Sentencia nº 1109 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Junio de 2004

Fecha de Resolución: 8 de Junio de 2004
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:03-0725
Ponente:José M. Delgado Ocando
Procedimiento:Acción de Amparo
 
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

Mediante escrito presentado el 13 de marzo de 2003, los ciudadanos Gian L.L.P., venezolano y titular de la cédula de identidad n° 2.725.334, en su condición de GOBERNADOR DEL ESTADO APURE, y R.J.M.B., venezolano y titular de la cédula de identidad n° 10.617.337, en su condición de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO APURE, asistidos por los abogados E.E.A.M. e Israel Argüello Landaeta, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 36.825 y 5.088, presentaron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia acción mero declarativa en vista de que a dicha entidad no le han sido transferidos los recursos que por situado constitucional le corresponde.

En la misma fecha se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el análisis de la solicitud de acción mero declarativa presentada por el Gobernador y el Procurador General ambos del Estado Apure, esta Sala pasa a hacer las consideraciones siguientes:

I ALEGATOS DE LOS ACCIONANTES

En el escrito presentado el 13 de marzo de 2003, los funcionarios antes mencionados formularon, entre otros, los planteamientos y denuncias que en forma resumida se indican a continuación:

  1. - Que el Ejecutivo Nacional, a través de los Ministerios del Interior y Justicia y de Finanzas, no ha transferido al Estado Apure los recursos económicos que le corresponden por concepto del situado constitucional, correspondientes al mes de diciembre de 2002, de enero y la primera quincena de febrero de 2003, cantidad que asciende a un total de veinticuatro millardos doscientos noventa y un millones novecientos setenta y nueve mil setecientos cincuenta y tres bolívares con dieciséis céntimos (Bs. 24.291.979.753,16), según se indica en el oficio n° 55, suscrito por el Secretario de Planificación y Presupuesto del Ejecutivo del Estado Apure.

  2. - Que el Ejecutivo Nacional no ha transferido al Estado Apure los recursos que corresponden a esta entidad federal según lo previsto en los artículos 10, 12, 20 y 23 de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, destinado a la realización de obras de interés de la comunidad, los cuales son discriminados en las siguientes cantidades: un mil ochocientos diez millones cuatrocientos setenta y seis mil once bolívares con cincuenta y siete céntimos (Bs. 1.810.476.011,57) pendientes del año fiscal 2001, según oficio n° 175-03, del 12 de marzo de 2003, del Secretario de Tesorería del Estado Apure; trece millardos ciento cincuenta y tres millones novecientos veinticinco mil setecientos veintidós bolívares con noventa y cinco céntimos (Bs. 13.153.925.722,95) retenidos en forma ilegal durante todo el año 2002, según oficio n° 176-03, del 12 de marzo de 2003, del Secretario de Tesorería del Estado Apure.

  3. - Que igualmente, de acuerdo a lo establecido en el artículo 24 de la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, el Estado Apure tenía pautado para el año 2002 la realización de obras y el inicio de proyectos sociales por la cantidad de nueve millardos setecientos setenta y dos millones cuatrocientos ocho mil ciento cuarenta y cinco bolívares con trece céntimos (Bs. 9.772.408.145,13), recursos que están justificados en los proyectos presentados por la comunidades organizadas del Estado Apure, los cuales el Ejecutivo Regional no ha podido acometer hasta la presente fecha debido a retención ilegal por parte del Ejecutivo Nacional, no obstante haber sido entregados oportunamente los proyectos antes referidos, según lo evidencian los oficios consignados ante el Ministerio del Interior y Justicia por el Gobernador del Estado Apure, con base en la documentación presentada por su Secretario de Tesorería.

  4. - Que la falta de envío oportuno de los recursos señalados ha generado la paralización de numerosas obras y proyectos de gran importancia para el colectivo del Estado Apure; que tal situación genera una incertidumbre sobre la transferencia de los recursos que por mandato constitucional y legal debe realizar el Ejecutivo Nacional por órgano de los Ministerios del Interior y Justicia y de Finanzas; que dicha situación genera circunstancias de extrema gravedad si se tiene en consideración que los recursos retenidos conforman la única fuente de ingresos para el Estado Apure, cuya Administración se ve imposibilitada de cumplir con los fines que le son propios según el ordenamiento jurídico, al tiempo que se incumplen los derechos laborales de los trabajadores y empleados públicos.

