Decisión nº 2008-091 de Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 2 de Junio de 2008

Se inició el presente juicio mediante escrito presentado en fecha veinticuatro (24) de septiembre de dos mil siete (2007), por ante el Juzgado Superior (Distribuidor) Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, contentivo del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial (Retiro) interpuesto conjuntamente con Medida de A.C.C. y subsidiariamente con Medida Cautelar Nominada de Suspensión de Efectos, por los Profesionales del Derecho ciudadanos S.P.R. y Olymar Zurita, actuando en su condición de coapoderados judiciales de la ciudadana G.A.R.B., ut supra identificados, contra el C.L.d.E.B. de Miranda; recibido en este Tribunal el veintiséis (26) de septiembre del año próximo pasado, previa distribución de causas, quedando signado bajo el Nº 2007 - 213.

En fecha nueve (9) de octubre de dos mil siete (2007), este Órgano Jurisdiccional dictó decisión mediante la cual admitió la acción principal y declaró improcedentes las cautelares solicitadas; el diecisiete (17) de ese mismo mes y año, según auto dictado se libraron los Oficios de citación y notificación conforme a lo ordenado en la decisión supra aludida; el diecinueve (19) de diciembre del pasado año, la parte querellada dio contestación al recurso interpuesto; el ocho (8) de enero del año que discurre, fue fijada la oportunidad para la celebración de la audiencia preliminar, la cual se llevó a cabo el dieciséis (16) de ese mes y año, acordándose en la misma, la apertura del lapso probatorio a solicitud de las partes; vencido el lapso probatorio, el Tribunal fijó fecha y hora para la celebración de la audiencia definitiva según auto fechado treinta y uno (31) de marzo de dos mil ocho (2008), la cual tuvo lugar el ocho (8) de abril del año en curso; el dieciséis (16) de abril de dos mil ocho (2008), se dictó la dispositiva del fallo declarándose sin lugar la querella funcionarial interpuesta y el veintidós (22) de mayo de dos mil ocho (2008), siendo la oportunidad para publicar el texto íntegro del fallo, se dictó auto de diferimiento por un lapso de cinco (5) días de despacho, computados a partir de esa fecha “exclusive”, ello debido al elevado volumen de causas y por ocupaciones preferentes del Tribunal, a tenor de lo previsto en el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil.

Cumplidos los trámites procedimentales conforme a lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y siendo la oportunidad legal para que el Tribunal proceda a dictar sentencia de mérito sin narrativa (art.108 eiusdem), pasa de seguidas (infra) a realizarlo previas las consideraciones siguientes:

II

OBITER DICTUM

PUNTO PREVIO

DE LA TACHA INCIDENTAL

En fecha diecinueve (19) de noviembre del año próximo pasado, los coapoderados judiciales de la accionante estamparon diligencia mediante la cual anunciaron tacha incidental sobre el instrumento sobre el cual la administración se sustentó para proceder al retiro de su mandante; el veintiséis (26) del mismo mes y año los coapoderados judiciales supra referidos, consignaron escrito de formalización de tacha incidental, aduciendo que el veintinueve (29) de junio de dos mil siete (2007), el ente recurrido procedió a la reestructuración del personal adscrito al ente hoy recurrido, y que tal instrumento, a saber, Acta de Sesión Extraordinaria, “(…) esta (sic) viciado de falsedad, por estar incurso en las causales establecidas en el Ordinal 1 y 5, (sic) del Artículo 1380, del Código Civil Venezolano (…), y se sustenta como falso por que (sic) del propio contenido, del acta 29-06-2.77, no consta la intervención del funcionario autorizado por la coordinación general de planificación y desarrollo (…)”. Agregan que en la precitada acta no constan las respectivas rúbricas y sellos de los otorgantes.

Manifiestan los coapoderados judiciales del recurrente que el vicio de falsedad del cual presuntamente adolece el instrumento objeto de tacha, no cuenta con la opinión favorable de la Coordinación General de Planificación y Desarrollo.

En contraposición a lo alegado por los mandatarios de la accionante, la representación judicial del ente recurrido se pronunció el siete (7) de diciembre de 2007, insistiendo en hacer valer en todas y cada una de sus partes, tanto en su contenido como en la legalidad el instrumento objeto de tacha y a tal efecto, sostiene que existe una incongruencia o discrepancia (contradicción) en cuanto a los alegatos sobre los cuales la contraparte basa la fundamentación y formalización de la tacha anunciada, ya que los ordinales del artículo invocado son incompatibles entre sí. Aunado a ello alega, que el escrito de formalización no cumple con los requisitos exigidos por la Ley, y que “(…) la querellante pretende afectar un procedimiento de reestructuración tachando el acta de sesión extraordinaria del C.L. (…) ello evidencia que no puede ser tachado únicamente el acta de sesión por que (sic) afectaría el acto de sesión de un poder público como el poder legislativo estatal, siendo este un procedimiento errado para obtener un fin de nulidad de una sesión del c.l. (…)”.

