Sentencia nº 493 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 30 de Abril de 2009

Fecha de Resolución:30 de Abril de 2009
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:04-2148
Ponente:Pedro Rafael Rondón Haaz
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: P.R. Rondón Haaz

Consta en autos que, el 5 de agosto de 2004, G.J. MUNDARAIN HERNÁNDEZ, para el momento Defensor del Pueblo, y los abogados de la Defensoría L.P.M.G., A.R.P., V.C.S. y L.C.G., con inscripciones en el I.P.S.A. bajo los n.os 15.572, 65.600, 71.275, 75.192 y 78.194, respectivamente, plantearon, ante esta Sala, demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de los artículos 20, 21, 28, 29, 32, 33, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 60, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92 y 94 de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas que se publicó en la Gaceta Municipal, Edición Extraordinaria, el 8 de mayo de 1992.

El 15 de septiembre de 2004, la parte actora solicitó la admisión de la demanda.

En auto del 2 de noviembre de 2004, el Juzgado de Sustanciación admitió la pretensión y, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ordenó la citación del Alcalde y Síndico Procurador del Municipio Atures del Estado Amazonas y la notificación del Fiscal General de la República, así como el emplazamiento de los interesados mediante cartel.

El 11 de noviembre de 2004, la Sala recibió, del Juzgado de Sustanciación, cuaderno separado para el pronunciamiento sobre la solicitud de la medida cautelar.

El 17 de noviembre de 2004, la demandante se dio por notificada de la admisión de la demanda y peticionó la expedición del edicto para la notificación de los interesados.

El 1° de diciembre de 2004, la parte actora retiró el cartel de emplazamiento, cuya publicación consignó el 7 de ese mes y año.

Mediante diligencias de los días 22 de febrero, 5 de abril, 12 de mayo, 16 de junio y 9 de noviembre de 2005, la abogada V.C.S. compareció ante esta Sala y requirió pronunciamiento sobre la medida cautelar.

En la sentencia n.° 3583 de 6 de diciembre de 2005, la Sala declaró parcialmente con lugar la medida cautelar que se solicitó y suspendió los efectos de los artículos 29, 39, 40, 43, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 67, 68, 72, 73, 77, 82, 88, 91 y 92 de la Ordenanza de Policía que dictó el Concejo Municipal del Territorio Federal Amazonas, actual Municipio Atures del Estado Amazonas.

El 14 de diciembre de 2005, la parte actora se dio por notificada de la decisión cautelar y pidió la notificación “del Presidente del C.L., Gobernador y Procurador del Estado Amazonas” y Fiscal General de la República.

El 4 de julio de 2006, compareció la abogada E.F.D.S., en representación de la parte actora, quien peticionó juzgamiento sobre la medida cautelar y, el 11 de ese mismo mes y año, requirió se dejara sin efecto la diligencia anterior.

El 7 de noviembre de 2006, la parte actora impetró el libramiento de los oficios para la notificación del “Gobernador y Procurador del Estado Amazonas” y Fiscal General de la República. El mismo día, la abogada Yixci Bezaida Sabino, con inscripción en el I.P.S.A. bajo el n.° 69.032, consignó mandato del Defensor del Pueblo mediante el cual la facultó para actuar en este juicio y manifestó interés en la continuación del proceso.

El 25 de enero, 1° de marzo, 26 de abril, 5 de junio de 2007, la demandante expresó su interés en que continuara la causa.

El 1° de octubre de 2008, se convocó a las partes a un acto público y oral para el 14 de octubre de 2008 a las 11: 30 a.m.

El 14 de octubre de 2008, se celebró el acto público con la asistencia de la actora. Se dejó constancia de la inasistencia de la demandada y del Ministerio Público. Por cuanto no hubo promoción de pruebas, se declaró el caso de mero derecho y la causa entró en estado de sentencia.

Por auto del 4 de noviembre de 2008, se recibió el expediente del Juzgado de Sustanciación, se fijó la oportunidad para el inicio de la relación de la causa y se designó ponente al Magistrado Pedro Rondón Haaz.

El 11 de noviembre de 2008 comenzó la relación de la causa.

El 13 de enero de 2009 se dijo “vistos”.

I

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

  1. Los actores plantearon pretensión de nulidad, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, de los artículos 20, 21, 28, 29, 32, 33, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 60, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92 y 94 de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas, con fundamento en los siguientes argumentos:

    1.1 Que la normativa que impugnan “…quebranta flagrantemente el derecho constitucional a la libertad personal y al debido proceso, consagrados en los artículos 44 y 49, respectivamente, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.”

    1.2 Que “[t]ales previsiones vulneran el derecho fundamental a la libertad personal, lo cual se verifica con la violación al principio de la legalidad de los delitos, faltas y penas, así como el principio de reserva judicial en cuanto a la posibilidad de detener o arrestar a los ciudadanos. Igualmente se encuentra violado el derecho constitucional al debido proceso, en lo atinente al principio de legalidad de los procedimientos, la garantía del juez natural y el derecho a la defensa.”

    1.3 Que la libertad personal es un derecho inviolable. Sólo los órganos judiciales pueden ordenar la privación de libertad. Que “…La única excepción a esta reserva judicial es que la detención sea practicada mientras la persona sea sorprendida in fraganti cometiendo un delito que merezca pena privativa de libertad, o a poco de cometerlo”.

    1.4 Que “(c)omo quiera que los artículos 21, 29, 39, 40, 43, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 60, 64, 67, 68, 72, 73, 77, 79, 82, 84, 88, 89, 90, 91 y 92 de la Ordenanza de Policía dictada por el Concejo Municipal del Territorio Federal Amazonas, actual Estado Amazonas, establecen la posibilidad, para las autoridades administrativas, de dictar decisiones firmes de privación de libertad, produciendo, en consecuencia, detenciones o arrestos sin ninguna clase de intervención de la autoridad judicial, los mencionados artículos son inconstitucionales por violar la reserva judicial en materia de privaciones a la libertad personal”.

    1.5 Que “(l)os artículos 20, 21, 29, 39, 40, 43, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 60, 64, 67, 68, 72, 73, 77, 79, 82, 84, 88, 89, 90, 91 y 92 de la Ordenanza de Policía dictada por el Concejo Municipal del Territorio Federal Amazonas, actual Estado Amazonas, establecen un procedimiento administrativo sumario, ajeno a cualquier control jurisdiccional, que implica una injerencia grave en el derecho a la libertad personal”, los cuales -a su decir- infringen los artículos 156.32 y 253 constitucionales, por cuanto una autoridad administrativa puede ordenar el arresto de una persona, con lo cual se afecta el derecho a la libertad personal.

    1.6 Que “[c]ualquier procedimiento que concluya en la detención o arresto de una persona, en una multa pecuniaria o en la aplicación de cualquier sanción, debe ser regulado por un procedimiento establecido en una ley nacional emanada de la Asamblea Nacio nal.”

    1.7 Que “… (l)os artículos 28, 32, 33, 39, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 51, 53, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 77, 79, 82, 87, 88, 89, 90, 91, 92 y 94 de la Ordenanza, establecen procedimientos sumarios discriminatorios, que no solamente atentan contra el debido proceso y contra el estado social de derecho y de justicia, sino que al prever la aplicación de sanciones como multas, decomiso, caución de buena conducta, devolución de objetos, desalojos, confiscación, entre otros, vulneran el principio de legalidad de los procedimientos toda vez que su regulación está reservada de manera exclusiva a la Asamblea Nacional a través de leyes nacionales.”

    1.8 Que “…(l)os artículos 66, 80, 90 y 91 de la Ordenanza de Policía dictada por el Concejo Municipal del Territorio Federal Amazonas, actual Estado Amazonas, consagran plenas atribuciones a las autoridades de policía en cuanto al tratamiento de niños, niñas y adolescentes; previéndose la prohibición de negociar con estos sin la debida autorización legal, así como la prohibición de que entren a determinados lugares, y la aplicación de medidas como la privación de su libertad en caso de no estar acompañados por sus padres. Ello así se viola de manera flagrante, no solamente el derecho a la libertad personal de los niños, niñas y adolescentes, en sí mismo, sino también el principio de legalidad de los procedimientos en virtud de que esta materia ha de ser regulada de manera exclusiva por la Asamblea Nacional, estándole vedado a las Asambleas Legislativas de los Estados dictar normas sobre este particular. Así se desprende de los artículos 54, 75 y 78 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

    1.9 Que “(l)os artículos mencionados anteriormente, así como los artículos 36, 37, 38 y 78 de la Ordenanza de Policía dictada por el Concejo Municipal del Territorio Federal Amazonas, actual Estado Amazonas” lesionan el derecho al debido proceso aplicable al tema sancionatorio (artículo 49.6 constitucional), “…toda vez que en nuestro ordenamiento jurídico, la comisión de un delito, falta o infracción es el único supuesto admitido constitucionalmente para ser objeto de sanción, siendo absolutamente imprescindible que el delito, falta o infracción, esté previsto en una ley emanada de la Asamblea Nacional”.