  5. - Que de acuerdo al artículo 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ésta se constituye en un Estado federal descentralizado, en la forma establecida en el propio Texto Constitucional conforme a los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad; que en vista de ello, cualquier omisión, tardanza o retención que ocurra en la transferencia del situado constitucional y las estipuladas en las leyes especiales mencionadas, vulnera el principio de la supremacía constitucional y la garantía de la legalidad que se encuentran contenidos en los artículos 7 y 137 de la N.F..

  6. - Que los referidos Ministerios están obligados constitucionalmente a cumplir con el procedimiento establecido en la ley para el envío de los recursos económicos señalados, lo cual quiere decir que una vez recibida en el Ministerio de Finanzas la orden de pago emitida por el Ministerio del Interior y Justicia, luego de aprobados los proyectos presentados, aquél está en la obligación de transferir en forma inmediata los recursos aprobados a las cuentas que han sido abiertas a los Estados por el Banco Central de Venezuela, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 167, numeral 4 constitucional que señala al situado constitucional como integrante de los ingresos ordinarios de los Estados, asimismo que dicho trámite debe sujetarse a lo establecido en los artículos 34 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público y 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

  7. - Que en relación al envío de los recursos por concepto de asignaciones económicas especiales y del Fondo Intergubernamental para la Descentralización, los artículos 4, 5 y 6 de la Ley de reforma parcial de la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización establecen la obligación de transferir al referido Fondo los ingresos que se estipulan para las regiones en dicho texto legal, los cuales equivalen al sesenta por ciento (60%) de los recursos que sean asignados anualmente al mismo por la Ley de Presupuesto Anual según el artículo 22 eiusdem; que del mismo modo, deben ser transferidos los recursos a los que se refieren los artículos 5, 8 y 13 de la Ley de reforma parcial de la Ley que crea el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica, y que la única condición para el envío efectivo de los mismos es que el Gobernador presente a esa institución los programas y proyectos que se vayan a realizar en la entidad federal respectiva.

  8. - Que la presente acción mero declarativa procura evitar el surgimiento de controversias judiciales de índole contenciosa, así como perjuicios patrimoniales a la referida entidad federal, mediante la declaratoria judicial de la Sala Constitucional de cuáles son las obligaciones que tiene el Ejecutivo Nacional a través del Ministerio del Interior y Justicia y del Ministerio de Finanzas, así como el Ejecutivo Regional por órgano del Gobernador del Estado Apure y del Procurador de dicha entidad federal, y que la misma procede en todos aquellos casos en que el interés procesal del actor deriva de una situación de hecho tal que aquél, sin una declaratoria judicial de certeza en cuanto a la voluntad concreta de la ley, sufriría un daño injusto.

  9. - En atención a lo expuesto, los accionantes solicitaron a esta Sala que declare: a) que el Estado Apure y la Gobernación de dicho Estado tienen derecho a obtener los recursos financieros establecidos en la Constitución y en las leyes; b) que el Estado Apure ha cumplido con todos los requisitos y condiciones establecidas en la Constitución y las leyes aplicables para la remisión de los recursos por situado constitucional, asignaciones económicas especiales y fondo intergubernamental para la descentralización; c) que se ponga fin a la incertidumbre generada por la conducta del Ejecutivo Nacional a través de los Ministerios del Interior y Justicia y de Finanzas en la remisión de dichos recursos; y d) que se establezca lo conducente para el caso que el Ejecutivo Nacional persista en su decisión de no remitir los recursos debidos al Estado Apure, a los fines de garantizar el cumplimiento de lo establecido sobre la materia en la Constitución vigente, es decir, tanto de las obligaciones del Ejecutivo Nacional como las obligaciones del Ejecutivo Regional.

II

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Una vez revisado el contenido del escrito presentado por los ciudadanos Gian L.L.P., Gobernador del Estado Apure, y R.J.M.B., Procurador General del Estado Apure, así como el objeto al que se orientan las diferentes solicitudes formuladas en el petitorio del mismo, esto es, que se declare la omisión o la negativa de la República Bolivariana de Venezuela a través del Ministerio del Interior y Justicia, del Ministerio de Finanzas y del Fondo Intergubernamental para la Descentralización en lo relativo al envío de los recursos correspondientes al Estado Apure por concepto de situado constitucional, asignaciones económicas especiales y recursos para la descentralización mencionados, y que se ordene a los referidos órganos del Poder Ejecutivo Nacional que remitan de inmediato los recursos correspondiente a los conceptos indicados, los cuales –supuestamente- han sido retenidos desde el 2001, desatendiendo así lo que la Constitución y las leyes aplicables a la materia establecen, la Sala estima necesario evaluar si la pretensión interpuesta puede ser satisfecha a través de la vía procesal ejercida (acción mero declarativa) o si el ordenamiento jurídico contempla otra vía procesal idónea para el examen y resolución de la misma.