Ahora bien visto lo precedentemente expuesto, se hace necesario para quien aquí suscribe, realizar las consideraciones siguientes:

El Magistrado Dr. J.E.C.R., en su Revista de Derecho Probatorio N° 9, ilustra sobre el Documento Público Administrativo y menciona al respecto lo que parcialmente se transcribe a continuación:

(…) en el caso del documento público administrativo existe una fusión tal en el acto administrativo en sí y el documento que lo contiene, que no puede existir el uno sin el otro: en este sentido, no existe manifestación de voluntad administrativa si la misma no está documentada, e igualmente, no podría hablarse de documento público administrativo si el ‘documento’ no contiene una manifestación de voluntad administrativa (…)

Se colige de lo parcialmente transcrito, que el documento público administrativo conlleva en sí mismo características propias inherentes a su naturaleza, por cuanto al encontrarse subsumido dentro de éste el acto administrativo, debe cumplir con los requisitos exigidos por el principio de legalidad para acreditarse la presunción de autenticidad. Así pues, es necesario señalara que tal presunción es indudablemente del tipo iuris tamtum, pues al ser el documento administrativo el medio de expresión del acto, éste se encuentra protegido por los principios de legalidad y legitimidad de aquel, otorgándole así plena fe con efectos “erga omnes”.

De modo pues, que al atacar un documento público administrativo, como en el caso de marras, se ataca además al acto contentivo en éste, ya que debido a la fusión que existe entre el contenido del documento (voluntad de la Administración) y el modo de expresarlo (documento propiamente dicho), no puede jamás pretender el atacante de un documento público limitar sus acciones sólo al papel en sí, pues cualquier vicio que se encuentre en él lo estará también en el acto que se manifiesta a través del documento administrativo, es decir, aún para tener plena autenticidad el documento público debe cumplir con los requisitos de fecha, firma, sello y demás formalidades previstas en la Ley, ya que la falta de alguna de éstas afectaría el contenido del acto. Resulta entonces posible añadir que los vicios presentes en todo documento público podrán acarrear la nulidad absoluta o relativa de éste y consecuencialmente la del acto administrativo contenido en él.

A través de una comparación entre los elementos del documento público administrativo y los elementos del acto administrativo, es posible determinar las consecuencias de la falta de alguno en el primero sobre la legalidad del segundo, es decir, si se estuviere interponiendo tacha de falsedad sobre un documento público administrativo al cual le faltare la firma podríamos decir, tal como lo hace el Magistrado Dr. J.E.C.R., que estaríamos recurriendo el posible vicio de incompetencia, mientras que sí le faltare el sello o la fecha se denunciaría entonces el falso supuesto de hecho.

Es por todo lo anteriormente expuesto que aún cuando la interposición de tacha sobre un documento público administrativo no es el medio idóneo para atacar un acto administrativo, pues éstos serían los recursos contenciosos administrativos correspondientes, sí es posible al menos restar el valor probatorio del documento en un procedimiento litigioso. Así pues, toda impugnación de un documento público administrativo debe hacerse por los medio adecuados, dado que como se ha reiterado, los actos administrativos y el documento a través del cual se manifiestan, están amparados por los principio de legalidad y legitimidad (ejecutividad y ejecutoriedad), situación ésta que no es posible negarse bajo ningún supuesto.

Ahora bien, luego de realizar el análisis de los argumentos explanados por las partes,

pasa de seguidas esta Sentenciadora a hacer las observaciones pertinentes en cuanto al fin que persigue la querellante con la tacha incidental anunciada, que versa sobre el acta de sesión extraordinaria, fechada veintinueve (29) de junio de 2007, suscrita por el ente querellado, mediante la cual se aprobó la Reestructuración de la Estructura Administrativa y Operacional del C.L.d.E.B. de Miranda, y que a juicio de los coapoderados judiciales de la querellante, es el fundamento que empleó la Administración para proceder al Retiro de su mandante, siendo que dicho instrumento presuntamente no evidencia las rúbricas de los funcionarios que estuvieron presentes en la sesión extraordinaria antes aludida. En ese sentido, se hace necesario traer a colación el criterio establecido por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario y T.d.P.C. de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en sentencia de fecha dos (2) de febrero de 2007, (caso Z.J.C.S. vs. J.M.S.M.E.M.) el cual comparte y acoge este Tribunal, el cual se transcribe parcialmente a continuación:

