de Relaciones Exteriores al poseer dos pólizas de seguros, basado en los supuestos legales establecidos en el numeral 4 del artículo 140 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional el cual configura un ilícito administrativo según lo dispuesto en el artículo 81 de la derogada Ley de la Contraloría General de la República del 25 de abril de 1981, lo que continúa siendo un ilícito administrativo en el numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, se le impone una multa de cien mil bolívares (Bs.100.000,00)

.

III

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Denunció el recurrente que existe violación del derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto en la Resolución N° DM/ 285 de fecha 08 de noviembre de 2000, “…se omitió cualquier referencia al principal de los descargos presentados: que en los ilícitos administrativos, de la misma manera que en los delitos tipificados en el Código Penal y otras leyes, es requisito indispensable que la conducta reprochada sea culpable, que sea el resultado de la culpa o el dolo…” (sic). (Negrillas del recurrente).

Que el acto impugnado fue dictado con prescindencia del procedimiento establecido en el artículo 18, numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y del artículo 58 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Decreto N° 1.663 del 27/12/96), respectivamente, razón por la cual, la Administración violó su derecho a la defensa al no analizar sus alegatos presentados durante el procedimiento sancionatorio.

Igualmente hizo una serie de consideraciones de carácter doctrinal y jurisprudencial, para demostrar la inaplicabilidad de la tesis de la responsabilidad objetiva establecida con arreglo a lo pautado en el artículo 113, numeral 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Agregó que “…para poner de manifiesto la ausencia de culpabilidad en las conductas reprochadas, solicitamos incorporar a los autos las Resoluciones de la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, Nros. 6-002/94, de 18-07-94 y CI-129,94 de 27-12-94, mediante las cuales la Contraloría Interna instruyó a los Jefes de Misión sobre la correcta presentación contable de los fondos asignados…”.

Que en una de las antes referidas circulares emanadas de la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, se estableció que: “…los Gastos de Personal para los cuales no han sido enviado fondos, serán cubiertos temporalmente con los fondos ya enviados y mantenidos en esa hasta tanto sea recibida la asignación al efecto… (sic)”.

Alegó además, como fundamento a la ausencia de culpabilidad, el contenido del reportaje publicado por el Diario El Nacional, en sus ediciones de fechas 29, 30 y 31 de mayo de 1998, bajo el título común: “Un Ministerio con saldo en rojo”, donde se hace mención al “…presupuesto asignado y las necesidades del Ministerio para el período 1990-1997, que ponen de manifiesto el déficit presupuestario que aparece en el año 1992 y se había incrementado considerablemente para los años 94 a 97, ambos inclusive…”

Por otra parte, con relación a los cargos formulados por el Ministerio de Relaciones Exteriores en la Resolución impugnada, indicó que ninguna de las defensas alegadas en el escrito de descargos fueron analizadas, indicando al efecto lo siguiente:

…En primer lugar se me reprocha un ‘menoscabo al patrimonio público’ –cuya naturaleza y monto se omite explicar- ‘al detectarse un sobregiro presupuestario (…) por el orden de los US$ 38.219,19…’. Se pasa por alto la insuficiencia de los presupuestos de gastos de funcionamiento autorizados por el Ministerio, así como la tardanza en informar al Jefe de Misión.

En el caso concreto del ejercicio 1994, la aprobación del presupuesto fue informada el 25 de Agosto de 1994; y ante las observaciones formuladas el 8 de Septiembre de ese año, el Director General Sectorial de Servicios Administrativos respondió que la ejecución presupuestaria debía ser ajustada al presupuesto aprobado, pero que, ‘NO OBSTANTE ESTAMOS ANALIZANDO LA SITUACIÓN PRESUPUESTARIA GLOBAL PARA ATENDER POSIBLE INCREMENTO’. (Mayúsculas del recurso)

Con anterioridad, el 15 de Marzo de 1994, el ciudadano Ministro había cursado una nota a Embajadas, delegaciones y Consulados en el exterior, que se iniciaba con el siguiente párrafo: ‘con fundamento en la nueva política de austeridad y responsabilidad que ha iniciado el gobierno de la república, me permito informarle que este despacho no reconocerá, salvo en las excepciones que ampliamente se justifican, los sobregiros de las misiones diplomáticas y consulares en el exterior’ (sic).