En efecto, de acuerdo con el artículo 16 del Código de Procedimiento Civil “no es admisible la demanda de mera declaración cuando el demandante puede obtener la satisfacción completa de su interés mediante una acción diferente”, en tal sentido, y sin entrar a considerar en sí misma la posibilidad de dirigir al Juez constitucional acciones declarativas de certeza, observa este Tribunal Supremo que lo procurado por los accionantes no es solamente que esta Sala declare cuál es el marco jurídico constitucional y legal que regula el envío por parte de la República de los recursos que corresponden a los Estados de la federación por concepto de situado constitucional, de las asignaciones económicas especiales y del fondo intergubernamental para la descentralización, así como las obligaciones de rango constitucional y legal que corresponden tanto a los órganos del Poder Ejecutivo Nacional como a los órganos del Poder Ejecutivo Estadal que intervienen en dicho proceso de envío de recursos económicos, sino también, como se señaló, que se declare la omisión o la negativa del Ministerio del Interior y Justicia y del Ministerio de Finanzas en lo concerniente al envío de tales recursos al Estado Apure y que se ordene a la República por órgano de los mencionados Ministerios remitir el dinero supuestamente retenido a dicha entidad federal, si ya han sido cumplidos por los órganos competentes de ésta los requisitos previstos en la ley.

Así las cosas, estima esta Sala que, más allá de la precaución tomada por los actores de no calificar la situación denunciada como un conflicto de autoridades de rango constitucional, lo que en realidad se estaría planteando es una potencial o actual controversia administrativa entre dos entes político-territoriales (la República y el Estado Apure) derivado del presunto incumplimiento por parte de uno de ellos de los deberes que la vigente Constitución y diferentes leyes nacionales le imponen (entre otras, la Ley Orgánica de la Administración Pública, la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, la Ley de Asignaciones Económicas Especiales y la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público) y que eventualmente tendría que ser planteada ante la Sala Políticoadministrativa de este Tribunal Supremo de Justicia con base en lo previsto en el artículo 266, numeral 4, y único aparte, de la vigente Constitución y en el artículo 5, numeral 32, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, conforme a los cuales es competencia de la referida Sala dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, ello en la medida que, precisamente, el objeto de la referida vía procesal es poner fin con un pronunciamiento susceptibles de alcanzar fuerza de cosa juzgada la controversia que exista entre dos entidades político-territoriales en el cumplimiento de las atribuciones que la ley les confiere.

Según la interpretación atribuida al artículo 16 del Código de Procedimiento Civil por la jurisprudencia (ver sentencia de la Sala de Casación Social n° 665/2002, 05.12), la finalidad de toda acción mero declarativa es lograr, mediante la activación de la función jurisdiccional del Estado la búsqueda de un pronunciamiento de ley que permita despejar la duda o incertidumbre acerca de si se está en presencia o no, de una relación jurídica determinada o de un derecho, es decir, para que provea certeza respecto de la existencia y consecuencias jurídicas de un determinado acto o hecho que es relevante para el Derecho, siendo un ejemplo de dicha situación la petición que se dirige a un Juez determinado para que éste declare la existencia de un derecho subjetivo en cabeza de un determinado sujeto del ordenamiento, y disipar la incertidumbre que respecto de él pueda haber en la comunidad jurídica.

Por ello, dicha vía no resulta idónea cuando esa declaración de certeza puede ser lograda mediante la presentación de una petición de otra índole (verbigracia, una petición de condena de dar, de hacer o de no hacer), o cuando la misma es insuficiente para satisfacer la pretensión del actor de evitar el surgimiento de una controversia jurídicamente relevante, como aquella que puede derivar de la falta de transferencia oportuna por parte de la República de los recursos que corresponden a los Estados y Municipios por concepto de situado constitucional, de asignaciones económicas especiales o por el fondo intergubernamental para la descentralización, como ocurre en el presente caso, donde el accionante, si bien solicita “que se ponga fin a la incertidumbre generada por la conducta del Ejecutivo Nacional a través de los Ministerios del Interior y Justicia y de Finanzas en la remisión de dichos recursos”, al mismo tiempo exige a esta Sala que “establezca lo conducente para el caso que el Ejecutivo Nacional persista en su decisión de no remitir los recursos debidos al Estado Apure, a los fines de garantizar el cumplimiento de lo establecido sobre la materia en la Constitución vigente, es decir, tanto de las obligaciones del Ejecutivo Nacional como las obligaciones del Ejecutivo Regional”, lo cual, en todo caso, sólo podría requerirse y acordarse, si hay lugar a ello, a través del procedimiento de controversias administrativas antes mencionado.