(…) El acta en cuestión, contrariamente a lo afirmado por los apoderados de la parte demandada, no es un acto administrativo, sino que debe considerarse como un documento público administrativo en el cual se reflejan diversas actuaciones realizadas en una sesión celebrada en determinada fecha por la cámara municipal en ejercicio de sus múltiples competencias. Cada una de esas actuaciones tiene su propia naturaleza: aprobación de acuerdos, discusión o aprobación de ordenanzas, aprobación de reglamentos, autorizaciones, interpelaciones, etc.

Ahora bien, en cuanto documento el acta debe reunir ciertos requisitos de eficacia de cuyo cumplimiento depende que puedan considerarse con valor probatorio judicial y extrajudicial. Tales actas deben estar firmadas por el presidente o presidenta del Concejo Municipal y del Secretario o Secretaria del referido cuerpo legislativo, conforme con lo que prevén los artículos 96, ordinal 5º, y 116, ordinal 1º, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

De tal suerte, que la falta de alguna de esas firmas no es motivo de falsedad del acta, sino de ineficacia de ella, lo que le resta valor probatorio ya que es la firma conjunta del Presidente(a) y Secretario(a) del Concejo Municipal lo que dota de autenticidad a dicho instrumento (…)

. (Resaltado, negrillas, subrayado y cursiva de este Tribunal).

De modo pues que el acta de sesión extraordinaria que aprobó la reestructuración no puede ser considerada como documento publico susceptible de ser atacado mediante la interposición de tacha, tal como lo hiciere la parte querellante, sino a través de los medios establecidos para impugnar los actos administrativos. Y así se declara.

III

RATIO DECIDENDI

Se observa que el thema decidendum del caso sub examine se encuentra circunscrito a la “calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos de la querellante”, tal como se corrobora del petitium del escrito recursivo, por lo que ante tal circunstancia, es menester para esta Juzgadora realizar las consideraciones siguientes:

En fecha dos (2) de octubre del año próximo pasado, el Tribunal dictó auto mediante el cual ordenó a la parte querellante procediera dentro de los tres (3) días de despacho siguientes, a reformular el escrito libelar y a consignar los instrumentos sobre los cuales se fundamentaba su pretensión. Transcurrido el referido lapso, se evidenció el cumplimiento de lo requerido en forma parcial, por cuanto los coapoderados accionantes consignaron únicamente los instrumentos aludidos sin proceder a la reformulación ordenada. Así pues y ante dicha circunstancia este Despacho Judicial, en aras de garantizar la tutela judicial efectiva y eficaz, el acceso a los Órganos Jurisdiccionales y a favor de la acción (pro action), admitió el recurso interpuesto y declaró improcedente las cautelares solicitadas.

De la revisión efectuada a las actas procesales que componen el expediente judicial y administrativo subiudice, pudo constatarse que lo debatido vincula una relación de empleo público entre la hoy querellante y la administración pública estadal, no obstante a ello, la pretensión perseguida en la querella in commento no se corresponde con la naturaleza de la acción interpuesta, toda vez que la redacción empleada por los coapoderados judiciales de la accionante, en criterio de esta Jurisdicente tiene estilo laboralista y no funcionarial.

Ahora bien del escrito libelar, se infiere que la querellante ostentaba dentro de la administración el cargo de Asistente Administrativo III, adscrito al C.L.d.E.B. de Miranda. Asimismo, se observa de la narración explanada en el referido escrito, que en fecha dieciséis (16) de marzo de dos mil siete (2007), la hoy recurrente fue notificada mediante comunicación sin número, suscrita por la Dirección de Recursos Humanos del ente querellado, de la decisión de separarla del precitado cargo así como de retirarla de la administración pública, siendo dicha comunicación la cuestionada a lo largo del escrito supra, es decir, sobre la cual recaen las denuncias de la hoy querellante; al ser ello así, debe tenerse que el acto administrativo que dio origen a las presentes actuaciones en Sede Jurisdiccional, es el de retiro. Y así se concluye.