La comunicación transcrita finaliza así: ‘por tanto, al formular el presupuesto de gastos de funcionamiento, que este despacho considerara, procure ceñirse a la nueva realidad del país, previendo, al mismo tiempo que sea suficiente para que no haya necesidad de recurrir al hecho cumplido del sobregiro, que en todo caso no previamente autorizado correrá por cuenta del jefe de misión’.

Dejando de lado la contradicción entre los dos párrafos transcritos –que no se reconocerán- sobregiros sino en los casos justificados, pero que los no autorizados correrán por cuenta del Jefe de la Misión- la circular del ciudadano Ministro permite el deslinde de responsabilidades.

Al instruir a los Jefes de Misión ceñirse a la nueva realidad del país, pero cuidando, al mismo tiempo, que el presupuesto de gastos de funcionamiento ‘…sea suficiente para que no haya necesidad de recurrir al (…) sobregiro’, queda de manifiesto que la modificación del presupuesto formulado por el jefe (sic) de Misión debe ser tomada en cuenta a la hora de determinar responsabilidades, pues si los gastos aprobados son inferiores a los propuestos, habría que determinar si se justifica o no el sobregiro; en otros términos, si se trataba de un gasto necesario para el funcionamiento de la Embajada, o no.

Conforme a lo expuesto, el ‘sobregiro presupuestario que se me imputa tiene por causa la decisión del Ministerio de no aprobar gastos imprescindibles para el funcionamiento de la misión a mi cargo, por lo que no se me puede reprochar culpa o dolo, pues es deber de todo Jefe de Misión mantenerse ésta en funcionamiento…

. (Subrayado del recurso).

Ahora bien, con respecto al segundo cargo formulado en la referida Resolución indicó:

…que se pretende aplicar una normativa de rango inferior al reglamento, sin tomar en consideración que la misma fue diseñada para su aplicación dentro de las fronteras de Venezuela. (…) Es necesario, insisto, valorar las circunstancias del caso antes de aplicar en forma mecánica y acrítica (sic) disposiciones diseñadas para Venezuela.

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Continuó en su escrito expresando el recurrente, con relación al tercer cargo, que:

“…En lo que concierne al cargo Nº 3, es preciso puntualizar que no es cierto que durante mi gestión como Embajador en la República Checa hubiere contratado una póliza de seguro medico (sic) para mi y mi señora esposa, desde 1989, y de conformidad con la normativa aplicable, tengo contratado un seguro medico (sic) y de hospitalización, cuya prima era pagada en un 50% con cargo a los gastos de funcionamiento de la Embajada. Esta práctica se ha venido efectuando desde 1977, época en la cual se reconocía un 70% de la prima con cargo a dichos gastos de funcionamiento.

(…)

En su oportunidad, manifesté que prefería mantener la situación existente y pagar además del 50% de la prima de la póliza contratada en el exterior, el 30% de la centralizada en el Ministerio, por cuanto la primera cubría riesgos no amparados por la segunda. En tal sentido cabe señalar que la póliza colectiva no amparaba el riesgo de muerte; enfermedades pre-existentes; tratamientos dentales, ni tratamientos ambulatorios que implicaran exámenes, a los cuales se calificaban como chequeos médicos y, además, establecía lapsos de caducidad de tres meses. (véase Comunicación dirigida al Contralor interno, el 31-01-95.” Anexo, Nº 5)”.

