Sentencia nº 0333 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 30 de Mayo de 2013

Mediante escrito del 28 de septiembre de 2011, la sociedad mercantil Ghella S.p.A. interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Certificación N° 0276-2011 del 11 de julio de 2011, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Guárico y Apure, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, en la cual –según se afirma en el escrito recursivo– se determinó que el ciudadano J.S.P.L. padece de “Discopatía Degenerativa Lumbar L5-S1 con a) Hernia Discal L5-S1 (CODCIE10: M51.0)”, considerada como enfermedad agravada por el trabajo que le ocasiona una discapacidad total y permanente para el trabajo habitual, providencia de la cual fue notificada el 16 de agosto de 2011.

Expone la accionante que el 9 de junio de 2011, el ciudadano J.F.N., “supuesto Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo I” adscrito a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Guárico y Apure, se apersonó en la sede de la empresa con el objeto de realizar una investigación sobre los hechos que habrían originado la enfermedad agravada por el trabajo, padecida por el prenombrado ciudadano J.S.P.L., sin dejar constancia de actuación o alegación alguna por parte de la empresa, de modo que dicha investigación se realizó sin que ésta interviniera.

En este orden de ideas, denuncia la prescindencia “total y absoluta” del procedimiento administrativo legalmente previsto, conteste con lo establecido en los artículos 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; y destaca además, que la empresa desconoce cuál fue el trámite seguido, “si acaso lo hubo”, porque nunca fue notificada de la apertura del mismo, no le fue conferido el lapso para exponer sus alegatos y consignar pruebas, ni se le permitió revisar la historia médica; en consecuencia, sostiene la violación de sus derechos al debido proceso y a la defensa.

Añade la accionante que del acto administrativo impugnado, se desprende que el mismo se fundamenta en la investigación realizada por el “supuesto Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo I” de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Guárico y Apure, antes mencionado, la cual debe constar en un expediente “formalmente abierto”, que además debía contener el informe o acta de investigación de la afirmada enfermedad, padecimiento y discapacidad, previa notificación de la apertura del procedimiento, así como la evaluación médica del extrabajador; en este sentido, señala que se debió ordenar la apertura de un solo expediente que recogiera toda la tramitación del asunto, conteste con lo establecido en el artículo 51 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Con base en lo anterior, alega que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, numerales 1° y 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como en los artículos 25 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Adicionalmente, afirma la accionante que el ciudadano L.J. –quien, según aduce, emitió la certificación recurrida– carece de competencia para dictar el acto administrativo, porque el competente para establecer la discapacidad de un trabajador, es el presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, quien tiene la facultad para representar válidamente a dicho organismo. Asimismo, en cuanto a la posible delegación de competencia, esta debía publicarse en la Gaceta Oficial, pero en la providencia administrativa impugnada se hace referencia a la Gaceta Oficial N° 39.325 del 10 de diciembre de 2009, en la cual consta la designación del ciudadano N.O. como “Viceministro [Rectius: Viceministro de la Seguridad Social del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social]”, por parte del Vicepresidente de la República.

Por lo tanto, delata la nulidad absoluta del acto administrativo recurrido, conteste con lo establecido en los artículos 19, numeral 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y 137 y 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Después de exponer la fundamentación jurídica de su pretensión de nulidad del acto administrativo antes señalado, la accionante solicita medida cautelar de suspensión de efectos del mismo, de conformidad con lo previsto en los artículos 4 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Con relación a los requisitos de procedencia de dicha medida cautelar, expone la empresa accionante que los vicios en que incurre la providencia administrativa impugnada, constituyen la presunción de buen derecho o fumus boni iuris; y, en cuanto al periculum in mora, señala la notoriedad judicial existente respecto de las demandas dirigidas contra los empleadores, con fundamento en certificaciones como la que se impugna en el caso de autos, aunado a la brevedad de los juicios laborales, lo cual constituiría un grave perjuicio patrimonial para la empresa, que deberá pagar conceptos económicos en virtud de lo establecido en el citado acto administrativo.

II

DECISIÓN APELADA

El Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, mediante decisión del 11 de junio de 2012, declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado, por las siguientes razones:

(…) observa ésta (sic) superioridad que la parte actora solicita la suspensión de los efectos del acto recurrido, indicando como sustento de ello, los vicios esgrimidos como causal de la nulidad de la providencia administrativa.