    1.10 Que “(l)os artículos antes referidos de la Ordenanza dictada por el Concejo Municipal del Territorio Federal Amazonas, actual Estado Amazonas, al establecer la posibilidad de sancionar a los ciudadanos con normas de aplicación discrecional, violan el principio de legalidad de delitos, faltas e infracciones, toda vez que los mismos pertenecen a una normativa emanada del Poder Legislativo Municipal, el cual no se encuentra facultado para legislar sobre delitos, faltas o infracciones que tengan como consecuencia la imposición de una sanción a las personas.”

    1.11 Que “las personas pueden ser objeto de privación de libertad o de aplicación de sanciones (multa, decomiso, caución de buena conducta, entre otras), únicamente cuando su conducta se defina como delito, falta o infracción que sean previstas en una ley, entendiendo como tal el concepto previsto en el artículo 202 del texto constitucional.”

    1.12 Que “tales artículos de la Ordenanza de Policía, al prever sanciones administrativas (faltas), son inconstitucionales y contradicen lo previsto en el artículo 49.6 de nuestro texto constitucional, pues insist(en), están proscritas absolutamente las sanciones que no se fundamenten en la comisión de un delito, falta o infracción que haya sido prevista previamente en la ley.”

    1.13 En consecuencia, pidieron se declare la nulidad de los artículos 20, 21, 28, 29, 32, 33, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 60, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92 y 94 de la Ordenanza de Policía que fue dictada por el Concejo Municipal del Territorio Federal Amazonas, actual Estado Amazonas, el 8 de mayo de 1992, y que apareció publicada en la Gaceta Municipal, por ser evidente la contravención existente entre los artículos que fueron impugnados y los artículos 44.1, 49.6, 156.32 en concordancia con el primer aparte del artículo 253, todos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

    II

    MOTIVACIÓN PARA LA DECISIÓN

  2. Como punto previo, la Sala debe pronunciarse sobre la aparente perención de la causa, por falta de impulso procesal de las partes durante más de un año, desde el 5 de junio de 2007, cuando la demandante manifestó su interés en la continuación del juicio hasta el 1° de octubre de 2008, oportunidad en que se fijó la celebración de la audiencia pública.

    El artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone lo siguiente:

    El desistimiento de la apelación o la perención de la instancia deja firme la sentencia apelada o el acto recurrido, salvo que esto violente normas de orden público y por disposición de la ley; corresponde al Tribunal Supremo de Justicia el control de la legalidad de la decisión o acto impugnado. (Destacado de la Sala).

    La excepción a la declaración de perención, es que se violente el orden público. En la causa de autos se impugnaron preceptos de la Ordenanza de Policía del entonces Territorio Federal Amazonas que, entre otras cosas, atribuyen a autoridades administrativas la potestad para que efectúen detenciones a ciudadanos en perjuicio, en criterio de la parte actora, de la reserva legal.

    En ese sentido, la Sala observa que normas como las que fueron impugnadas han sido objeto de varias decisiones de esta Sala. Tales actos decisorios han calificado el tema que aquí se debate como un asunto que atañe al orden público, por cuanto involucra el derecho constitucional a la libertad personal. Así, con ocasión de la demanda de nulidad que se incoó contra un texto normativo similar, se sostuvo, lo siguiente:

    Tal como se ha reseñado, la última actuación en este procedimiento consistió en la orden dada el 15 de octubre de 2001 de certificar copia del escrito presentado en esta causa por el Ministerio Público. A partir de esa fecha no ha existido acto procesal alguno, ni se expidió el cartel de emplazamiento ni se abrió el período para la promoción de pruebas ni, por supuesto, se dio inicio a la relación de la causa.

    Es evidente, entonces, que se está en presencia del supuesto previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, según el cual “la instancia se extingue de pleno derecho en las causas que hayan estado paralizadas por más de un año”.

    Ahora bien, el artículo 87 de esa misma Ley permite al M.T. continuar conociendo de una causa en la que se ha producido la perención, si el acto impugnado viola normas de orden público.

    Destaca esta Sala, al efecto, que si bien todas las disposiciones constitucionales deben ser respetadas, en su carácter de normas supremas, tienen una especial naturaleza de orden público todas aquellas que se refieren a ciertos derechos fundamentales, como el de la libertad personal, pues en ellos descansa la existencia misma del Estado de Derecho.

    En el presente caso, se ha denunciado que el Código Policial del Estado Yaracuy viola la reserva legal, afectando gravemente la libertad personal. No vacila esta Sala al afirmar -sin que implique prejuzgamiento- que es tal derecho constitucional uno de los más necesitados de protección, lo que la obliga a continuar conociendo de esta causa -así hubiere sido abandonada por los accionantes-, a fin de mantener la vigencia del Texto Fundamental en tan preciado valor. (…)

    Por lo expuesto, esta Sala considera que la protección de la libertad personal es un asunto de orden público y ello hace que a una causa en la que se impugnen normas legales que supuestamente vulneren tal derecho, deba aplicársele la disposición excepcional contenida en el artículo 87 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en el que se lee:

    El desistimiento de la apelación o la perención de la instancia dejan firme la sentencia apelada o el acto recurrido, salvo que éstos violen normas de orden público y por disposición de la Ley, corresponda a la Corte el control de la legalidad de la decisión o acto impugnado. s.S.C. n.° 1372/03.

    Conforme a lo precedente, se concluye que el orden público es un elemento condicionante en la tramitación del juicio que impide la declaración de la perención, por el transcurso de más de un año sin actuación procesal, pues, por encima del castigo a la inactividad procesal que se delató, se aplica la competencia de esta Sala para que vele por la integridad del Texto Fundamental, que se traduce en la tutela de los intereses supremos de la colectividad.

    Por tanto, al margen de que la demandante no impulsó el juicio por más de un año, la Sala, con base en el artículo 19 Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y su sentencia n.° 1372/03, declara que examinará las denuncias que se formularon, por cuanto las mismas atañen a una materia que es de orden público. Así se decide.

  3. Corresponde a la Sala la decisión de fondo en el juicio de nulidad que, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, se planteó en contra de los artículos 20, 21, 28, 29, 32, 33, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 60, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92 y 94 de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas, actual Estado Amazonas, preceptos que se transcriben a continuación:

    Artículo 20: Investigar a las personas que presuntamente atenten contra el orden público y la seguridad de las personas y sus propiedades.

    Artículo 21: Aprehender a las personas que con hechos de fuerza manifiesten ilegalmente o quieran impedir la libertad de las elecciones, reuniones de Juntas Parroquiales y demás Corporaciones creadas por la Constitución y Leyes de la República.

    Artículo 28: Los funcionarios policiales tiene el deber de proveerse de una boleta judicial de allanamiento, cuando ha de ejecutarse un procedimiento especial, dentro de las casas particulares, salvo lo dispuesto en la Constitución Nacional y demás leyes de la República.

    Artículo 29: Los Comandantes de Puestos de Policía Departamental, deben enviar diariamente al P. delD., la nómina de detenidos, para la respectiva sanción de mutuo acuerdo.

    Artículo 32: La Fuerza Armada de Policía tomará las medidas preventivas en el caso de personas dementes y en general de personas que sufran enfermedades contagiosas, que se encontraren en las calles y vías públicas y deben trasladarlos al término de la distancia ante las autoridades sanitarias correspondientes.

    Artículo 33: La Fuerza Armada de Policía tiene el deber de retener y decomisar armas, cuyo portador no esté ajustado a la ley.

    Artículo 36: Para los fines de esta Ordenanza, las faltas se dividen en simples y graves.