Respecto de lo anterior, esta Sala Constitucional ha reconocido tal posibilidad en casos análogos al presente, como lo fue el examinado en su fallo n° 1395/2001, del 21.11, donde señaló que si bien no era admisible el amparo constitucional ejercido en defensa de la autonomía de los Estados y de los Municipios contra las supuestas omisiones o abstenciones del entonces Ministro de Finanzas en la erogación de los recursos correspondientes a dichos entes político-territoriales, tal circunstancia no impide que las autoridades gubernamentales estadales planteen por otras vías judiciales idóneas la pretensión interpuesta con base en el artículo 27 constitucional. En su sentencia n° 1395/2001, del 21.11, la Sala señaló:

Sin embargo, ello no significa que la pretensión planteada por los Gobernadores accionantes no pueda ser canalizada por otras vías procesales. Ellos podrían interponer un recurso de abstención o carencia, de acuerdo con el artículo 42, numeral 23 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, o plantear un conflicto entre autoridades. En el presente caso, la controversia existente entre los Gobernadores y el Ejecutivo Nacional linda entre la figura de los conflictos administrativos, prevista en el numeral 4 del artículo 266, y la de los conflictos constitucionales, contemplada en el numeral 9 del artículo 336 de la Constitución. Si se estima que, como pareciera, dicha controversia versa fundamentalmente sobre el incumplimiento por parte del Ejecutivo Nacional de su deber de repartir el situado a los Estados en los términos prescritos por la Constitución, el conflicto sería constitucional y su conocimiento correspondería a la Sala Constitucional

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Más recientemente, en fallo n° 1682/2003, del 18.06, caso: Estado Monagas, la Sala estableció que las controversias administrativas que se planteen entre la República y las entidades federales deben ser resueltas a través de la vía procesal establecida en el artículo 5, numeral 32, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en los siguientes términos:

Planteada en el marco constitucional la querella interpuesta por el Estado Monagas contra el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de Finanzas, esta Sala observa que no existe propiamente un conflicto constitucional por cuanto no hay competencia controvertida; ni existe declinación ni inhibición de competencias por cuanto claramente se encuentra regulado el ámbito jurídico de la relación fiscal entre el Ejecutivo Nacional y el Estado Monagas, y no cabe duda de que el Ejecutivo Nacional tiene la potestad reglada de administrar los ingresos fiscales de acuerdo con lo pautado en la Constitución y en la legislación especial y puede, por ello, concluirse que la aplicación normativa en referencia excluye cualquier tipo de discrecionalidad como no sea la variante prevista expresamente en la normativa constitucional que, a la letra, dice: “...En caso de variaciones de los ingresos del Fisco Nacional que impongan una modificación del Presupuesto Nacional, se efectuará un reajuste proporcional del situado...” (Artículo 167 numeral 4); en consonancia con lo que al respecto estipula la Ley de Asignaciones Especiales.

De ello podemos inferir que no hay lugar, en la querella planteada, a un conflicto constitucional entre el Ejecutivo y el Estado Monagas, no correspondiéndole a esta Sala Constitucional, el control de cualquier alteración o irregularidad que se produzca en el cumplimiento efectivo de obligaciones constitucionales claramente definidas, aunque sí le compete, ciertamente, el conocimiento, y de ser el caso, la reparación de las lesiones de derechos fundamentales que excepcionalmente tengan lugar en dicho campo; y que en el caso de autos, no han sido invocados ni alegados por el querellante, pues su reclamación se ha dirigido exclusivamente a hacer efectivas las transferencias fiscales, estimadas en cantidades de dinero, adeudadas por el Ministerio de Finanzas por concepto de los ingresos que le son propios a los Estados regionales por imperativo del artículo 167 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; lo que impide a la Sala Constitucional entrar a dirimir controversias cuya competencia está atribuida constitucionalmente a la jurisdicción contencioso-administrativa.