En cuanto al cuarto y quinto cargo formulado en la Resolución impugnada señaló lo siguiente:

…Si existió un exceso de gastos debido a la insuficiente asignación de recursos decidida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, apartándose del presupuesto que formulé, y a pesar de las advertencias que hice con posterioridad, ¿Cómo reprocharme no haber efectuado un reintegro? (cargo N°4). De igual manera ¿por cuál razón imputarme haber dejado ‘…compromisos pendientes de pago por concepto de alquileres de edificios y locales por la cantidad de US$ 24.633,33 en el presupuesto de 1994 siendo que tenía la asignación suficiente por parte del M.R.E. para su cancelación…’ (cargo Nº5)

(sic). (subrayado del escrito).

Finalmente, en lo atinente al sexto y último cargo formulado, alegó en su defensa que:

…Se trata, nuevamente, de un malentendido. Cuando un embajador adquiere entradas para concurrir a eventos patrocinados por entidades gubernamentales o benéficas, no está otorgando subsidios a éstas, sino cumpliendo obligaciones propias del ejercicio del cargo, que forman parte de los deberes que impone el articulo 53 de la Ley del Personal del Servicio Exterior, entre ellos, los indicados en los ordinales 3°, 9° y en el numeral 11 de dicho artículo...

.

Arguyó además, que el acto impugnado es violatorio del derecho a la defensa y al debido proceso, consagrados en los numerales 1 y 2 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y que carece de motivación, “…pues se limita a efectuar afirmaciones en abstracto, sin articularlas y, en especial la existencia o no de culpa, por lo cual debe ser declarado nulo por ese alto Tribunal” (sic).

IV

ARGUMENTOS DE LA REPRESENTACIÓN DE LA REPÚBLICA

Del contenido del escrito de informes presentado por la representante de la República el 8 de septiembre de 2003, se desprende lo siguiente:

Que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, no debió ser admitido por el Juzgado de Sustanciación en virtud de que el auto de fecha 9 de mayo de 2002, no llenó los extremos previstos en los artículos 113 y 122 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 84 eiusdem, ya que el recurrente no señaló con claridad y precisión el objeto del recurso, no habiendo coincidencia entre el acto impugnado en el comienzo del escrito del recurrente (Resolución DM/ N° 451) y el acto administrativo atacado en el petitorio (Resolución DM/ N° 285), en virtud de lo cual, solicitó a esta Sala declarara la inadmisibilidad del referido recurso.

Con relación a las denuncias formuladas por el recurrente, destacó la improcedencia de la alegada violación de la presunción de inocencia, por cuanto:

“Debemos afirmar que ésta supone la ausencia de un procedimiento administrativo sancionador, donde la Administración castiga sin tener pruebas suficientes que demuestren la culpabilidad del recurrente. (Destacado del recurso)

Debe destacarse que el referido expediente administrativo, contiene las averiguaciones realizadas al recurrente, así como los resultados de las investigaciones efectuados por la Contraloría Interna del referido Ministerio, constancia de las irregularidades cometidas por el accionante entre el mes de junio de 1993 y el mes de enero de 1995 en la Embajada de Venezuela ubicada en la ciudad de Praga, República Checa, (Riela a los folios 1 y 2 del expediente administrativo).

Todas las actuaciones realizadas durante la referida averiguación cursan en los cuatrocientos cincuenta y nueve (459) folios del expediente administrativo (…).

De allí, que con fundamento en dichas actuaciones afirma esta representación, que no hubo violación de la presunción de inocencia del recurrente, pues queda claro que la Administración realizó todas las actuaciones probatorias necesarias para demostrara que el recurrente cometió irregularidades administrativas infringiendo normas legales de orden público.

(…)

A la luz de lo expuesto, se puede concluir que en el caso de autos no se produjo violación de la presunción de inocencia denunciado por el recurrente, toda vez que a lo largo del procedimiento administrativo sancionador que se le siguió, se verificó la comisión de los cargos formulados por la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores y que fueron ratificados por el Ministro en la Resolución DM/N° 285, de fecha 8 de noviembre de 2000 y así solicito se declare.

.