Ahora bien la suspensión de efectos solicitada, procede ante la concurrencia comprobada de los requisitos cuestionados (sic); que haya una presunción grave del buen derecho del recurrente y que la medida sea necesaria para evitar perjuicios irreparables, presupuestos que este órgano jurisdiccional, previo examen de las actas procesales que integran el expediente, considerando que el solicitante no determina con claridad la magnitud del daño que le podría producir la ejecución del acto cuya suspensión pretende, pues no surge de autos elementos que le permitan a este juzgador tener la convicción que la empresa recurrente pueda sufrir un perjuicio patrimonial, pues no señala los consecuencias desfavorables que pudiera causarle la certificación cuya nulidad se pretende, en consecuencia concluye esta alzada que no se encuentran satisfechos los extremos de ley para acordar la medida solicitada, por lo que se declara la improcedencia de la misma. ASÍ SE DECIDE.

III

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

La parte recurrente fundamentó la apelación ejercida, en los siguientes términos:

-Es obvio que si una persona pasa diferentes vicisitudes para poder lograr que emitan la Certificación (Que [sic] puede durar más de seis meses), es para demandar, sin olvidar las bondades del nuevo proceso laboral, que permite la brevedad en poner (sic) a las partes ante los Tribunales.

-Por otra parte, la magnitud o monto del daño, es impredecible, ya que todo depende de muchas aristas y variables que se dan en un proceso, y la decisión está en manos del Administrador de Justicia, y por ello escapa de las nuestras determinar dicha magnitud o monto del daño; pero lo que sí es cierto es que, cuando hay certificación y demanda, es inexorable una condena patrimonial.

IV

DE LA COMPETENCIA

Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el recurso de apelación sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y en el cambio de criterio de la Sala Constitucional, sostenido en fallo N° 955 del 23 de septiembre de 2010 (caso: B.J.S.T. contra Central La Pastora, C.A.), con respecto a la competencia de los tribunales laborales para conocer de las demandas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Así las cosas, conteste con la citada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes –transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social– para decidir, en primera instancia, los recursos contenciosos administrativos previstos en dicha Ley; y de sus decisiones, se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social.

En consecuencia, visto que el recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil Ghella S.p.A. se dirige contra una decisión de primera instancia, emanada del Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, en el marco de un recurso de nulidad contra un acto administrativo dictado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, esta Sala asume la competencia para resolver el recurso sometido a su consideración. Así se declara.

V

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Con el propósito de decidir el recurso de apelación interpuesto por la sociedad mercantil Ghella, S.p.A., contra la sentencia proferida el 11 de junio de 2012 por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, mediante la cual declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, se observa que el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece el poder cautelar del juez contencioso administrativo a fin de asegurar las resultas del juicio, en caso que el solicitante de la medida cautelar logre demostrar los extremos exigidos; en este sentido, la citada disposición establece:

Artículo 104: A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.

En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.

Asimismo, el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente en virtud de la remisión prevista en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone:

Artículo 585. Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya presunción grave de esta circunstancia y del derecho que se reclama.

La norma citada establece dos requisitos esenciales para la procedencia de una medida cautelar, a saber, el fumus boni iuris y el periculum in mora, esto es, la presunción del derecho que se reclama y el peligro que quede ilusoria la ejecución del fallo.

Con relación a la medida cautelar de suspensión de efectos administrativos, en particular, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido que dicha medida preventiva constituye una excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo que deriva de la presunción de legalidad, y tiene por objeto el evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto; su procedencia exige la concurrencia de los supuestos que la justifican, esto es, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio, y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable; no obstante, el juez debe velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente (Vid. sentencia N° 1.038 de la Sala Político Administrativa, del 21 de octubre de 2010, caso: Porcicría, S.A.).

En el caso concreto, la apelación se fundamenta en el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de la medida cautelar, lo cual examinará nuevamente esta Sala al resolver el recurso de apelación, sin que lo que se va a analizar constituya adelanto sobre el fondo de la controversia.