En efecto, de conformidad con el artículo 42, numeral 13 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, corresponde a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia: “Dirimir las controversias en que una de las partes sea la República o algún Estado o Municipio, cuando la contraparte sea otra de esas mismas entidades, en conformidad con lo dispuesto en el ordinal 8º del artículo 215 de la Constitución” (artículo de la Constitución vigente).

Por su parte, el Título V (“De los procedimientos”), Capítulo II (“De los procedimientos en primera y única instancia”), Sección Quinta, establece el procedimiento para la resolución de las controversias a que se refiere el ordinal 13º del artículo 42 de esta Ley, en los siguientes términos:

(...omissis...)

De conformidad con las consideraciones que preceden, la Sala estima que la pretensión de autos encuadra dentro del supuesto que regula el artículo 42.13 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuyo conocimiento corresponde a la Sala Político-Administrativa, y no en el de las controversias constitucionales a que se refiere el artículo 336, cardinal 9, de la Constitución; por lo tanto, no ha lugar, en jurisdicción constitucional, al planteamiento de la parte actora y así se declara

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En virtud de las razones expuestas, visto que la vía procesal escogida por los accionantes no es la idónea para responder a lo solicitado en el escrito consignado el 13 de marzo de 2003, pues buena parte de lo requerido en este caso sólo puede ser considerado y resuelto a través de otro procedimiento judicial, como es el previsto en los artículos 266, numeral 4, y único aparte, del Texto Constitucional, y 5, numeral 32, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, salvo que la existencia de elementos fácticos o jurídicos indiquen que es otra la vía judicial a seguir para lograr resolver la potencial o actual controversia entre entidades político-territoriales, la Sala declara inadmisible la acción mero declarativa ejercida por los ciudadanos Gian L.L.P. y R.J.M.B., Gobernador y Procurador General, respectivamente, del Estado Apure, de conformidad con lo establecido en el artículo 16 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

III DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara INADMISIBLE la acción mero declarativa ejercida por los ciudadanos Gian L.L.P., Gobernador del Estado Apure, y R.J.M.B., Procurador General de la misma entidad federal.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 08 días del mes de JUNIO de dos mil cuatro. Años: 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

JMDO/

Exp. n° 03-0725

Quien suscribe, Magistrado A.J.G.G., discrepa de la mayoría sentenciadora respecto del fallo que antecede, por lo que salva su voto con fundamento en las siguientes razones:

Para considerar inadmisible la acción mero declarativa ejercida, la decisión de la cual se disiente estableció que los accionantes en el contexto de su pretensión habían planteado en realidad una divergencia contra la República, por órgano del Ministerio de Finanzas, por el presunto incumplimiento de las obligaciones establecidas por la Constitución y las leyes, relacionadas con la asignación del situado constitucional, siendo una pretensión que no podía dirimirse mediante una acción de esta naturaleza, sino que debía plantearse mediante una controversia administrativa, cuyo conocimiento sería de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, de manera que, la acción planteada no resultaba viable en su tramitación de conformidad con lo establecido en el artículo 16 del Código de Procedimiento Civil.

En tal sentido, se difiere de la decisión expuesta por la mayoría sentenciadora, al no compartirse la noción de conflictos administrativos que se le ha dado para calificar la naturaleza de la disputa existente entre el Ejecutivo del Estado Apure y la República, como mecanismo alterno y preferencial a la interposición de la acción mero declarativa ejercida por los representantes de la entidad estadal.

Al respecto, el presente fallo indica la vía preferencial de las controversias administrativas ante la acción mero declarativa, sin hacer ningún tipo de distinción y caracterización que le permita a quien percibe la decisión de inadmisibilidad, concluir por qué sería ésta la vía real para solventar la disputa, además de ampararse en un precedente jurisprudencial que sólo invoca la competencia de la Sala Político Administrativa, de conformidad con el texto derogado de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Cabe destacar, que tanto la Constitución vigente de 1999, en su artículo 335, numeral 9, así como la recién dictada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en su artículo 5, numeral 15, establecen la determinación del carácter de los conflictos constitucionales como parte de las atribuciones competenciales de esta Sala Constitucional.

Ante esto, conviene reseñar que dentro de la figura de los Tribunales y Salas Constitucionales, esta tipología de conflicto ha formado parte del régimen de sus potestades; sin embargo, debido a que los mismos se suscitan con poca frecuencia, tanto en el derecho comparado, como en el nuestro, donde el esquema de justicia constitucional todavía es reciente, hace de los conflictos constitucionales una materia poco desarrollada jurisprudencialmente, por lo que amerita señalar algunas consideraciones que permitan ubicar su posición dentro del ordenamiento, así como sus características, elementos y signos distintivos, para determinar cuándo se conforma un conflicto constitucional entre entes públicos y no una controversia entre entes y órganos de la Administración.