Delimitado lo precedentemente expuesto, por cuanto en la redacción empleada en el

escrito libelar se califica a la querellante “como una trabajadora que fue despedida injustificadamente”, siendo lo correcto calificarla como funcionaria pública separada del cargo que ostentaba y posteriormente retirada de la administración, es por lo que se hace necesario, para quien aquí suscribe, establecer la distinción fundamental entre funcionarios públicos de carrera y empleados fijos al servicio de la administración pública. Así pues tenemos, que los funcionarios públicos de carrera, se rigen por el Derecho Administrativo, en la mayoría de los casos por lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, mientras que los empleados fijos o contratados, se rigen, como el de cualquier empresa privada, por la Ley Orgánica del Trabajo. Siendo necesario destacar que a los empleados fijos o contratados se les despide, mientras que a los funcionarios públicos de carrera se les separa del cargo, se les destituye o se les retira de la administración. Ciertamente, cuando se hace referencia a un despido, retiro, separación de cargo, destitución, de un servidor público bien sea funcionario de carrera o empleado de la administración pública, coincide esta Juzgadora que lo acontecido es una ruptura de la relación de empleo con la Administración, no obstante a ello, se produce una distinción fundamental entre estos servidores públicos en la oportunidad de reclamar o intentar una acción por ante los Órganos u Organismos competentes, con ocasión a esa relación de empleo, toda vez que los funcionarios públicos de carrera recurren por ante los Tribunales de Primera Instancia Superiores Contenciosos Administrativos Regionales, mientras que los empleados fijos o contratados antes referidos, acuden a la Inspectoría del Trabajo o a la Jurisdicción laboral, de ser el caso; por ello, mal pueden los coapoderados judiciales de la accionante referirse a su representada como una trabajadora que a su decir, fue despedida en forma injustificada por la administración, cuando es el caso, que la misma mantenía una relación de empleo público con status de funcionaria pública en un cargo de carrera, siendo separada del mismo y retirada del ente querellado. Y así debe entenderse.

Ahora bien con vista a lo anterior pasa de seguidas esta Juzgadora a revisar el fondo de la controversia para lo cual se hace necesaria la revisión de las actas procesales que cursan en autos.

Consta al folio 174 del expediente administrativo, notificación (sin número), fechado 13 de julio de 2007, dirigido a la hoy querellante, mediante el cual se le notifica que el 15 de mayo de ese mismo año, fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda Nº 0122 Extraordinaria, el Decreto de reestructuración de ese Ente Legislativo, hoy querellado, y que por razones de cambios en la organización administrativa, se había resuelto su remoción del cargo Asistente Administrativo III, siendo que desde la fecha de su notificación del referido acto, contaría con el mes de disponibilidad que establece la Ley respectiva. El acto de remoción antes reseñado, no fue recurrido en nulidad en esta querella, tal como se corrobora del escrito libelar.

Cursa a los folios 187 y 226 del expediente administrativo, notificación del acto administrativo de efectos particulares del acto de retiro y, acta de retiro, respectivamente, ambas fechadas 16 agosto de 2007, mediante los cuales se le comunica a la hoy querellante la decisión de la administración de retirarla de la administración pública, por haber sido infructuosas las gestiones reubicatorias; acto este que le fue notificado a la hoy accionante en la misma fecha, tal como se corrobora al pie de la referida notificación, cuya pretensión de nulidad es el objeto fundamental de la querella subiudice.

Ahora bien, observa esta Sentenciadora que la parte recurrente denunció la presunta inobservancia y omisión de apertura de un procedimiento administrativo, específicamente el previsto en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo, a los fines de garantizar la administración a la querellante, el debido proceso, derecho a la defensa y derecho de ser oída, conforme lo consagra el artículo 49 de la Carta Magna.

Al respecto, debe esta Juzgadora precisar que a la hoy recurrente, no le fue impuesta una sanción destitutoria, sino una remoción – retiro, fundamentada en una reorganización administrativa, de conformidad con lo estatuido en el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo por tanto ilógico la apertura de un expediente administrativo personal contra la hoy querellante y más aún, cumplir con las fases procedimentales que establece el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, puesto que éste sólo hace referencia al ítem procesal que ha de seguirse correlativamente ante lo supuestos de procedimientos administrativos sancionatorios, que no se corresponden con el caso de marras, de allí que estima esta Juzgadora no exista transgresión alguna al debido proceso y derecho a la defensa, previstos en el aludido artículo 49 Constitucional. Y así se declara.