    Artículo 37: Son faltas simples:

    1. La embriaguez,

    2. Las discusiones con palabras obscenas,

    3. Las riñas sin armas y sin lesiones,

    4. Todas aquellas en que no ocurran perjuicios a terceros.

      Artículo 38: Son faltas graves:

    5. Ofender de palabras a las altas autoridades nacionales y regionales,

    6. Alteraciones de orden público,

    7. Quienes ofendan el honor y perturben el libre culto,

    8. Las que se cometen en desmejoramiento de obras de utilidad pública y ornato de la ciudad,

    9. Poner impedimento para el libre tránsito en vías públicas,

    10. Todas las demás que no estén tipificadas como delitos en la ley.

      Artículo 39: El Prefecto en su respectiva jurisdicción está facultado para imponer a los ciudadanos, las siguientes sanciones:

      *Arresto

      *Multas

      *Decomiso

      *Confinamiento familiar

      *Caución de buena conducta.

      Artículo 40: El arresto consiste en la privación de la libertad de aquellas personas que hayan cometido faltas previstas en esta Ordenanza; la duración del mismo no excederá de setenta y dos (72) horas, siempre que legalmente no estuviere facultado para sanciones mayores.

      Artículo 41: La multa consiste en la imposición de una sanción pecuniaria por cualquier falta cometida, y el monto del dinero percibido ingresará a los fondos del tesoro municipal.

      Artículo 42: El decomiso consiste en la pérdida por parte de la persona involucrada en el hecho, del objeto(s), con los cuales se cometió la falta.

      Artículo 43: Confinamiento familiar consiste en la privación relativa de la libertad de aquellas personas que hayan cometido faltas simples previstas en esta Ordenanza, cuya sanción no será mayor de setenta y dos (72) horas, y será pagada en la casa de habitación.

      Artículo 44: La caución consiste en el compromiso formal de dos o más personas en litigio, a respetarse mutuamente y no producir ningún incidente que perjudique u ofenda la parte contraria.

      Artículo 45: Las faltas simples se castigarán con arresto que no exceda de setenta y dos (72) horas, o con multas que no sobrepasen de quinientos (500) bolívares, a menos que en circunstancias especiales, previstas en las Leyes de la República dictaminen otro tipo de sanción.

      Artículo 46: Las faltas graves se castigarán con arresto hasta de cinco (5) días, o con multas que no pasen de dos mil bolívares (Bs. 2.000,00) salvo lo dispuesto en las Leyes de la República.

      Artículo 47: Las multas que se impongan ingresarán a las Rentas Municipales o Juntas Comunales. Cuando el sancionado no pague de inmediato la multa que se le haya impuesto, se le conmutará la pena por arresto. A tal efecto, el administrador de Rentas Municipales dará cuenta sin pérdida de tiempo a las autoridades que hayan intervenido en el arresto.

      Artículo 48: La ejecución de la sanción correccional comenzará desde el mismo momento que se le notifique al sancionado la Resolución que se le imponga definitivamente, conmutándose el tiempo de detención o arresto proporcional.

      Artículo 51: Las personas que violen lo estipulado en el artículo 49, serán sancionadas con multas de 5.000 a 20.000 Bs. o arresto proporcional. Asimismo, serán responsables de los daños ocasionados en el perímetro donde se efectúa la verbena y del mantenimiento y seguridad del perímetro donde se efectuó la fiesta.

      Artículo 53: Ninguna persona fuera de los días que el Decreto de carnaval lo permita, podrá andar disfrazado o llevar vestuarios o insignias que no le correspondan y quien incurra en esta falta se le impondrá multa de un mil (1.000) bolívares o arresto proporcional.

      Artículo 56: Ningún particular podrá usar durante las fiestas de carnaval insignias o uniformes que pertenezcan a autoridades militares y otras instituciones; y a quien infrinja esta disposición se le impondrá arresto hasta por setenta y dos (72) horas.

      Artículo 60: El que impida o perturbe el ejercicio de algún culto religioso o reuniones públicas permitidas, faltando al orden y respeto debidos o cometiendo acciones escandalosas, quedará bajo la acción policial para la sanción correspondiente.

      Artículo 63: Cuando en algún lugar cualquiera del Territorio Federal Amazonas, aparezcan delincuentes, la autoridad más cercana siempre que no dispusiere de fuerzas suficientes, convocará inmediatamente a todos los habitantes del lugar capaces de asumir la defensa y, sin pérdida de tiempo dará aviso al Gobernador del T.F. Amazonas y a las Fuerzas Armadas Nacionales.

      Artículo 64: Las Fuerzas Armadas de policía velarán por el descubrimiento y captura de quienes pongan pasquines, escriban en paredes o profieran motes ofensivos con que se ridiculice o maltrate a las altas autoridades nacionales o regionales. Quienes incurrieren en esta falta, en caso de no comprobarse delito, se les impondrá multa de un mil (1.000) a dos mil (2.000) bolívares.

      Artículo 65: Las Fuerzas Armadas de Policía velarán porque no se arranquen, rompan ni se borren carteles, avisos o edictos públicos permitidos por la Ley. Quienes así procedieren, en caso de no haber delito, se les impondrá multa entre quinientos (500) y un mil (1.000) bolívares.

      Artículo 66: Ninguna persona podrá negociar de manera alguna con menores de edad sin la debida autorización legal. Quienes así lo hicieren deberán devolver lo negociado o en su defecto el valor de lo negociado.

      Artículo 67: Los herreros o cerrajeros no podrán hacer llaves por modelos sin tener a la vista la cerradura a que deben servir y mucho menos hacer ganzúas, llaves maestras u otros instrumentos con que puedan falsearse cerraduras. Quienes así lo hicieren, se tomarán como presuntos cómplices en caso de cometerse algún delito. En caso de falta se les impondrá multa entre mil quinientos (1.500) y dos mil (2.000) bolívares o arresto proporcional.

      Artículo 68: Ninguna persona podrá vender estampas o escritos que ofendan la decencia o la moral pública. Quienes así lo hicieren serán sancionados con multas entre quinientos (500) y mil quinientos (1.500) bolívares o arresto proporcional, y decomiso de los ejemplares, que serán quemados en el acto por la autoridad correspondiente.

      Artículo 69: Cualquier autoridad policial podrá desalojar de las cantinas u otros establecimientos públicos a pedido de los respectivos dueños, o para evitar la comisión de un delito o falta, a las personas que se encuentren en estado de embriaguez, que ponen armas o estén alterando el orden público y la sana diversión.

      Artículo 71: Queda facultada la primera autoridad civil para imponer la sanción prevista en el artículo 534 del Código Penal venezolano vigente, debiendo elaborarse expediente judicial y poner a la orden del tribunal correspondiente al presunto infractor en los casos en que las circunstancias lo ameriten.

      Artículo 72: Los dueños de casas donde se realicen juegos permitidos que no estén determinados como prohibidos en el Código Penal venezolano vigente, se permitirán velando escrupulosamente para que no establezcan juegos prohibidos. En caso de que así sucediere, los dueños serán sancionados con multas de cinco mil (5.000) a treinta mil (30.000) bolívares o arresto proporcional.

      Artículo 73: Los que a propósito maltraten los frentes de edificios públicos o casas particulares, arrojen piedras en los techos de los inmuebles, causen daños a los objetos de ornamentación pública, a los árboles, plantas de parques y avenidas; serán sancionados por la primera autoridad civil con multas de cinco mil (5.000) a diez mil (10.000) bolívares o arresto proporcional, luego de ser aprehendidos por los agentes policiales.

      Artículo 77: Queda prohibido arrojar a las calles y vías públicas: desperdicios, basuras, cadáveres de animales, inútiles o enfermos o cualquier objeto que interrumpa el libre tránsito. Quien así lo hiciere será sancionado con multa de dos mil (2.000) a dos mil quinientos (2.500) o arresto hasta por setenta y dos (72) horas.

      Artículo 78: Se prohíbe disparar petardos, cohetes, armas de fuego y otros artefactos, sin el consentimiento de la autoridad policial más cercana del lugar, debiendo haber un motivo justificado o fechas en que se permita hacerlo sin incurrir en faltas.

      Artículo 79: La Fuerza Armada de Policía velará porque no se cometan actos reñidos contra la moral y las buenas costumbres y quienes fueran sorprendidos en la vía pública violando esta disposición, serán puestos a la orden de la Prefectura de la localidad para la sanción correspondiente.

      Artículo 80: La Fuerza Armada de Policía velará porque no concurran a las casas de prostitución menores de 18 años, y en caso de ser sorprendidos in fraganti, las respectivas autoridades avisarán al padre o representante legal del menor, para su debida corrección. Asimismo, se tomarán las medidas legales contra los dueños de estos establecimientos.