En el derecho comparado, entiéndase en el caso alemán, la problemática de los conflictos constitucionales en un principio se sostenía en el mero carácter interpretativo de la Constitución, en abstracción de la controversia real que pudiera existir entre las partes. Esta posición, la cual fue superada, varió al entenderse que había una necesidad real de que el juez constitucional, en preservación de la unidad del ordenamiento jurídico, dirimiera el aspecto real que generaba la disputa entre los entes, no sólo para solventar la necesidad de alguna de las partes en conflicto, sino, como se sostiene, por la obligación de mantener la armonía del sistema constitucional.

Esta posición también es sostenida por la jurisdicción constitucional italiana, donde se ha indicado que los conflictos constitucionales son una controversia real entre partes.

Ahora bien, en razón de la necesidad de visualizar el conflicto constitucional bajo este doble aspecto, se ha entendido que el juez se encuentra en la obligación de resolver la disputa concreta con base en la interpretación de las normas atributivas de competencia incardinadas en la norma fundamental. Así, al plantearse que el enfoque de estudio para la resolución de los conflictos debe hacerse únicamente desde la perspectiva de la Constitución, debe señalarse, que los sujetos susceptibles de plantear un conflicto de esta índole deben tener rango constitucional, y la materia sobre la cual se dirime la situación también debe estar investida del mismo carácter.

Por otra parte, al no entenderse la mera noción interpretativa, sino también resolutiva de la controversia, permite concluir que no sólo se pueden solventar invasiones de competencias constitucionales entre entes constitucionales, sino, además, obligaciones derivadas de la Carta Magna que hayan sido presuntamente incumplidas, pues, como se mencionara, el objetivo de preservar al adecuado funcionamiento del ordenamiento constitucional y la interacción entre los distintos entes y órganos que conforman el Poder Público, deben comprender la finalidad primaria y fundamental al momento de plantearse una conflictividad de esta índole.

Con base en la anterior consideración, quien salva su voto no comparte el criterio de la mayoría, por observar que la obligación que se demanda –la cual pudo haber sido reconducida a un conflicto constitucional como se indicará infra- está comprendida por la supuesta falta de entrega del situado constitucional, lo cual se encuentra expresamente establecido en el artículo 167, numeral 4, de la Constitución, así como ambas partes en disputa son entes constitucionales, por lo que en este caso se planteó un conflicto por un supuesto incumplimiento de obligaciones, traducible en un conflicto constitucional entre entes públicos.

Por otra parte, resulta conveniente agregar, que la obligación preceptuada e impartida directamente por la Constitución no puede diluirse hacia un conflicto administrativo solamente por el hecho que existan disposiciones legales que desarrollen la previsión del situado constitucional, pues el factor determinante se circunscribe al origen de la obligación y/o competencia en disputa, y no al rango de la norma que la desarrolla. En consecuencia, este voto salvante considera que el carácter del conflicto existente debió estimarse constitucional, y no pensarse que el mismo comprendía una controversia administrativa de cara a determinar la viabilidad de un medio procesal distinto frente a la acción mero declarativa ejercida, pues mediaban elementos relevantes, como la presencia de entes y obligaciones constitucionales, que requerían la intervención de esta Sala Constitucional como garante del orden fundamental.

Asimismo, no puede pensarse que se trata de un conflicto administrativo porque en el artículo 266 de la Constitución se expresa literalmente: “Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: (...) 4. Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades....”; coincidiéndose con las personas involucradas en el presente caso, pues el artículo 335.9 eiusdem, si bien no hace expresa mención de las entidades político-territoriales, lo cierto es que estas se encuentran comprendidas en los órganos del Poder Público.