En cuanto a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, señaló, que la misma debe ser declarada improcedente por esta Sala, con arreglo a lo siguiente:

Aseguró (el recurrente), que la Resolución impugnada desconoció el derecho a la defensa, así como el mandato del artículo 18, numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, igualmente que la previsión contenida en el artículo 56 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. (Decreto Nº 1.663 del 27/12/96).

(…)

Lo que pone en evidencia la falsedad de sus alegatos, en este sentido es de observar que de la revisión del expediente administrativo se desprende, que mediante el informe elaborado por la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, de fecha 21 de marzo de 1996, en la sede de la Embajada de Venezuela en la República Checa, se le solicitó al referido Embajador, todos los documentos y soportes necesarios para esclarecer las presuntas irregularidades presentadas en la ejecución del presupuesto de la Embajada, quedando reflejada la irregularidad existente…

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Finalmente, solicitó a esta Sala que declarase sin lugar el recurso de nulidad incoado contra la Resolución DM N° 285, de fecha 8 de noviembre de 2000, dictada por el Ministro de Relaciones Exteriores.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Antes de decidir sobre el fondo de la controversia debe pronunciarse la Sala respecto a la solicitud formulada por la representante de la República, en cuanto a la declaratoria de inadmisibilidad del recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano G.P.C., por no llenar los extremos previstos en los artículos 122, 113 y ordinal 5 del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, normativa vigente para la fecha de la interposición del recurso.

Ahora bien, de una simple lectura del escrito recursivo se constata lo siguiente:

El recurrente señaló, tal como consta al primer folio del escrito contentivo del recurso de nulidad, lo siguiente: “…ocurro ante su competente autoridad para ejercer el recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución del Ministerio de Relaciones Exteriores, distinguida con el N° DM 451, de (sic) 8 de noviembre de 2000…”, posteriormente, en el folio diez (10) de ese mismo escrito señaló: “…solicitamos que la Resolución DM/ N°285, de 8 de noviembre de 2000 sea declarada nula…”. (Subrayado de la Sala)

Por otro lado, con relación a la situación anteriormente planteada y en virtud de la solicitud de revocatoria hecha por la Procuraduría General de la República, el Juzgado de Sustanciación, en auto de fecha 9 de octubre de 2002, indicó:

…Por lo cual, estima este Tribunal, que tales faltas materiales, en modo alguno, acarrean la nulidad de las presentes actuaciones, toda vez que no afectan la validez del presente juicio ni menoscaban el derecho a la defensa de la República Bolivariana de Venezuela; en cuya virtud, este Juzgado declara improcedente la solicitud de revocatoria propuesta por la representante de la República, a tenor de lo establecido en el artículo 206 del Código de Procedimiento Civil, y atendiendo a los principios constitucionales que informan al proceso, los cuales orientan a que éste sea expedito, sin dilaciones indebidas ni reposiciones inútiles. Así se decide.

Ahora bien, en virtud de que en las actas que forman el expediente se constata que el error en que incurrió el ciudadano G.P.C. en su escrito, no afectó la validez del proceso ni menoscabó en forma alguna la defensa de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 257 del Texto Constitucional, esta Sala coincide con lo expuesto en la decisión dictada por el Juzgado de Sustanciación, por no existir duda de que el acto que se impugna es la Resolución DM/ N° 285, de fecha 8 de noviembre de 2000, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente durante su gestión como embajador de la República Bolivariana de Venezuela en la República Checa, debiendo esta Sala declarar improcedente la solicitud de inadmisibilidad del recurso interpuesto. Así se decide.