En cuanto a los requisitos de procedencia de la medida cautelar solicitada, la empresa accionante alegó que la presunción de buen derecho se configura en virtud de los vicios que le atribuye a la providencia administrativa impugnada –a saber, la violación de sus derechos al debido proceso y a la defensa, al prescindir la Administración del procedimiento legalmente previsto, sin abrir el expediente respectivo, notificar a la empresa del procedimiento ni permitirle formular sus alegatos ni promover pruebas; así como la incompetencia del funcionario que dictó el acto administrativo–; y que el riesgo de que quede ilusoria la ejecución del fallo, viene determinado por el grave perjuicio patrimonial para la empresa, que deberá pagar conceptos económicos en virtud de lo establecido en el citado acto administrativo, tomando en consideración la notoriedad judicial que existe respecto de las demandas dirigidas contra los empleadores, con fundamento en certificaciones emitidas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, aunado a la brevedad de los juicios laborales.

Ahora bien, a fin de permitir el análisis por parte del juez, de la concurrencia de los requisitos de la medida cautelar, el solicitante tiene la carga de traer a los autos los elementos probatorios que sean demostrativos de los mismos, los cuales –en lo que respecta a la presunción del derecho que reclama– pueden estar constituidos por el propio acto recurrido.

Sin embargo, de la revisión exhaustiva de las actas procesales –tanto las contenidas en la pieza principal como en el cuaderno de medidas–, se constata que cursa copia certificada del recurso contencioso administrativo de nulidad, la decisión que declara improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado, la diligencia a través de la cual se ejerció el recurso de apelación contra aquélla, el auto en que consta que dicho recurso fue oído en ambos efectos, los escritos de fundamentación de la apelación –uno de los cuales fue consignado de forma extemporánea, pero es del mismo tenor que el otro, que sí fue tempestivo–, el instrumento poder otorgado por el representante legal de la empresa y la sustitución del poder efectuada por uno de sus apoderados judiciales.

Así las cosas, no consta en autos copia del acto administrativo recurrido, ni algún otro medio probatorio del que pudiera evidenciarse, al menos preliminarmente, el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos, de modo que la empresa accionante, hoy recurrente en apelación, no satisfizo la carga probatoria que le corresponde en cuanto a los requerimientos alegados con el propósito de activar la tutela judicial anticipada.

Aparte lo anterior, visto que la accionante afirmó la incompetencia del funcionario que dictó el acto administrativo impugnado, ciudadano L.J., se observa que en Gaceta Oficial N° 39.611 del 8 de febrero de 2011, fue publicada la providencia administrativa Nº 1 del 7 de enero de ese mismo año, emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, mediante la cual el presidente de dicho órgano le asigna competencia para calificar el origen ocupacional de las enfermedades y dictaminar el grado de discapacidad de los trabajadores a consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad ocupacional, al prenombrado ciudadano (al respecto, véase sentencia N° 1.260 del 9 de noviembre de 2012, caso: Ghella S.p.A., ratificada en decisión N° 1.542 del 18 de diciembre ese mismo año).

Por lo tanto, al no satisfacer la parte accionante su carga probatoria acerca de la existencia del fumus boni iuris, requisito necesario para la procedencia de la suspensión de efectos del acto impugnado, y dado el carácter concurrente de ambas exigencias, resulta inoficioso pronunciarse sobre el periculum in mora, y se concluye que la medida de suspensión de efectos solicitada es improcedente, tal como fue declarado por el juzgador a quo.

En consecuencia, visto que la decisión recurrida se encuentra ajustada a Derecho, al no acordar la medida cautelar solicitada, se declara sin lugar el recurso de apelación ejercido. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: 1°) SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la sociedad mercantil Ghella S.p.A., contra la decisión del 11 de junio de 2012, emanada del Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, con sede en San Juan de los Morros; en consecuencia, 2°) CONFIRMA la sentencia apelada.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de mayo de dos mil trece. Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

El Presidente de la Sala y Ponente,

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L.E. FRANCESCHI GUTIÉRREZ

La Vicepresidente, Magistrado,

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CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA OCTAVIO JOSÉ SISCO RICCIARDI

Magistrada, Magistrada,

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S.C.A. PALACIOS CARMEN E.G. CABRERA

El Secretario,

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M.E. PAREDES

R.A. N° AA60-S-2012-001039

Nota: Publicada en su fecha a

El Secretario,