En todo caso, independientemente de lo considerado en el presente voto salvado, la Sala ha delimitado con anterioridad, que de encontrarse causas de relevancia tal, cuyo interés ataña al orden público, se puede conocer excepcionalmente mediante conflicto de competencias constitucionales. Al respecto, en sentencia 3191/2002, del 11 de diciembre (caso: Policía Metropolitana), se estableció lo siguiente:

Salvo que, presentes los requisitos apuntados en el capítulo anterior, el asunto revista una gravedad tal que aconseje su solución por esta Sala; o el nivel en que se plantee la controversia exija un fallo sólo destinado a resolver el asunto constitucional planteado sin que tenga efectos en la demanda de instancia; o la situación, aun teniendo elementos resolubles en las demás jurisdicciones, involucre hechos o situaciones que la Sala Constitucional deba, por las especiales circunstancias, resolver. En fin, cuando el objetivo de mantener la paz social, el orden democrático o el principio de separación de poderes exija la intervención de la Sala. De no ser así, se dejaría sin contenido la atribución a que se contrae el citado artículo 336.9., pues, en abstracto, prácticamente cualquier controversia podría ser encauzada por una vía ordinaria

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Concatenando lo señalado con la presente causa, se verifica la mediación del orden público, pues posiblemente se encuentra en juego la transferencia del situado constitucional, lo cual es un ingreso esencial para el pago de sueldos y salarios de los trabajadores adscritos a la gobernación del Estado Apure, así como para el mantenimiento de los servicios públicos para la colectividad, por lo que, en el presente caso, de considerarse un conflicto no constitucional, la causa por su importancia, todavía resulta susceptible de ser conocida por esta Sala Constitucional.

Por otra parte, si bien es cierto que el fallo que antecede hace correctas disquisiciones en torno a que, de acuerdo con “el objeto al que se orientan las diferentes solicitudes formuladas en el petitorio” del escrito que encabeza los autos, la pretensión interpuesta no puede ser satisfecha por vía de acción mero declarativa, ya que en realidad lo que se está planteando es una potencial o actual controversia entre dos entes políticos-territoriales (la República y el Estado Apure), que, como ya se indicó, debe calificarse como “constitucional” y no como “administrativa”, quien disiente del criterio de la mayoría sentenciadora estima que ello no puede ser óbice para que el ente accionante encuentre respuesta a su pretensión, por haber escogido una vía procesal inadecuada, dada la existencia de otro mecanismo procesal contemplado en el ordenamiento jurídico conforme al cual puede ser considerado y resuelto buena parte de lo requerido en este caso.

Siendo ello así, observa con sorpresa quien suscribe, que la mayoría sentenciadora, no obstante haber estimado, sin lugar a dudas, la inidoneidad de la acción interpuesta para satisfacer la pretensión deducida por los accionantes, haya declarado la inadmisibilidad de la acción luego de asentir la posibilidad de que lo requerido “pueda ser considerado y resuelto a través de otro procedimiento judicial”, pues, ignorando su propia y reiterada jurisprudencia, no acordó “reconducir” la pretensión declarativa de certeza a otra de conflicto entre autoridades de orden constitucional, por cuanto el petitorio de la primera –que fue la que se planteó- era no solamente que esta Sala declarara cuáles son las obligaciones de rango constitucional y legal que corresponden tanto a los órganos del Poder Ejecutivo Nacional como a los del Poder Ejecutivo Estadal, sino, también, “que se ponga fin a la incertidumbre generada por la conducta del Ejecutivo Nacional a través de los Ministerios del Interior y Justicia y de Finanzas en la remisión de los recursos” y que se “establezca lo conducente para el caso que el Ejecutivo Nacional persista en su decisión de no remitir los recursos debidos al Estado Apure, a los fines de garantizar el cumplimiento de lo establecido sobre la materia en la Constitución vigente, es decir, tanto de las obligaciones del Ejecutivo Nacional como las obligaciones del Ejecutivo Regional”, tal como lo indicó en el fallo que antecede.

Ciertamente, esta Sala en múltiples oportunidades (vid. sentencias núms. 1225/2000, 2010/2001, 2431/2001, 524/2004, 854/2004, entre otras), ha resuelto, siempre que sea en beneficio del demandante, reconducir la acción interpuesta con el fin de adecuar su trámite a la naturaleza de la pretensión deducida, en atención al ejercicio de la función de garantía constitucional más exacta a los hechos o situaciones que constituyan la denuncia, que a las categorías o conceptos utilizados por los denunciantes y, en tal sentido, ha expresado que “como protector de la Constitución y de su aplicación en todos los ámbitos de la vida del país (...) existe el interés constitucional de que quienes pidan la intervención del poder judicial en el orden constitucional reciban efectivamente los beneficios constitucionales, sin desviaciones o minimizaciones causadas por carencias o errores en el objeto de las peticiones...” (Vid. sentencia núm. 7/2000).