Siendo la oportunidad para pronunciarse sobre el fondo del asunto, esta Sala observa:

En el presente caso, la parte actora ha recurrido en nulidad la Resolución N° DM-285, de fecha 8 de noviembre de 2000, mediante la cual se declaró al ciudadano G.P.C., responsable administrativamente y se le impusieron dos sanciones pecuniarias, a saber: La primera por la cantidad de cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,oo) “…de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 35 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, y tomando en cuenta que el referido ciudadano se encuentra incurso en las circunstancias agravantes citadas en el Artículo 67, literales a, b, y c del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República…”; y la segunda, por la cantidad de cien mil bolívares (Bs. 100.000,oo) en razón del “…perjuicio causado al Patrimonio Público al infringir las normativas legales establecidas para el manejo y rendición de cuentas, al igual que las ordenes internas de ese Ministerio de ajustarse al presupuesto asignado para el ejercicio fiscal, y por el perjuicio causado al Patrimonio Nacional al realizar doble erogación al Ministerio de Relaciones Exteriores al poseer dos pólizas de seguro…”

Dicho lo anterior, por cuanto la competencia constituye materia de orden público y por tanto revisable en cualquier grado y estado de la causa, la Sala considera necesario revisarla de oficio y al efecto observa lo siguiente:

En sentencia Nº 00905, del 18 de junio de 2003, esta Sala señaló que la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- es un vicio que puede ser analizado aún de oficio y se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe precisarse, si su actuación infringe el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.

De igual forma, de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades a saber: a) Usurpación de autoridad; b) Usurpación de funciones y c) Extralimitación de funciones.

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.

Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa.

Sobre este último aspecto ha señalado la Sala que:

Todo acto dictado por una autoridad incompetente se encuentra viciado. Ahora bien el vicio de incompetencia de que adolezca, no apareja necesariamente la nulidad absoluta del acto, ya que conforme a lo dispuesto en el ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para que se configure ese supuesto, es necesario que la incompetencia sea manifiesta. De tal manera que para determinar el grado de invalidez de un acto viciado de incompetencia, es necesario atender a la manera en que la misma se presenta. Así, si la incompetencia es manifiesta, vale decir, notoria y patente, de manera que sin particulares esfuerzos interpretativos se compruebe que otro órgano sea el realmente competente para dictarlo, o que se pueda determinar que el ente que la dictó no estaba facultado para ello, la nulidad será absoluta, (artículo 19, ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). Si la incompetencia no es manifiesta, la nulidad será relativa (artículo 20 eiusdem).

En resumen, puede decirse que la usurpación de autoridad determina la nulidad absoluta del acto (...) y la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones, como tales, no aparejan por sí la nulidad absoluta del acto, ya que ello dependerá del grado de ostensibilidad como se presente el vicio de incompetencia.

(Sentencia de la Sala Nº 270, de fecha 19 de octubre de 1989, caso E.G.L.V. vs. Ministerio de Fomento).

En el presente caso, la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, ordenó la apertura de una averiguación administrativa en atención a la existencia de presuntos hechos irregulares ocurridos en la Embajada de la República Bolivariana de Venezuela en Praga, República Checa, durante la gestión del recurrente como Embajador, relativos al sobregiro presupuestario y a la contratación de dos pólizas de seguro; posteriormente, el Ministro de Relaciones Exteriores, lo declaró responsable administrativamente por los seis cargos que le fueron formulados, imponiéndole dos sanciones pecuniarias (multas) por cien mil bolívares (Bs.100.000,00) y cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,00).

De lo anteriormente expuesto y de las actas que conforman el expediente se desprende, que la averiguación administrativa fue sustanciada por la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores y la sanción fue impuesta por la máxima autoridad jerárquica del Ministerio, es decir, por el Ministro del Despacho.

Ahora bien, disponía el artículo 126 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.017 del 13 de diciembre de 1995), vigente en la oportunidad de los hechos que se analizan, lo siguiente:

Artículo 126. Sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a la Contraloría General de la República, los órganos de control interno de los organismos y entidades a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del Artículo 5° de esta Ley, deberán abrir y sustanciar averiguaciones administrativas cuando surgieren indicios de que funcionarios públicos o particulares que tengan a su cargo o intervengan en cualquier forma en la administración, manejo o custodia de bienes o fondos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en los actos, hechos u omisiones señalados en el artículo 113 de esta Ley.