Resuelto el punto anterior, procede quien aquí suscribe, a esclarecer lo relativo a la presunta vulneración del principio de legalidad, a que hace referencia el artículo 137 de la Carta Fundamental, que a decir de los apoderados actores fue cercenado, en la oportunidad que el ente querellado dictó el acto administrativo impugnado, sin iniciar procedimiento alguno. En ese sentido, destaca esta Juzgadora que a los efectos de proceder al retiro de la administración pública, por razones de reorganización administrativa, debe cumplirse con lo previsto en el artículo 118 del Reglamento General de la Carrera Administrativa y no con lo preceptuado en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así pues, cursan a los folios 9 al 33 del Cuaderno Separado Nº II del expediente judicial, denominado Tacha Incidental, Acta de Sesión Extraordinaria, fechada 29 de junio de 2007, suscrita por el C.L.d.E.B. de Miranda, mediante la cual se dio propuesta a la reorganización de estructura organizativa y funcional del nivel administrativo del C.L.d.E.B. de Miranda. Asimismo, rielan a los folios 34 y 35 del mismo cuaderno, copia fotostática simple de la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda, mediante la cual se procedió a publicar el resuelto del Acuerdo Nº 08-2007, de fecha 15 de mayo de 2007, en el que se ordenó la reestructuración de la estructura administrativa y operacional del C.L.d.E.B. de Miranda, para garantizar el cumplimiento de su misión y atender los cambios jurídicos, políticos y sociales que el Estado demande. Igualmente corren insertos a los folios 175, 176, 180 y 182 del expediente administrativo, las gestiones reubicatorias realizadas por el ente querellado, en diversos organismos de la administración pública, ello a tenor de lo previsto en el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa. Por lo que ante tal circunstancia estima esta Jurisdicente que se cumplió a cabalidad con el procedimiento establecido por el Legislador para la legítima procedencia de la reducción de personal supra señalada, en consecuencia, queda desvirtuada la presunta transgresión al principio constitucional de legalidad, estatuido en el artículo 137 de la Constitucional de la República Bolivariana de Venezuela. Y así se decide.

En cuanto al vicio de inmotivación denunciado por la parte recurrente, debe esta Juzgadora señalar que del contenido del acto administrativo objeto de controversia, puede inferirse que la administración procedió al retiro de la querellante, motivado al resultado infructuoso de las gestiones reubicatorias realizadas por ante los diversos Organismos de la administración pública, igualmente se evidencia del texto del acto impugnado, que la medida de reducción de la cual fue objeto la accionante, tiene su asidero jurídico en lo preceptuado en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función pública, en concordancia con los artículos 84 y 88 del Reglamento de la Carrera Administrativa. De manera pues, que queda verificado por este Despacho Judicial, que el acto administrativo de retiro contiene la motivación fáctica y jurídica suficiente para que la actora conociere el origen del proceder del ente querellado, resultando por tanto infundado el vicio de inmotivación, con fundamento a lo precedentemente expuesto en el punto in commento. Y así se concluye.

Finalmente denuncian los coapoderados judiciales de la parte querellante que el ente

querellado cercenó lo previsto en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, toda vez que para el momento en que fue retirada su representada, todos los trabajadores al servicio de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, gozaban de inamovilidad laboral de índole colectiva, en vista de haber sido presentado proyecto de Convención Colectiva por ante la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Guaicaipuro del Estado Bolivariano de Miranda, aunado al hecho de la existencia de un auto de admisión razonado por el Inspector del Trabajo que concedió la inamovilidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo. En ese sentido, debe señalar esta Sentenciadora que los apoderados judiciales de la parte actora confunden los conceptos que exponen, en relación a la supuesta inamovilidad laboral devenida de una negociación colectiva, toda vez que los funcionarios públicos de carrera gozan de estabilidad absoluta y permanente en el ejercicio de sus cargos, siendo totalmente inoficioso pretender ampararse en otro fuero de estabilidad circunstancial, tal y como lo es el sindical. Así pues, en el caso de marras evidencia esta Jurisdicente al folio 50 del expediente judicial, copia fotostática simple, de Oficio sin número, fechado 15 de agosto de 2007, suscrito por el Inspector del Trabajo supra referidos, mediante el cual comunica al representante legal del ente hoy querellado, se abstenga de despedir, trasladar o desmejorar a trabajador alguno, sin previa causa justificada, a tenor de lo estatuido en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, sin embargo, no observa quien suscribe el presente fallo, que el Inspector del Trabajo haya hecho referencia alguna a los funcionarios públicos, y en el peor de los casos si éste lo hubiere hecho, no tendría valor vinculante para el ente querellado, ya que a juicio de este Despacho Judicial, los funcionarios de carrera no gozan de inamovilidad laboral, sino de estabilidad absoluta en los términos de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Y así se declara.

En virtud de lo supra expuesto y visto que la decisión de la administración de retirar a la querellante del ente recurrido, se encuentra ajustada a derecho, es por lo que debe forzosamente declarse sin lugar la querella funcionarial interpuesta, tal como se establecerá en el dispositivo del presente fallo. Y así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con Sede en Caracas, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, resuelve: