Decisión de Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 30 de Marzo de 2007

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR CUARTO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

Exp. N° 02751

Mediante escrito presentado en fecha 26 de julio del año 2.000, ante el Tribunal Superior Distribuidor y recibido en este Tribunal el día 27 del mismo mes y año, la abogada LENOR RIVAS DE LAREZ, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 26.227, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana G.J.L.C.F., titular de la cédula de identidad N° 6.066.636, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de A.C. contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº J-GRH-07/99, emanado de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, mediante el cual se remueve a la ciudadana G.L.C.F.d. cargo de SECRETARIA EJECUTIVA I.

En fecha 03 de agosto de 2.000, este Juzgado admitió el recurso interpuesto, ordenándose el emplazamiento del Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda, a quien se le solicitó la remisión de los antecedentes administrativos relacionado con el caso. Igualmente se ordenó notificar al Síndico Procurador Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda y al Fiscal 16° del Ministerio Público.

En fecha 04 de agosto de 2.000, este Tribunal declaró improcedente la acción de a.c. interpuesta por la parte actora, contra el acto administrativo anteriormente identificado, dictado por la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda.

En fecha 13 de octubre de 2.000, se da por recibido de la Sindicatura Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital el expediente administrativo del caso.

En fecha 28 de noviembre de 2.000, vencido el lapso probatorio el Juzgado fijó la fecha para que tuviera lugar el acto de informes, en este sentido el día 04 de diciembre de 2.000, compareció la representación judicial del Municipio y presentó el escrito correspondiente, el cual fue agregado a los autos.

En fecha 07 de diciembre de 2.000, este Juzgado procedió a fijar lapso para sentenciar, tomando en consideración la complejidad y naturaleza del asunto.

Habiendo concluido el estudio del expediente el Tribunal pasa a sentenciar previa las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTACIÓN DEL RECURSO

En el escrito recursivo la parte actora expuso los alegatos que a continuación este Juzgado resume:

Alega la accionante, que en fecha 16 de abril de 1.991, comenzó a prestar servicios en la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda en el cargo de Secretaria Ejecutiva I, adscrita a la Comisión de Salud de la mencionada Alcaldía.

Narra que en fecha 15 de noviembre de 1994, se le otorga certificado de carrera municipal, siendo que el día 05 de agosto de 1.999, mediante oficio N° 02179, proceden a removerla del cargo de Secretaria Ejecutiva I, adscrita a la Gerencia de Infraestructura del prenombrado Municipio.

Indica, que ante esa decisión interpuso recurso de reconsideración ante la ciudadana Alcaldesa del Municipio Baruta, el cual fue declarado sin lugar, según Resolución N° J-GRH-071/99, de fecha 25 de noviembre de 1.999.

Afirma que se violó su derecho a la estabilidad laboral como funcionario de carrera, tal y como lo establece la Ordenanza sobre Administración de Personal del Municipio Baruta del Estado Miranda.

Señala, que en fecha 18 de diciembre 1.990, a través de la Gaceta Municipal extraordinaria 58-12/90, se publicó la Ordenanza sobre Administración de Personal al Servicio del Municipio Baruta del Estado Miranda; el cual establece en su artículo 2 que los funcionarios públicos pueden ser de carrera o de libre nombramiento y remoción, de allí que conforme al artículo 5 ejusdem, ostenta la condición de funcionaria de carrera, y no de libre nombramiento y remoción.

Arguye, que el acto administrativo emanado de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, conforme al artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, está viciado de nulidad absoluta, ya que contraviene el artículo 18, numeral 5 ejusdem; por haber sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido en el Titulo III de la citada Ley, ya que no se respetó el debido proceso.

Sostiene, que tal acto debe ser, declarado nulo porque la coloca en absoluto estado de indefensión, pues se trata de un acto inmotivado, que no expresa los hechos que llevaron a la Administración a tomar la decisión, no se señalan los fundamentos legales pertinentes, además el acto anteriormente identificado le genera indefensión por habérsele removido del cargo como si se tratase de uno de libre nombramiento y remoción.