La decisión de estas averiguaciones corresponderá a la máxima autoridad jerárquica del respectivo organismo, salvo que los indicios detectados hagan presumir la responsabilidad administrativa de aquélla, ministros, directores de ministerios, presidentes y miembros de juntas directivas de institutos autónomos, establecimientos públicos, sociedades y fundaciones estatales, que se encuentren en el ejercicio del cargo, en estos casos el órgano sustanciador deberá remitir el expediente a la Contraloría a fin de que ésta decida sobre la averiguación. (...)

(Negrillas de la Sala).

Por su parte, el Reglamento Especial Nº 1 de la Ley Orgánica en referencia, disponía en su artículo 4º:

Articulo 4. Cuando en el curso de una averiguación administrativa que realice el órgano de control interno, surjan indicios que pudieran comprometer la responsabilidad de Ministros, Jefes de Oficinas de la Presidencia de la República, Directores de Ministerios, Presidentes o miembros de Juntas Directivas de Institutos Autónomos, Sociedades o Fundaciones Estatales, deberá remitirse de inmediato el expediente a la Contraloría General de la República, mediante auto suscrito por el titular de dicho órgano de control interno, en el cual se relacionarán las actuaciones cumplidas, las irregularidades detectadas y el nombre de los presuntos responsables. Este mismo funcionario participará la remisión al Ministro o a la máxima autoridad jerárquica del organismo o entidad de que se trate.

Cuando los indicios que puedan comprometer la responsabilidad de los mencionados funcionarios, surjan de inspecciones, auditorías y otras actuaciones realizadas por el ente o de denuncias recibidas, deberán participarlo de inmediato a la Contraloría General de la República, remitiéndole los recaudos relacionados con el asunto, a los fines de que este organismo decida sobre la apertura de la averiguación.

(Negrillas de la Sala).

De conformidad con lo expuesto, se puede concluir que la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, en su calidad de órgano interno de control, estaba facultada para iniciar y sustanciar las averiguaciones administrativas contra los funcionarios adscritos a dicho Ministerio; sin embargo, en los casos en los cuales existiesen indicios que hiciesen presumir la responsabilidad administrativa de la máxima autoridad jerárquica de los organismos y entidades a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artículo 5° de dicha Ley, a saber: “ministros, directores de ministerios, presidentes y miembros de juntas directivas de institutos autónomos, establecimientos públicos, sociedades y fundaciones estatales”, el órgano de contraloría interna debía remitir las actuaciones a la Contraloría General de la República a los fines de que esta fuese la que dictara la decisión correspondiente.

En atención a lo anterior, es necesario resaltar que de conformidad con lo establecido en los artículos 2, 3 y 6 de la entonces vigente Ley del Servicio Exterior (G.O. Nº 37.254 de fecha 6 de agosto de 2001), el Personal Diplomático comprende:

Artículo 2°- El personal de carrera comprende los funcionarios que, de conformidad con la presente Ley, queden adscritos como tales a los servicios diplomático, consular e interno de la Cancillería.

Artículo 3°- El servicio diplomático será desempeñado por los funcionarios que a continuación se expresan: Embajadores, Ministros Plenipotenciarios, Consejeros, Primeros Secretarios, Segundos Secretarios y Terceros Secretarios.

(…)

Articulo 6°- Los funcionarios a que se refieren los artículos 3, 4 y 5 se agruparán en las categorías siguientes:

SERVICIO DIPLOMÁTICO

Primera Categoría Embajador

Segunda Categoría Ministro

Tercera Categoría Consejero

Cuarta Categoría Primer Secretario

Quinta Categoría Cónsul de Segunda

Sexta Categoría Tercer Secretario

.

Ahora bien, en concordancia a todo lo antes señalado, es necesario indicar que esta Sala se pronunció en un caso similar al presente cuando expuso:

…De la disposición transcrita se desprende que el Embajador es un funcionario de la primera categoría en las Embajadas o Consulados, siendo la máxima autoridad jerárquica en dicho organismo.