      Artículo 81: Cuando la Policía sorprenda o tenga fundados indicios de que una persona se dedique a la trata de blancas o explotación de la prostitución, se pondrá a la orden del Prefecto con el expediente correspondiente, a fin de que sea aplicado el procedimiento administrativo como lo determine la Ley de Vagos y Maleantes.

      Artículo 82: Ningún dueño de expendio de licores, podrá permitir que en su establecimiento se cometan actos reñidos contra la moral y las buenas costumbres, ingieran licor o causen riñas y/o escándalos. Las damas que laboran en estos establecimientos y quienes lo permitan serán sancionados con multas de dos mil (2.000) a ocho mil (8.000) bolívares o arresto proporcional las responsables serán sancionadas con 72 horas de arresto

      Artículo 84: Cuando las Fuerzas Armadas de Policía detuviere a una persona de las que la Ley de Vagos y Maleantes determine como tal, debe ser pasado a la orden de la primera autoridad civil con el expediente correspondiente, para que le sea aplicada la pena en la forma como lo determina la Ley.

      Artículo 85: La Fuerza Armada de Policía debe actuar activa y decididamente contra aquellas personas que se compruebe, previa investigación, son vagos y maleantes.

      Artículo 86: Cualquier persona en uso de sus derechos puede denunciar ante la Fuerza de Policía la presencia de personas catalogadas como vagos en su sector. Ante tal situación se debe abrir una investigación sumaria.

      Artículo 87: Se entiende por mal entretenidos, aquellas personas patrocinantes de casas de juego, los que se dediquen a fomentar y explotar la prostitución, los ebrios consuetudinarios, los que no tuvieren ocupación u oficio conocidos, los petardistas y los rateros.

      Artículo 88: Los patrocinantes de casas de juegos prohibidos y los que se dedican a explotar la prostitución, serán detenidos y puestos a la orden del Prefecto, para la aplicación de multas entre los diez mil (10.000) y treinta mil (30.000) bolívares o arresto proporcional. Quienes sean sorprendidos reincidiendo en la falta, les será aplicada una multa doble o arresto proporcional.

      Artículo 89: Para los demás casos que determine el artículo 87 se le aplicará la sanción correspondiente.

      Artículo 90: Los dueños de expendio de bebidas alcohólicas que vendan o suministren bebidas embriagantes a menores de edad, serán sancionados con multas de cinco mil (5.000) a diez mil (10.000) bolívares, o arresto proporcional, y si son reincidentes por segunda vez, se les aplicará doble multa y la tercera vez que incurran en dicha falta, se les aplicará el cierre del negocio, con una multa ejecutada policialmente.

      Artículo 91: Los menores de 18 años no podrán permanecer en espectáculos públicos censurados. Cuando sean sorprendidos sin los respectivos padres o representantes, después de las 10:00 pm (22:00 horas), serán conducidos al reten policial y posteriormente puestos a la orden de los organismos correspondientes (INAM, Tribunal de Menores, etc.), quienes los entregarán a sus respectivos representantes, previa amonestación a estos últimos o multa de mil (1.000) a cinco mil (5.000) bolívares si el caso lo amerita.

      Artículo 92: Los negocios que por sus características tuvieren dentro del local aparatos musicales, sus dueños deben tomar las precauciones para que el sonido sea bajo y no salga al exterior. Quien no acatare esta disposición, será sancionado con multas entre cinco mil (5.000) a diez mil (10.000) bolívares, si reincide se le aplicará doble multa o arresto proporcional, cierre temporal o definitivo de la patente de industria y comercio si el caso lo amerita.

      Artículo 94: Las Comisiones policiales estarán obligadas cuando lo crean conveniente, pasar al interior de bares, prostíbulos y espectáculos públicos en áreas abiertas, a objeto de pedir la identificación de cualquier ciudadano(a) y efectuar el procedimiento que sea necesario para la seguridad y buen orden de dicho lugar.

      2.1 En primer término, la Sala observa que, en el caso de autos, se alegó que los preceptos que se impugnaron y que anteriormente se transcribieron, violan un conjunto de normas constitucionales que, de seguidas, analizará la Sala y que, además, agravian el artículo 250 del Código Orgánico Procesal Penal.

      Ahora bien, por cuanto las normas que se cuestionaron están contenidas en una regla de rango legal únicamente resultan pertinentes los alegatos de injuria a la Constitución, mientras que cualquier supuesta contradicción que exista entre la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas y el Código Orgánico Procesal Penal respondería, eventualmente, a una colisión de leyes que escapa de este debate procesal concreto. Así se decide.

      2.2 Pasa la Sala al análisis de constitucionalidad de los preceptos que se impugnaron. Las denuncias se concentran en: 1) violación a la libertad personal que recogió el artículo 44 constitucional; 2) violación al principio de legalidad de los procedimientos que recogió el artículo 156.32 constitucional; y 3) violación del derecho al debido proceso, en el marco sancionatorio, que recogió el artículo 49.6 constitucional. Al respecto, la Sala observa:

      2.2.1 La primera delación de inconstitucionalidad se refirió a la supuesta violación al derecho a la libertad personal, específicamente, al principio de reserva judicial en materia de privación de libertad que recogió el artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, por parte de los artículos 21, 29, 39, 40, 43, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 60, 64, 67, 68, 72, 73, 77, 79, 82, 84, 88, 89, 90, 91 y 92 de la Ordenanza que se examina, porque dichos dispositivos, según el dicho, a decir de la parte accionante, preceptúan “la posibilidad, para las autoridades administrativas, de dictar decisiones firmes de privación de libertad, produciendo, en consecuencia, detenciones o arrestos sin ninguna clase de intervención de la autoridad judicial, los mencionados artículos son inconstitucionales por violar la reserva judicial en materia de privaciones a la libertad personal”.

      La lectura de tales preceptos de la Ordenanza de Policía del entonces Territorio Federal Amazonas, salvo los artículos 29 y 89, refleja que los mismos atribuyeron competencia a las autoridades policiales para la aprehensión y arresto de ciudadanos, todo lo cual implica que tales artículos incurren, ciertamente, en inconstitucionalidad, por violación al derecho a la libertad personal y a la exigencia irrestricta del artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, de que sólo por orden judicial pueden dictarse medidas privativas de libertad, salvo la única excepción de que el sujeto sea sorprendido in fraganti.

      Esta Sala ha tenido ocasión de expresar su interpretación del artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, entre otras, en sus sentencias n.os 130/06, 1353/07, 940/07, 2443/07 y 1789/08, especialmente, en su decisión n.° 1744 de 9 de agosto de 2007, mediante la cual se anularon varios preceptos del Código de Policía del Estado Lara por las mismas razones de inconstitucionalidad que aquí se delataron. En esa última oportunidad, la Sala realizó las siguientes consideraciones, que se reiteran:

      Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencias números 1.372/2003, del 29 de mayo, y 130/2006, del 1° de febrero, esta Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual –se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.

      Así, en líneas generales, la libertad es un valor superior del ordenamiento jurídico, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República de Venezuela, pero también constituye un derecho fundamental que funge como presupuesto de otras libertades y derechos fundamentales, el cual hace a los hombres sencillamente hombres. De allí que se pueda afirmar, que tal derecho, el cual se encuentra estrechamente vinculado a la dignidad humana, ostenta un papel medular en el edificio constitucional venezolano, siendo que el mismo corresponde por igual a venezolanos y extranjeros.

      Ahora bien, una de las derivaciones más relevantes de la libertad, es el derecho a la libertad personal -o libertad ambulatoria- contenido en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual ha sido consagrado y desarrollado como un derecho humano y fundamental inherente a la persona humana.

      (…)

      Ahora bien, es menester resaltar que si bien el derecho fundamental a la libertad personal es la regla general, no es menos cierto que el propio texto constitucional permite que el mismo pueda verse restringido en ciertos supuestos excepcionales, como lo son los establecidos -taxativamente- en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

      Dicha norma establece:

      Artículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:

  4. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso (…)

    (Subrayado del presente fallo).

    Esta Sala reitera (ver sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero), que del texto de ese primer numeral se pueden distinguir varios aspectos, todos relevantes en cuanto al referido derecho a la libertad:

    (...)1.- La libertad es la regla. Incluso las personas que sean juzgadas por la comisión de delitos o faltas deben, en principio, serlo en libertad.

  5. - Sólo se permiten arrestos o detenciones si existe orden judicial, salvo que sea la persona sorprendida in franganti.

  6. - En caso de flagrancia, sí se permite detención sin orden judicial, pero sólo temporal, para que en un plazo breve (48 horas) se conduzca a la persona ante la autoridad judicial. (...)

    Dicha disposición normativa establece una obligación en salvaguarda del derecho: la de intervención de los jueces para privar de libertad a una persona. De hecho, la garantía del juez natural presupone la existencia de un juez. El Poder Judicial se entiende, al menos así ha sido el resultado de la evolución de las instituciones públicas, como el garante de los derechos, protegiéndolos del aparato administrativo del Estado, al cual se le reservan otras tareas (sentencia n.° 130/2006, del 1 de febrero).

    Debe resaltarse que tal orden judicial constituye una garantía ineludible a los efectos de la salvaguarda del mencionado derecho fundamental. El fundamento de ello estriba, como bien lo alega la parte recurrente, en que a través de la privación de libertad, sea como pena o como medida cautelar, el Estado interviene del modo más lesivo en la esfera de derechos de la persona, razón por la cual, la Constitución ha preferido que tales limitaciones a la libertad estén sometidas al control de una autoridad revestida de suficientes garantías de independencia e imparcialidad (Juez), siguiendo un procedimiento legal que otorgue reales posibilidades de defensa (procedimiento penal).

    La manifestación más importante de las mencionadas excepciones consagradas en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ve materializada fundamentalmente, dentro del proceso penal, en el instituto de la privación judicial preventiva de libertad –o prisión provisional- regulada en el artículo 250 de la ley adjetiva penal, siendo ésta la provisión cautelar más extrema a que hace referencia la legislación adjetiva penal, tanto a nivel internacional, en los distintos pactos sobre derechos humanos que regulan la materia, como a nivel interno, siendo este el caso del Código Orgánico Procesal Penal (sentencia n.° 2.426/2001, del 27 de noviembre, de esta Sala), de allí que resulte válido afirmar que la institución de la privación judicial preventiva de libertad, denota la existencia de una tensión entre el derecho a la libertad personal y la necesidad irrenunciable de una persecución penal efectiva.

    (…)

    Ahora bien, con base en tales funciones, los órganos policiales tienen la potestad de practicar la aprehensión in fraganti de quienes incurran en la comisión de un delito, y ponerlos a disposición del Ministerio Público. Los jueces, así, juzgan a quienes son aprehendidos por la Policía y llevados ante el Ministerio Público. De igual forma, los órganos de policía tienen la potestad de ejecutar las detenciones preventivas ordenadas por los jueces de la República.

    En ese fallo n.° 1744/07 que se citó, la Sala concluyó que “a los cuerpos policiales del Estado Lara (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera a través de sus Gobernadores o Alcaldes) les está vedado aplicar la medida de arresto como sanción definitiva. Debe aclararse que sólo podrán hacerlo en los casos en que se haya cometido un hecho punible, sea a través de la aprehensión en flagrancia o cuando medie una orden judicial. En esos casos, tal como se señaló supra, su tarea se limita a conducir a la persona aprehendida ante el Ministerio Público (aprehensión en flagrancia) o ante el juez (orden judicial). Son órganos del sistema de justicia; nunca –como se pretende en el caso del Código impugnado- la justicia misma”. En esta oportunidad se ratifica ese pronunciamiento, respecto del caso concreto del cuerpo policial del Estado Amazonas y de la Ordenanza de Policía que se impugnó y, entre las normas que se impugnaron, se declara la nulidad parcial de aquéllas que disponen la posibilidad de que la autoridad policial ejecute arresto o aprehensiones sin la debida autorización judicial o sin la circunstancia de flagrancia. Así se decide.

    Con base en las consideraciones que anteceden, esta Sala verifica que los artículos 21, 40, 43, 56, 60, 64 y 91 de esa Ordenanza de Policía preceptúan la pena de arresto como única sanción en caso de actualización de las hipótesis que tipifican esas normas, o bien permiten la aprehensión indefinida y sin necesidad de flagrancia, por lo cual, las mismas son contrarias, en su totalidad, al derecho a la libertad personal que reconoce el artículo 44 del Texto Constitucional y, por ende, se declara su nulidad total. Así se decide.

    2.2.1.1 Asimismo, se observa que la Ordenanza de Policía del entonces Territorio Federal Amazonas tipifica, en varios de sus enunciados, conductas que constituyen infracciones administrativas, cuya consumación por parte de los ciudadanos acarrea como consecuencia jurídica, alternativamente, la imposición de penas de multa o de penas privativas de la libertad (arresto proporcional), como es el caso de los artículos 39, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 67, 68, 72, 73, 77, 82, 88, 90 y 92, supuestos en los cuales existe una inconstitucionalidad que recae sobre la parte o proposición que obliga a los órganos administrativos a la aplicación de una pena de arresto proporcional a los infractores, posibilidad que está proscrita por el texto del artículo 44 de la Constitución. En consecuencia, se declara la nulidad parcial de dichos preceptos, específicamente de la parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad, y se mantiene la validez de las sanciones administrativas que esas normas preceptúan. Así se decide.

    2.2.1.2 En cuarto lugar, y con afincamiento en las mismas razones de violación al artículo 44, cardinal 1, de la Constitución, se declara también la nulidad del artículo 39 en lo que se refiere a la competencia de Prefectos de Municipio para que dicten medidas privativas de libertad y, así mismo, en lo relativo a los procedimientos para el cumplimiento con esas sanciones inconstitucionales. Así se decide.

    2.2.1.3 Las anteriores consideraciones obligan también a declarar que la conversión de multas en arrestos, que permite el artículo 47 de la Ordenanza de Policía que se impugnó, es inconstitucional porque, si bien es cierto que las autoridades administrativas pueden imponer multas –siempre y cuando cuenten con cobertura legal, sea nacional, estadal o municipal-, no puede habilitarse a un órgano administrativo para la conversión de multa en arresto, todo ello sin que la Sala deje de reparar en la curiosa fórmula según la cual quien no pudiera satisfacer una multa tendrá derecho a que se le conmute en arresto (ver sentencia n.° 130/2006, del 1° de febrero); curioso -y reprochable- derecho que consistiría en la admisión de un desmejoramiento individual, como se expuso en la sentencia de esta Sala n.° 1744/07. Así también se declara.

    2.2.1.4 En lo que concierne al artículo 79, según el cual “[l]a Fuerza Armada de Policía velará porque no se cometan actos reñidos contra la moral y las buenas costumbres y quienes fueran sorprendidos en la vía pública violando esta disposición, serán puestos a la orden de la Prefectura de la localidad para la sanción correspondiente” y 89, según el cual “[p]ara los demás casos que determine el artículo 87 se le aplicará la sanción correspondiente”, esta Sala, tal como decidió en su sentencia n.° 1744/07, considera que deben interpretarse tales preceptos conforme a la Constitución, y, por ende, las consecuencias jurídicas que en ellos aparecen establecidas (“sanciones correspondientes”) deberán entenderse que están circunscritas a aquellos supuestos que no impliquen una restricción de la libertad personal. Así se decide.

    2.2.2 En segundo lugar, la parte actora alegó que los artículos 20, 21, 29, 39, 40, 43, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 60, 64, 67, 68, 72, 73, 77, 79, 82, 84, 88, 89, 90, 91 y 92 de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas “establecen un procedimiento administrativo sumario, ajeno a cualquier control jurisdiccional, que implica una injerencia grave en el derecho a la libertad personal”, los cuales, -a su decir- infringen los artículos 156.32 y 253 constitucionales”.

    Asimismo, señaló que “(l)os artículos 28, 32, 33, 39, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 51, 53, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 77, 79, 82, 87, 88, 89, 90, 91, 92 y 94 de la Ordenanza, establecen procedimientos sumarios discriminatorios, que no solamente atentan contra el debido proceso y contra el estado social de derecho y de justicia, sino que al prever la aplicación de sanciones como multas, decomiso, caución de buena conducta, devolución de objetos, desalojos, confiscación, entre otros, vulneran el principio de legalidad de los procedimientos toda vez que su regulación está reservada de manera exclusiva a la Asamblea Nacional a través de leyes nacionales”.

    La Sala observa que no fue suficientemente clara la parte demandante cuando hizo su delación de inconstitucionalidad, pues no especificó si esa violación al principio de legalidad y de la reserva legal nacional se refiere al principio de legalidad penal que exige que todo delito y toda pena estén establecidos en una ley nacional, o bien se refiere a la supuesta reserva legal nacional en materia de regulación de los derechos fundamentales.

    No obstante, en aplicación del artículo 5, aparte segundo, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, norma que ordena que, en el marco del ejercicio del control concentrado por parte de la Sala, “no privará el principio dispositivo, pudiendo la Sala suplir, de oficio, las deficiencias o técnicas del recurrente sobre las disposiciones expresamente denunciadas por éste, por tratarse de un asunto de orden público”, se observa:

    La Sala declara la inconstitucionalidad de aquellos preceptos de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas que establecen delitos y sanciones penales, por ser contrarios a la exigencia constitucional de que su regulación sea a través de una ley nacional; pero no así en lo que se refiere a los ilícitos y sanciones administrativos (multas), materia que si bien es de la reserva legal no es de exclusiva competencia del legislador nacional, esto es, de la Asamblea Nacional, por lo que es posible su regulación a través de leyes estadales o bien leyes municipales –ordenanzas-, como sucede en el caso de autos.

    En este sentido, tal como ha establecido esta juzgadora en anteriores oportunidades, la limitación de los derechos fundamentales es, ciertamente, materia de estricta reserva legal, esto es, que sólo por ley pueden verse restringidos los derechos inherentes a la persona humana, estén o no recogidos expresamente en el Texto Constitucional. No obstante, como bien aclaró, esta Sala, entre otras, en sus sentencias n.° 2641 del 1° de octubre de 2006 y n.° 266 del 16 de marzo de 2005, esa reserva legal no es exclusividad del Poder Nacional, por lo que leyes estadales y ordenanzas pueden disponer ciertas limitaciones al ejercicio de derechos fundamentales.

    En estos casos, al igual que para el supuesto de restricciones que estén recogidas en la ley nacional, el límite del legislador es el contenido esencial del derecho fundamental, es decir, que la ley podrá limitar por causa justa el derecho siempre que no lo desnaturalice y no le imponga cortapisas desproporcionadas o arbitrarias. Como afirmó la Sala en la sentencia n.° 266/05:

    Estima la Sala que no resulta necesariamente contrario a la Constitución, la imposición por la Ley de restricciones al ejercicio de derechos fundamentales, desde que, precisamente, el propio constituyente aceptó la posibilidad de que el Legislador ordene y limite el ejercicio de esos derechos. La violación a la Constitución sólo se producirá cuando la Ley viole el contenido esencial del derecho, esto es, cuando lo desnaturalice o cuando imponga limitaciones desproporcionadas o arbitrarias.

    En consecuencia, la sola limitación a los derechos fundamentales que invocó la parte demandante, por parte de las normas de la Ordenanza que se impugnaron, no resulta contraria al principio de reserva legal en materia de regulación y limitación al ejercicio de tales derechos. Así se decide.

    2.2.3 El tercer argumento de inconstitucionalidad de la parte demandante fue que los artículos 20,21, 28, 29, 32, 33, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 60, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 77, 78, 79, 80, 82, 84, 87, 88, 89, 90, 91, 92 y 94 de la Ordenanza de Policía del entonces Territorio Federal Amazonas violan el principio de legalidad de las penas y sanciones que reconoció el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución de 1999, el cual reservó al legislador nacional el establecimiento de los tipos y sanciones penales.

    Sobre ese tema, esta Sala también falló en su sentencia n.° 1744/07. En esa oportunidad, se estableció que el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución recogió la garantía formal del derecho al debido proceso según el cual nadie puede ser sancionado “por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”, en atención a lo cual, como se declaró en ese veredicto:

    Partiendo de lo anterior, se aprecia que de esta primera garantía se desprenden a su vez otras cuatro garantías estructurales. En tal sentido, se habla en primer lugar de una garantía criminal, la cual implica que el delito esté previamente establecido por la ley (nullum crimen sine lege); de una garantía penal, por la cual debe necesariamente ser la ley la que establezca la pena que corresponda al delito cometido (nulla poena sine lege); de una garantía jurisdiccional, en virtud de la cual la comprobación del hecho punible y la ulterior imposición de la pena deben canalizarse a través de un procedimiento legalmente regulado, y materializarse en un acto final constituido por la sentencia; y por último, de una garantía de ejecución, por la que la ejecución de la pena debe sujetarse a una ley que regule la materia.

    Esa garantía formal se aplica, según dispone el propio artículo 49 de la Constitución, en el ejercicio de cualquiera de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, esto es, tanto en el marco del Derecho Penal como del Derecho Administrativo Sancionador. En consecuencia, no puede haber delito ni pena sin ley formal preexistente y no puede haber ilícito administrativo ni sanción administrativa sin ley formal preexistente.

    Ahora bien, en el marco del Derecho Penal, esa garantía del principio de legalidad adquiere una exigencia adicional: la de que el delito y la pena se preceptúen en una ley nacional. Ello por exigencia expresa del artículo 156, cardinal 32, de la Constitución, según el cual es de la reserva legal nacional la legislación penal; supuesto éste en el cual difiere el Derecho Administrativo Sancionador, en el que la reserva legal puede quedar satisfecha, incluso, a través de regulaciones del legislador estadal o municipal, pues se trata de una materia de reserva legal pero no de la reserva nacional. Como afirmó la Sala en su sentencia n.° 1744/07, “[a]sí, en esta segunda manifestación del ius puniendi, la creación de infracciones y sanciones administrativas –por ejemplo, las multas-, también debe realizarse única y exclusivamente a través de una ley, pudiendo ser ésta de naturaleza estadal (como un Código de Policía), a diferencia de lo que ocurre en el campo del Derecho penal, en el que siempre debe ser una ley nacional”.

    2.2.3.1 En el asunto de autos se observa que los artículos 43, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 64, 67, 68, 72, 73, 77, 82, 88, 90 y 92 de la Ordenanza que se examina tipificaron conductas que constituyen infracciones cuya realización por parte de los ciudadanos acarrea como consecuencia jurídica, alternativamente, la imposición de sanciones de multa o de penas privativas de la libertad (arresto proporcional), normas que, en lo que se refiere a la sanción penal, son inconstitucionales porque injurian la garantía del principio de legalidad de las penas que recogió el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución, en concordancia con el artículo 156, cardinal 32, eiusdem, pues implicarían una usurpación de funciones del legislador nacional por parte del legislador estadal.

    En consecuencia, la Sala decide que los artículos 43, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 64, 67, 68, 72, 73, 77, 82, 88, 90 y 92 de la Ordenanza de Policía objeto de juzgamiento conculcan los artículos 156, cardinal 32 y 49, cardinal 6, del Texto Fundamental. Así se decide.

    Distinto sucede respecto de la sanción administrativa de multa que las mismas normas recogieron, caso en el cual, por cuanto la Ordenanza de Policía que se impugnó tiene rango de ley, llena los extremos que, de las normas sancionatorias administrativas, exige el artículo 49, cardinal 6, constitucional. Así se decide.

    2.2.3.2 En lo que concierne a los artículos 21, 40, 43, 56, 60, 64 y 91 de la Ordenanza de Policía que fueron cuestionadas, y que preceptúan la pena de arresto como única sanción o bien permiten la aprehensión indefinida y sin necesidad de flagrancia, la Sala sentencia que, además de que injurian el artículo 44.1 Constitución, contradicen el artículo 49, cardinal 6, eiusdem, lo que abunda en la anteriormente declarada nulidad de esas reglas. Así se decide.

    2.2.3.3 En lo que se refiere a los artículos 37 y 38, la Sala observa que tales normas contienen una regla que define y clasifica las faltas simples y graves, respectivamente, a los efectos de esa Ley municipal, según su intensidad y según el bien jurídico que, en cada caso, se vea amenazado por la conducta antijurídica.

    Ahora bien, la sola clasificación que hacen tales normas no incurre en inconstitucionalidad ni agravia ningún derecho fundamental. Lo que sí está proscrito de nuestro ordenamiento jurídico, y por tanto su nulidad ya fue declarada precedentemente, es la consecuencia jurídica que la Ordenanza que se impugnó atribuyó a la comisión de faltas simples y graves. Los artículos 45 y 46 de la Ordenanza de Policía castigan con pena de arresto a quienes cometan faltas simples o graves, por lo que la Sala declaró su nulidad, porque agravian a los artículos 44 y 156.32 constitucionales.