Denuncia, que dicho acto administrativo, es una decisión unilateral de la Administración Municipal, en contravención a las garantías establecidas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como son, el debido proceso, el derecho a la defensa, el derecho a la asistencia jurídica, a la notificación de los cargos, a acceder a las pruebas, a ser informada como recurrir a la decisión de la Administración y a ser oídos entre ellos.

Alega, que el elemento en que se basó la Administración Municipal para removerla del cargo fue el mal proceder, ya que desconoce que sólo pueden ser removidos quienes son titulares de cargos de libre nombramiento y remoción, el cual no es su caso.

Manifiesta, que se contravino la garantía al derecho que posee con el objeto de que se le informe de los hechos que han sido considerados para sancionarla con la remoción de su cargo, establecida en el literal b, del artículo 48 de la Convención Internacional de los Derechos Humanos, el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el numeral 1 del artículo 122 del Código Orgánico Procesal Penal.

Argumenta, que no se le imputó la comisión de falta alguna, para que pudiera ejercer el derecho a la defensa, tan sólo de manera unilateral se decidió su remoción en contravención a todo el ordenamiento jurídico, desde la Constitución, los Tratados, Pactos y Convenciones Internacionales en cuanto a los Derechos Humanos, pasando por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Ordenanza de Carrera Administrativa, en fin, todos los derechos innominados que pertenecen intrínsecamente a la persona humana, conforme a lo establecido en el artículo 22 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por tanto, solicita se declare la nulidad absoluta de la Resolución N° J-GRH-071/99, de fecha 25 de noviembre de 1.999, dictado por la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, que declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración que confirmó el acto administrativo contenido en el oficio Nº 02179 de fecha 05 de agosto de 1999, mediante el cual se removió a la querellante del cargo de Secretaria Ejecutiva; así como los actos administrativos que se hubiesen dictado como consecuencia de la remoción del cargo antes citado.

Asimismo, solicita como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se le reincorpore al cargo que ocupaba para el momento de la violación de sus derechos y se le restituya en el desempeño de sus facultades, se le restituya la situación jurídica infringida y se le garantice el mantenimiento en su cargo. De igual forma solicita se le cancelen los salarios dejados de percibir desde el momento de su retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación, al mismo cargo que ostentaba para el momento en el cual se le lesionaron sus derechos, o en su defecto, otro de igual rango jerarquía y categoría.

II

DEL RÉGIMEN FUNCIONARIAL APLICABLE

Como punto previo, considera imperativo este Juzgado Superior precisar el régimen jurídico aplicable a la presente causa, y a tal efecto, observa:

El 11 de julio de 2002, fue publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.482, la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual fue publicada nuevamente, por error material, en la Gaceta Oficial N° 37.522 del 6 de septiembre de 2002. Dicha ley, conforme con su Disposición Derogatoria Única derogó diversos textos normativos, entre los cuales debe resaltarse a la Ley de Carrera Administrativa.

Ahora bien, la misma Ley del Estatuto de la Función Pública, en el primer aparte de su Disposición Transitoria Quinta, advirtió lo siguiente: “Los procesos que se encuentren actualmente en curso serán decididos conforme a la norma sustantiva y adjetiva prevista en la Ley de Carrera Administrativa”. En este sentido, se observa que la disposición antes aludida obliga al Juez encargado de decidir las causas de contenido funcionarial, someterse al régimen jurídico, tanto sustantivo como adjetivo, que establecía la Ley de Carrera Administrativa (o en las respectivas leyes funcionariales estadales u ordenanzas funcionariales municipales, según fuere el caso), claro está, siempre que la causa se haya iniciado bajo la vigencia de este último texto funcionarial.

De igual manera, este Juzgado Superior estima necesario advertir que aun cuando las causas se inicien bajo la vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, las disposiciones previstas en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa mantienen plena vigencia. Por tanto, hasta tanto la nueva ley funcionarial no sea desarrollada en un texto reglamentario, tales disposiciones resultan perfectamente aplicables en la decisión de los Tribunales encargados de conocer la materia funcionarial, siempre que no colidan con las normas previstas en la nueva Ley del Estatuto de la Función Pública.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En primer lugar debe el Tribunal señalar que dada la falta de la contestación de la demanda, la misma se entiende contradicha en todos sus términos, en virtud de la prerrogativa de la cual goza la República, extensible a los Municipios de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vigente ratio temporis al caso de autos y así se decide.

Seguidamente debe el Tribunal advertir que en virtud de los alegatos de la parte actora, en el presente caso estamos ante una forma de retiro de la función pública motivado al desempeño de uno de los cargos excluidos de la carrera administrativa, que en forma alguna puede ser entendido como una sanción que implique la privación del cargo como lo sería la destitución. En tal caso, sí se requeriría la sustanciación de un procedimiento constitutivo previo a la imposición de la sanción, que le brindara al interesado las garantías de defensa y debido proceso que el texto constitucional consagra. En tal sentido debe el Tribunal desechar los argumentos esgrimidos en relación a la prescindencia del procedimiento legalmente establecido, el derecho a la defensa, a la asistencia jurídica, a la notificación de cargos, de acceso a las pruebas, y en definitiva de conocer los hechos que han sido considerados por la administración para sancionarla, así como las faltas imputadas, toda vez que se reitera, no estamos ante un acto administrativo de carácter sancionatorio, sino ante una remoción, que en algunos casos, constituye una potestad discrecional de la Administración, y que por tanto no requiere la participación del interesado. Así se declara.

Determinado lo anterior, se observa que el objeto del presente recurso contencioso administrativo funcionarial es la nulidad del acto administrativo mediante el cual se removió a la recurrente del cargo de SECRETARIA EJECUTIVA I, adscrita a la Gerencia de Infraestructura del Municipio Baruta del Estado Miranda, por considerar que el mismo es de confianza “por las funciones que desempeña (manejo de documentos y materiales de carácter confidencial)” y en consecuencia es de libre nombramiento y remoción a tenor de lo establecido en el Artículo 4º, Literal b, Numeral 2 de la Ordenanza Sobre Administración del Personal al Servicio del Municipio Baruta del Estado Miranda.

En tal sentido, denuncia la representación judicial de la parte actora que el acto administrativo impugnado se encuentra inmotivado puesto que no se hizo una expresión de los hechos que llevaron a la Administración a tomar la decisión, ni se señalan los fundamentos legales pertinentes. Explica que es imposible ejercer el derecho a la defensa contra dicho acto, ignorando que se trata de una funcionaria de carrera. Alega que se desconoció que sólo pueden ser removidos quienes gozan de cargos de libre nombramiento y remoción, situación que no era la presentada por la recurrente por ser funcionaria de carrera.

Para decidir observa el Tribunal en primer lugar que efectivamente la recurrente ostentaba la condición de funcionaria pública de carrera, lo cual se desprende de un estudio de su expediente administrativo, aunado al certificado de carrera municipal que le fuese otorgado por la Alcaldía de Baruta en fecha 15 de noviembre de 1994, cuya copia riela al folio 22 del presente expediente.

Realizada la anterior precisión, observa este Juzgado que en el presente caso el tema a decidir se centra en el hecho de determinar si efectivamente la naturaleza del cargo ejercido por la recurrente era de confianza, y en consecuencia, de libre nombramiento y remoción, y ello en protección al derecho a la estabilidad que tiene todo funcionario de carrera.

En este sentido, se ha establecido que para proceder a la remoción de un funcionario de carrera en un cargo de confianza, se debe precisar y probar que las funciones del cargo desempeñadas por el funcionario dentro del organismo son efectivamente de confianza, es decir, resulta indispensable justificar los supuestos de hecho en los cuales se basó la autoridad administrativa para incluir al funcionario removido en el supuesto previsto en el dispositivo legal y decidir como lo hizo.

En el caso de autos, el Municipio querellado fundamenta la calificación del cargo desempeñado por la recurrente como de confianza, de conformidad con el Artículo 4º, Literal b, Numeral 2 de la Ordenanza Sobre Administración del Personal al Servicio del Municipio Baruta del Estado Miranda, el cual dispone:

Artículo 4º.- Para los efectos de esta Ordenanza son funcionarios de libre nombramiento y remoción:

… 2) Los funcionarios responsables de compras, suministros y almacenamiento, habilitaduría, caja, tesorería, ordenación y control de pago, relaciones públicas y manejo de documentos de carácter confidencial

(resaltado del Tribunal).

El Municipio Baruta del Estado Miranda, estableció en el acto administrativo de remoción que el cargo desempeñado por la querellante era de confianza “por las funciones que desempeña (manejo de documentos y materiales de carácter confidencial)”, siendo que en la respuesta al recurso de reconsideración ejercido señaló que las funciones inherentes al cargo están descritas de manera detallada en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, emanado de la Oficina Central de Personal que señala que realiza trabajos de dificultad considerable, de gran responsabilidad y confidencialidad, encontrándose dentro de las tareas típicas la de “Establece y mantiene archivo confidencial”, razón por la cual encuadra tal actividad, en el dispositivo supra citado, para concluir en que el cargo es de libre nombramiento y remoción.

Al respecto considera el Tribunal que la administración municipal, si bien realizó la anterior indicación en la respuesta negativa al recurso administrativo ejercido, no determinó con precisión cuáles eran las funciones efectivamente desempeñadas por la recurrente, a los efectos de determinar si el cargo es o no de libre nombramiento y remoción.

Sin embargo, esta sola indicación no es suficiente para considerar que el cargo ejercido por la ciudadana G.J.L.C.F., deba ser excluida de la carrera, ya que, además de ello, la Administración debía señalar y probar que las funciones inherentes al cargo desempeñado por la querellante implicaban una alta responsabilidad y una máxima confidencialidad para la funcionaria.

Por lo tanto, considera el Tribunal que la única manera de demostrar que el referido cargo es de confianza, era a través del análisis de las funciones del mismo de acuerdo al levantamiento del Registro de Información del Cargo (RIC), donde se especifique las funciones de tal cargo y por ende, si las mismas suponen o no, un elevado grado de reserva y confiabilidad, para ser considerado como de confianza, sin embargo, en el presente caso, tal documento no se consignó.

En efecto, en el presente caso, la Administración hizo referencia al Manual descriptivo de cargos, y promovió el folio 91 del expediente administrativo el cual se encuentra suscrito por el Gerente de Infraestructura, quien era el supervisor de la funcionaria recurrente, en el cual se hace una descripción de las funciones que ejercía la misma, haciendo alusión también a que maneja material y documentos de carácter confidencial de la Gerencia, sin especificar, a qué tipo de documentos se refería. No obstante, tal documento aparece desvinculado de la participación de la funcionaria recurrente, y por ello no demuestra de manera fehaciente que las funciones realizadas por ella, implicaban un manejo efectivo de documentación confidencial.

Haciendo un análisis de lo dispuesto en el acto administrativo de remoción, se aprecia que el criterio utilizado por la Administración Municipal para calificar a la querellante como funcionaria de libre nombramiento y remoción, con la genérica indicación que el cargo de Secretaria I, “manejaba documentos de carácter confidencial” y que por tanto era un cargo de confianza, atenta gravemente contra el derecho a la estabilidad de la funcionaria, pues, se pretende calificar un cargo como de “confianza” sin tomar en cuenta las funciones, tareas o actividades típicas que de manera preponderante desarrolla quien ejerce el cargo en cuestión, cuando la calificación de un cargo como de “confianza” deriva precisamente de las funciones inherentes al mismo, que de por si implican una alta responsabilidad y una máxima confidencialidad para el funcionario que lo ejerza, funciones éstas que no fueron precisadas en el contenido del acto administrativo. Tampoco se demostró, ni de las pruebas contenidas en el expediente administrativo, ni de ningún otro elemento probatorio que se promoviera en el presente proceso, que las funciones desempeñadas por la accionante eran de confianza.

En tal sentido, al no existir tal determinación, el acto de remoción resulta inmotivado y en consecuencia viciado de nulidad, al no haber sido expresados los motivos que fundamentan la decisión y, vulnerarse con ello, la garantía para el administrado de la posibilidad de recurrir certeramente, lo que redunda en un adecuado control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa, provechoso también en última instancia para la propia Administración ya que, a su vez, se constituye en garantía para ésta de acierto en sus decisiones, finalidad de interés general o colectivo que el juez debe ayudar a que se cumpla. En efecto, debe existir la debida proporcionalidad y congruencia en las razones de hecho y de derecho explicitadas en la motivación, así como la m.c. en la exposición de las mismas.

De esta manera, considera este Juzgado que la motivación utilizada para justificar la remoción de la querellante es precaria, insuficiente e inadecuada, lo que significa que el acto adolezca de falta de motivación, por lo que incumple con las exigencias del artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con lo establecido en el artículo 18 ordinal 5° eiusdem, impidiendo al querellante conocer las razones de hecho y de derecho que tuvo a bien apreciar la Administración para dictar el acto impugnado. Así se decide.

Aunado a lo anterior debe el Tribunal indicar tal como fue alegado por la recurrente que siendo la querellante una funcionaria pública de carrera, aún en el caso de que se encontrare desempeñando un cargo de libre nombramiento y remoción, por su condición de funcionaria de carrera, tenían que reconocerle su derecho a la estabilidad, razón por la cual se le debía remover y otorgar un mes de disponibilidad a los efectos de la realización de las gestiones reubicatorias correspondientes, lo cual tampoco se hizo en el presente caso, lo que indicaría que en el supuesto ya negado que el cargo de SECRETARIA EJECUTIVA I, fuere de libre nombramiento y remoción, el acto también sería nulo, toda vez que para proceder al retiro de un funcionario de carrera, se requería previamente dictar el acto de remoción y dar el mes de disponibilidad para la realización de las referidas gestiones de reubicación. Sin embargo, como ya se indicó no había prueba en el expediente que determinara que el cargo desempeñado por la querellante debía ser excluido de la carrera, por pertenecer a la categoría de cargos de confianza. Así se declara.

Con fundamento en lo anterior, este Juzgador debe inexorablemente declarar la nulidad de la remoción y consecuencialmente de la confirmación del mismo contenido en la respuesta al recurso de reconsideración ejercido, y ordenar la reincorporación de la ciudadana G.J.L.C.F. en el cargo que venía desempeñando o en otro de igual rango, jerarquía y categoría, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la ilegal remoción hasta la efectiva reincorporación. Así se declara.

En relación al petitorio de la querellante de que se le garantice el mantenimiento en el cargo debe el Tribunal señalar, que el mantenimiento en un cargo público terminado no es algo pueda garantizar el juez contencioso pues ello depende del desempeño y el efectivo desenvolvimiento de la relación de empleo público que vincula al funcionario con la Administración, razón por la cual este petitorio debe desecharse, declarándose en consecuencia PARCIALMENTE CON LUGAR, el recurso contencioso funcionarial ejercido y así se declara.

III

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso de nulidad interpuesto por la abogada LENOR RIVAS DE LAREZ, apoderada judicial de la ciudadana G.J.L.C.F., titular de la cédula de identidad N° 6.066.636, contra la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, y en consecuencia: 1) SE DECLARA la nulidad de la Resolución Nº 02179, emanado de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, mediante la cual se remueve a la ciudadana G.L.C.F.d. cargo de SECRETARIA EJECUTIVA I, adscrito a la GERENCIA DE INFRAESTRUCTURA, y consecuencialmente se declara la nulidad de la Resolución Nº J-GRH-07/99 contentiva de la respuesta al recurso de reconsideración ejercido, y que confirmó la decisión de remoción. 2) SE ORDENA la reincorporación de la recurrente en el prenombrado cargo o en otro de igual rango, jerarquía y categoría, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la ilegal remoción hasta la efectiva reincorporación. 3) SE NIEGA el petitorio de la querellante de que se le garantice el mantenimiento en el mencionado cargo.

Publíquese, Regístrese y Notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de marzo del año dos mil siete (2007). Años 196º de la Independencia y 148º de la Federación.

DRA. R.V.

JUEZ PROVISORIA

ABOG. J.L.

SECRETARIO

En esta misma fecha siendo las_______________ se publicó y registró la anterior decisión, dando cumplimiento a lo ordenado.

ABOG. J.L.

SECRETARIO

EXP. Nº 02751

RV/chvc.-