Asimismo, se observa que la Ley Orgánica del Servicio Consular establece que el Cónsul General es el jefe de los funcionarios consulares, y tiene atribuidas entre sus funciones la de velar por los intereses del país y proteger los derechos e intereses de los venezolanos, proteger el comercio de la República, visar pasaportes a venezolanos y extranjeros que pretendan venir a Venezuela, autorizar el tráfico y navegación legal de los buques mercantes que vengan al país, asumir la representación de los venezolanos ausentes cuando sea necesario para proteger su persona o sus intereses y no tengan quien los represente, así como sostener ante las autoridades del país en que están acreditados los derechos de los venezolanos residentes en su jurisdicción, entre otras.

Tales funciones revisten una especial importancia y pueden ser equiparadas a la relevancia que ostenta las funciones desempeñadas por los directores de los ministerios, los presidentes y miembros de juntas directivas de institutos autónomos, establecimientos públicos, sociedades y fundaciones estatales.

En consecuencia, a juicio de la Sala en virtud de la importancia de las funciones atribuidas al cargo de Embajador, y visto que la enumeración contenida en el artículo 126 antes citado tiene carácter meramente enunciativo, los Cónsules Generales o Embajadores de Venezuela se encuentra incluidos entre las altas autoridades a las que hace mención el artículo 126 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Así, en el caso sub examine, observa esta Sala que para el momento de la investigación, esto es, el 1° de marzo de 2000, el recurrente se desempeñaba como Embajador de Venezuela en República Dominicana, razón por la cual, de conformidad con las normas transcritas, la investigación debió continuar sustanciándose por ante la Contraloría General de la República, y la sanción –de ser el caso- debió ser impuesta por el máximo titular de la Contraloría General de la República, previo examen de los autos…

. (Sentencia de esta Sala Nº 539 de fecha 1º de junio de 2004, caso R.C.R.V. vs. Ministerio de Relaciones Exteriores).

En atención al criterio antes transcrito, se observa que, no obstante la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores hubiese sustanciado el procedimiento administrativo completamente y elaborado un informe en el cual determinó la responsabilidad administrativa del hoy recurrente, ello no comporta la nulidad absoluta del acto en el presente caso, sino su nulidad relativa, por cuanto el principio general es que los órganos de contraloría interna sí tienen competencia para sustanciar averiguaciones administrativas e imponer las sanciones a que hubiere lugar; sin embargo, y en virtud del cargo que ocupaba el ciudadano G.P.C. como Embajador de la República de Venezuela ante la República Checa, la terminación de la sustanciación y la decisión correspondiente a la averiguación administrativa, correspondía a la Contraloría General de la República, órgano al cual se debieron remitir las actuaciones en virtud de que no se evidencia en el expediente administrativo ninguna delegación a la Contraloría Interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, por parte del Contralor General de la República, de la facultad para decidir sobre tal averiguación.

En consecuencia, al haberse verificado un vicio de nulidad relativa, se impone la remisión del expediente administrativo a la Contraloría General de la República, a los fines de que se verifique si la sustanciación de la averiguación administrativa se hizo de conformidad con el procedimiento legalmente establecido y de ser el caso, se dicte la providencia correspondiente. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por los razonamientos expuestos, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por el ciudadano G.P.C., contra la Resolución Nº DM/285, de fecha 8 de noviembre de 2000, emanada del MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES (hoy Ministro del Poder Popular para Relaciones Exteriores).

2. - VICIADA DE NULIDAD RELATIVA la referida Resolución Nº DM/285 objeto del presente recurso. En consecuencia, SE ORDENA remitir el expediente administrativo a la Contraloría General de la República, a los fines de que se verifique si la sustanciación de la averiguación administrativa se hizo de conformidad con el procedimiento legalmente establecido, con el objeto de que dicte la providencia administrativa correspondiente.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia certificada del presente fallo a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la República. Remítase el expediente administrativo y archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de enero del año dos mil ocho (2008). Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta - Ponente

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I.Z.

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En treinta (30) de enero del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00122.

La Secretaria,

S.Y.G.