    En definitiva, se desestima la nulidad de los artículos 37 y 38 de la Ordenanza de Policía que fue impugnada. Así se decide.

    2.2.4 Por último, se alegó que los artículos 66, 80, 90 y 91 de la Ordenanza de Policía que se atacó injurian los artículos 54, 75 y 78 de la Constitución, normas que protegen a los niños, niñas y adolescentes. En este sentido, observa la Sala que dichas normas constitucionales disponen:

    Artículo 54. Ninguna persona podrá ser sometida a esclavitud o servidumbre. La trata de personas y, en particular, la de mujeres, niños, niñas y adolescentes en todas sus formas, estará sujeta a las penas previstas en la ley.

    Artículo 75. El Estado protegerá a las familias como asociación natural de la sociedad y como el espacio fundamental para el desarrollo integral de las personas. Las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes, la solidaridad, el esfuerzo común, la comprensión mutua y el respeto recíproco entre sus integrantes. El Estado garantizará protección a la madre, al padre o a quienes ejerzan la jefatura de la familia.

    Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a vivir, ser criados o criadas y a desarrollarse en el seno de su familia de origen. Cuando ello sea imposible o contrario a su interés superior, tendrán derecho a una familia sustituta, de conformidad con la ley. La adopción tiene efectos similares a la filiación y se establece siempre en beneficio del adoptado o la adoptada, de conformidad con la ley. La adopción internacional es subsidiaria de la nacional.

    Artículo 78. Los niños, niñas y adolescentes son sujetos plenos de derecho y estarán protegidos por la legislación, órganos y tribunales especializados, los cuales respetarán, garantizarán y desarrollarán los contenidos de esta Constitución, la Convención sobre los Derechos del Niño y demás tratados internacionales que en esta materia haya suscrito y ratificado la República. El Estado, las familias y la sociedad asegurarán, con prioridad absoluta, protección integral, para lo cual se tomará en cuenta su interés superior en las decisiones y acciones que les conciernan. El Estado promoverá su incorporación progresiva a la ciudadanía activa, y creará un sistema rector nacional para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes.

    Ciertamente, algunos de los preceptos de la Ordenanza de Policía objeto de este juzgamiento tienen incidencia en la esfera jurídica de menores de edad, como serían la imposibilidad de que se negocie con menores (artículo 60), la vigilancia de que no asistan a prostíbulos (artículo 80), la prohibición de los dueños de expendios de bebidas alcohólicas de que suministren bebidas de esta naturaleza a los menores de edad (artículo 90) y la imposibilidad para los menores de edad de que permanezcan en espectáculos públicos “censurados”, so pena de que sean retenidos y trasladados al “retén policial” (artículo 91).

    Ahora bien, la Sala juzga que, salvo el artículo 91 de la Ordenanza de Policía bajo análisis, cuya aplicación se suspendió en la sentencia n.° 3583/05 de admisión de esta demanda y fue anulado en este fallo, considera que los preceptos 66, 80 y 90 del mismo instrumento legal no violan la Constitución, sino que, por el contrario, son normas que disponen medidas de protección a niños, niñas y adolescentes que es, precisamente, el principio que recogen las normas constitucionales que se delataron como conculcadas. En todo caso, y como anteriormente se expuso, la eventual colisión entre estas normas municipales y las leyes nacionales, en el supuesto de que la regulación de estas últimas no coincida con las de los artículos cuya nulidad se solicitó, sería objeto de una demanda de colisión de leyes, porque se trata de preceptos de igual jerarquía jurídica, lo que es materia ajena a esta demanda de nulidad por inconstitucionalidad. Así se decide.

    2.2.5 Por último, de oficio, esta Sala observa que los artículos 81, 84, 85 y 86 de la Ordenanza de Policía que se impugnó aluden a la Ley sobre Vagos y Maleantes para la aplicación de los tipos punibles e ilícitos administrativos que reguló, así como también para la imposición de las penas y sanciones que estableció.

    Al respecto, esta Sala reitera las consideraciones hechas en el acto decisorio n.° 1744/07, en donde se expuso:

    De la lectura de dicha norma, se extrae que la misma permite la imposición de sanciones a personas que se consideren como “vagos” o “maleantes”. Sobre este particular, debe precisar esta Sala, en primer lugar, que la ley nacional que contempla tales sanciones y a la cual hace referencia el artículo 52 del Código de Policía del Estado Lara, es decir, la ley cuyo contenido es desarrollado por dicho artículo, es la Ley sobre Vagos y Maleantes, reformada por última vez el 18 de julio de 1956, y cuya inconstitucionalidad total fue declarada por la extinta Corte Suprema de Justicia en pleno, en sentencia del 14 de octubre de 1997.

    En segundo lugar, dicho artículo condiciona la aplicación de las referidas sanciones (nulas actualmente), a la cualidad de “vago” o “maleante” que tenga el sujeto pasivo de aquéllas. Sobre este particular, esta Sala advierte que tales connotaciones son propias del denominado “Derecho Penal del autor”, en virtud del cual se castigan a las personas por su forma de ser o por su personalidad, y no por los hechos que realizan, modelo este que se contrapone al moderno “Derecho penal del hecho”.

    Ahora bien, al posibilitar el legislador estadal la aplicación de la normativa de la Ley sobre Vagos y Maleantes mediante la norma contenida en el artículo 52 del Código de Policía del Estado Lara (siendo que aquélla establece sanciones privativas de libertad), claramente ha reflejado esta reprochable -y anacrónica- tendencia del “Derecho Penal del autor” en el texto de una norma sancionadora de naturaleza administrativa, todo lo cual resulta abiertamente contrario al principio de culpabilidad (nullum crimen sine culpa), que es aplicable tanto en el Derecho Penal como en el Derecho Administrativo Sancionador, y el cual exige que a la persona pasible de sanción se le pueda reprochar personalmente la realización del injusto, es decir, que su conducta pueda considerarse como la consecuencia del ejercicio normal de su autonomía personal. En el caso sub lite, el mencionado principio se ve afectado en una de sus específicas manifestaciones, a saber, en el principio de responsabilidad por el hecho, en virtud del cual sólo se puede responder por hechos y no por caracteres personales o por formas de ser supuestamente peligrosas para los intereses que se pretende proteger. En efecto, el Tribunal Constitucional español en STC 150/1991, de 4 de julio, señaló que “…no sería constitucionalmente legítimo un derecho penal «de autor» que determinara las penas en atención a la personalidad del reo y no según la culpabilidad de éste en la comisión de los hechos…”.

    (…)

    La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela recoge en su texto sin duda alguna el principio de culpabilidad, pero no se trata de una recepción expresa, sino inferida de otros valores, principios y derechos. Para ello, hay que atender fundamentalmente al carácter democrático del modelo de Estado venezolano delineado en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyos fundamentos filosóficos radican en la dignidad del ser humano, la igualdad real de los hombres y la facultad de éstos de participar en la vida social. El sustrato de dicho principio también puede deducirse del contenido de artículo 21 en sus numerales 1 y 2, del artículo 44.3, del artículo 46 en sus numerales 1 y 2, y del artículo 49.2 del Texto Constitucional. De igual forma, cabe señalar que el principio de culpabilidad se encuentra consustancialmente vinculado con el principio de legalidad, el cual también se desprende del modelo de Estado delineado en la mencionada norma constitucional.

    Resulta entonces obvio que el contenido de todos estos valores, principios y derechos constitucionales antes mencionados se ve afectado por la norma aquí examinada, toda vez que ésta dispone que el carácter de “vago” o de “maleante” constituirá un presupuesto para las sanciones correspondientes (a saber, las previstas en la Ley sobre Vagos y Maleantes).

    En consecuencia, la Sala ratifica su criterio antes expuesto y pronuncia que los artículos 81, 84, 85 y 86 de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas, por cuanto desarrollan el contenido de una la Ley Nacional que fue declarada nula por inconstitucional, y en virtud de que dichas normas municipales resultan per se contrarias al principio de culpabilidad, son inconstitucionales y, por ende, nulas. Así se declara.