Más recientemente, en decisión número 421/2004 del 19 de marzo, con ponencia del Magistrado Doctor J.M.D.O. (caso: M.D.M. e Inversora DS 2000 C.A.), la Sala estableció:

Ahora bien, juzga la Sala que cuando en casos como el presente, sea evidente y manifiesta la pretensión de nulidad del acto cuestionado mediante el amparo, los Tribunales deberán reconducir la acción hacia un recurso contencioso-administrativo de nulidad, facultad dada con el fin de adecuar su trámite a la naturaleza de la pretensión deducida, y al objeto de no desvirtuar la naturaleza del amparo y no desproteger al administrado frente a una situación que puede ser irreparable de ser declarada inadmisible su pretensión.

Pero en el caso de autos la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, a pesar de que las pretensiones propuestas perseguían la nulidad de los actos impugnados, tramitó la acción como un amparo autónomo y de manera acumulada, debiendo hacerlo conforme al procedimiento que corresponde a las demandas de nulidad contra actos de efectos generales y particulares de manera independiente, visto que la Resolución n° 130-2000, era de carácter general y la Resolución n° 139-2000, era de carácter particular, procedimientos previstos en los artículos 112 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 121 y siguientes eiusdem, respectivamente.

Ahora bien, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo confundió la jurisdicción constitucional con la contencioso-administrativa, y a pesar de que esta Sala disiente del procedimiento utilizado, juzga que la decisión tomada se produjo en sede contencioso-administrativa y visto que independientemente del trámite dado, la Corte Primera era el juez al cual competía el conocimiento, considera efectivos -sin que ello constituya una confirmación de los mismos- los argumentos esgrimidos para fundamentar la decisión dictada, el 11 de junio de 2000, sin embargo, se exhorta a la citada Corte Primera a que en futuras situaciones verifique previamente si la pretensión del accionante es la nulidad del acto administrativo -a pesar de que no sea una solicitud expresa- o si la situación sólo puede ser reparada con la anulación del mismo dada su naturaleza, al objeto de que la errada interposición de la acción de amparo sea reconducida hacia un recurso contencioso-administrativo de nulidad

.

Provista entonces la Sala Constitucional de esta facultad, este voto salvante considera que siendo evidente que la pretensión de los accionantes (Gobernador y Procurador General del Estado Apure) era poner fin a la controversia que existe entre dos entidades político-territoriales en el cumplimiento de las atribuciones que la Constitución y las leyes les confieren, la Sala, a la luz del artículo 336.9 del Texto Fundamental, conforme al cual es competente para “Dirimir las controversias constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los órganos del Poder Público”, debió tramitar la misma por el procedimiento en que se resuelve dicha potestad, procediendo, por consiguiente, a “reconducir” la pretensión en una de resolución de un conflicto de autoridades de rango constitucional. Pero es que, además, en el supuesto negado que la controversia existente fuese de orden administrativo, tal como erróneamente así lo sostiene la mayoría sentenciadora, se estima que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala, debió reconducirse igualmente la acción -según el expresado criterio reiterado de esta Sala- hacia la vía procesal que, con base en lo establecido en el artículo 266, numeral 4 y único aparte, de la Constitución y en el artículo 5, numeral 32, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, tiene por objeto poner fin a la controversia administrativa existente entre la República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a efecto de no desproteger al administrado frente a una situación que puede ser irreparable de ser declarada inadmisible su pretensión, declinándose, en todo caso, la competencia para conocer del asunto en la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, siendo consecuente con la línea de pronunciamiento de la Sala.

Por ello, de la simple confrontación de la sentencia que aprobó la mayoría sentenciadora con las decisiones anteriores dictadas por esta Sala, las cuales han sido acogidas –en su mayoría- sin disidencias ni excepciones, en las oportunidades antes señaladas -donde, por ejemplo, se ha determinado que la acción ejercida no era de amparo, sino de habeas data o de nulidad, o que la acción no era de nulidad sino de colisión de normas legales-, evidencia que la primera supone un drástico cambio de criterio respecto del que ha venido sosteniendo la Sala en forma pacífica, en el sentido de que, en casos como el de autos, siendo posible la transformación de la pretensión se reconduzca ésta en el medio procesal correspondiente, en lugar de inadmitirse por la inidoneidad del medio empleado para responder a lo solicitado.

Queda así expresado el criterio de los Magistrados disidentes respecto del fallo que antecede.

Fecha ut supra

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vice-presidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

J.M. DELGADO OCANDO A.J.G.G. Disidente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 03-0725

AGG