  7. En relación con los efectos de la decisión en el tiempo, esta Sala determina que esta sentencia tendrá efectos ex nunc o a futuro, específicamente desde su publicación, sin perjuicio de la eventual responsabilidad patrimonial –como Estado legislador- que los afectados demandaren con ocasión de los daños y perjuicios que su aplicación hubiere causado, cuya prescripción correría desde la oportunidad de la publicación de este fallo. Asimismo, se dispone que los particulares dispondrán de la excepción de ilegalidad (ex artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia) cuando se les exija el cumplimiento con actos que hubieren sido expedidos con afincamiento en las normas inconstitucionales; con ambas medidas, el ordenamiento salvaguarda en forma suficiente los derechos de quienes hayan sido objeto de aplicación de las normas cuya inconstitucionalidad se declaró. Así se decide.

    III

    DECISIÓN

    Por las razones que fueron expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad que intentó el ciudadano G.J. MUNDARAIN HERNÁNDEZ, para el momento Defensor del Pueblo, y los abogadosde la Defensoría L.P.M.G., A.R.P., V.C.S. y L.C.G., contra los artículos 20, 21, 28, 29, 32, 33, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 60, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92 y 94 de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas, actual Estado Amazonas, que se publicó en la Gaceta Oficial, Edición Extraordinaria, de 8 de mayo de 1992.

    En consecuencia:

  8. SE ANULAN los artículos 21, 40, 43, 56, 60, 64, 81, 84, 85, 86 y 91 de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas, actual Municipio Atures del Estado Amazonas.

  9. SE ANULAN PARCIALMENTE los artículos 39, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 67, 68, 72, 73, 77, 82, 88, 90 y 92, específicamente la norma que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad.

  10. Se declara SIN LUGAR la pretensión de nulidad de los artículos 20, 28, 29, 32, 33, 36, 37, 38, 41, 44, 65, 66, 69, 71, 78, 79, 80, 87, 89 y 94.

  11. SE INTERPRETAN los artículos 79 y 89 en el sentido de que la consecuencia jurídica que en ellos aparecen establecidas (“sanciones correspondientes”) deberán entenderse que están circunscritas a aquellos supuestos que no impliquen una restricción de la libertad personal.

  12. SE ORDENA poner en libertad a cualquier persona que estuviere sometida a la pena de arresto, con base en las normas cuya nulidad fue declarada en este fallo, y SE ORDENA eliminar cualquier referencia (en expedientes, archivos y/o registros) a la detención que hubieren sido objeto las personas a las que se les aplicaron las normas ahora anuladas.

  13. Se ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República y en la Gaceta Oficial del Estado Amazonas, con la siguiente mención en su sumario: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad absoluta de los artículos 21, 40, 43, 56, 60, 64, 81, 84, 85, 86 y 91 de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas, actual Estado Amazonas, así como la nulidad parcial de los artículos 39, 45, 46, 47, 48, 51, 53, 56, 67, 68, 72, 73, 77, 82, 88, 90 y 92 de la misma Ordenanza de Policía, específicamente su parte que se refiere a la imposición de medidas privativas de libertad”.

  14. SE EXHORTA al C.L. delE.A. para que derogue cualquier disposición de contenido similar a las que han sido anuladas por este fallo y para que no incluyan, en lo sucesivo, sanciones de privación o restricción de libertad en sus textos legales.

    Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 30 días del mes de abril de dos mil nueve. Años: 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

    La Presidenta,

    L.E.M.L.

    El Vicepresidente,

    F.A.C.L.

    Los Magistrados,

    J.E.C.R.

    P.R. RONDÓN HAAZ

    Ponente

    M.T.D.P.

    …/

    CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

    A.D.J. DELGADO ROSALES

    El Secretario,

    J.L.R.C.

    PRRH.sn.ar.

    Exp. 04-2148

    En virtud de la potestad que le confiere el artículo 53 del Reglamento de Reuniones de este Alto Tribunal, quien, suscribe, Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, consigna su opinión concurrente al contenido decisorio del presente fallo que declaró parcialmente con lugar la demanda de nulidad que intentó el Defensor del Pueblo y los abogados L.P.M.G., A.R.P., V.C.S. y L.C.G., contra algunos artículos de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas, que se publicó en la Gaceta Municipal, Edición Extraordinaria, el 8 de mayo de 1992.

    En relación con los efectos en el tiempo de la nulidad de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas –actual Estado amazonas-, la sentencia concurrida señaló que su dispositivo tendrá efectos hacia el futuro, esto es, a partir de su publicación, «…sin perjuicio de la eventual responsabilidad patrimonial -como Estado legislador- que los afectados demandaren con ocasión de los daños y perjuicios que su aplicación hubiere causado…»

    En criterio de quien suscribe, con tal afirmación se incurre en contradicción, pues, declarada la inconstitucionalidad de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas -actual Estado Amazonas- hacia el futuro (ex nunc) no existió entonces durante su vigencia conducta antijurídica alguna que desencadene en la responsabilidad del Estado legislador. Además, mal pudo haberla cuando la Sala nunca dictó cautelar suspendiendo los efectos de la norma impugnada mientras continuaba el procedimiento de nulidad del articulado de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas -actual Estado Amazonas-.

    En efecto, las Leyes se presumen válidas una vez aprobada y promulgada por el órgano competente, y publicada en la Gaceta respectiva. De esa presunción de constitucionalidad es que dimana el deber de observancia irrestricta que exige el ordenamiento jurídico y que sintetiza como principio general del derecho el artículo 1 del Código Civil: «[l]a Ley es obligatoria desde su publicación en la GACETA OFICIAL o desde la fecha posterior que ella misma indique».

    Sólo un pronunciamiento de esta Sala Constitucional declarando la nulidad de la Ley (u Ordenanza) es capaz de desvirtuar la fuerza obligatoria de la Ley en aras de preservar la integridad del texto constitucional; pero si eso no sucede subsiste el deber de observancia y, por tanto, la presunción de validez de los actos dictados a su amparo. Es sobre tales posibilidades que recae la potestad de esta Sala de fijar los efectos de su decisión en el tiempo: ex tunc: hacia el pasado y, por ende, abarcando incluso todos los actos dictados con base en la Ley durante su irrita vigencia (sin base legal, no puede haber actos legítimos); o ex nunc: hacia el futuro, es decir, una vez publicado el fallo por la Secretaría de esta Sala. Ello implica el respeto de la validez de la norma durante su vigencia así como la validez de los actos dictados con base en ella.

    El hecho es que declarada la inconstitucionalidad de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas -actual Estado Amazonas- desde la publicación de la sentencia concurrida, es de suponer la validez de esa Ordenanza y de los actos dictados con base en ella durante su vigencia (que data desde 1992); lo que impide, a diferencia de lo afirmado por la concurrida, que se exija la responsabilidad del Estado con ocasión de los daños y perjuicio que la aplicación de esa Ordenanza de Policía hubiera causado antes de ser anulada parcialmente, por las razones siguientes:

    En la teoría de la responsabilidad del Estado legislador, por estar vinculada aún a la teoría del daño en materia civil, para que la responsabilidad del Estado-legislador proceda el daño debe ser antijurídico, es decir, contrario a derecho. De esto se sigue que si la sentencia concurrida ha aceptado la validez de la Ley durante su vigencia los efectos que pudo haber causado durante ese período no pueden concluirse antijurídicos, de hecho, ni siquiera pueden considerase “daños”, sino simples cargas que los ciudadanos por igual, en virtud de la generalidad de la Ley, tienen que cumplir como consecuencia natural de un acto normativo no declarado nulo; salvo que esas cargas ocasionen un perjuicio particular pudiera hablarse de responsabilidad del Estado-legislador sin exigencia de una declaratoria de antijuricidad previa.

    Es esta situación la que ha justificado que en el fallo N° 1394/2001 se haya fijado los efectos de la nulidad del Código de Policía del Estado Bolívar hacia el pasado; al igual que en el fallo 1744/2007 respecto del Código de Policía del Estado Lara. Sólo en las condiciones indicadas expresamente en las sentencias arriba citadas es posible demandar la responsabilidad del Estado legislador; y ello en virtud de que anulada la norma desde su vigencia los actos que la aplicaron fueron dictados sin sustento legal (ausencia de base legal), lo cual los hace actos arbitrarios e inconstitucionales.

    Queda así expresado el criterio de la Magistrada concurrente.

    En Caracas, fecha ut supra.

    La Presidenta,

    L.E.M.L.

    Vicepresidente,

    F.A.C.L.

    Los Magistrados,

    J.E.C.R.

    P.R. RONDÓN HAAZ

    M.T.D.P.

    CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

    Concurrente

    A.D.J. DELGADO ROSALES

    El Secretario,

    J.L.R.C.

    Exp. N° 04-2148 CZM/