Decisión nº 184 de Juzgado Superior en lo Civil, Contencioso y Administrativo de Barinas, de 15 de Abril de 2004

Exp. 3632.01

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DE LA REGION

DE LOS ANDES

EN SU NOMBRE

IDENTIFICACION DE LAS PARTES

PARTE RECURRENTE: J.G.H.

GUTIERREZ, venezolano, mayor de edad, titular de la cèdula de identidad Nº 7.760.210.

APODERADO JUDICIAL: F.A.M.B., IPSA NRO. 62.509.

PARTE RECURRIDA: GOBERNACION DEL ESTADO MERIDA.

APODERADOS JUDICIALES: Abogados L.B.D.M. y E.A.R.M., titulares de las cédulas de identidad Nros. 8.714.795 y 13.275.492 e inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 88.628 y 89.092 respectivamente.

SINTESIS DE LA CONTROVERSIA

En escrito presentado por el ciudadano F.A.M.B., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº V-10.714.024, I.P.S.A. Nº 62.509, actuando en su carácter de apoderado del ciudadano: J.G.H.G., venezolano, titular de la cédula de identidad Nº V- 7.760.210, interpuso Recurso de Nulidad contra los Actos Administrativos de Efectos Particulares, emanados de la Oficina de Personal y Recurso Humanos de la Gobernación del Estado Mérida, por los cuales se le retira se le retira del cargo que ocupaba como Analista de Presupuesto IV.

Alega el querellante que su representado ingresó en fecha 16/07/91 a la Administración Pública del Estado Mérida como COMISIONADO AUDITOR I, fue reclasificado al cargo de analista de Presupuesto III adscrito a la Dirección de Administración de la Gobernación del Estado Mérida, luego fue designado como ADJUNTO ENCARGADO DE LA DIRECCION DE ADMINISTRACION PUBLICA, posteriormente lo vuelven a reclasificar al cargo de ANALISTA DE PRESUPUESTO IV, hasta el día 24 de Noviembre 2000, fecha el la cual notifican al recurrente del acto administrativo de la medida de reducción de personal dictado `por el Ciudadano RENNY PEDREAÑEZ en su condición de director de la oficina de personal y de recursos humanos del ejecutivo del Estado Mérida, fundamentando en el decreto 058 del 25 de Octubre de 2000 y nuevamente publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 156 de fecha 25 de Octubre de 2000 y en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 159 del 16 de Noviembre de 2000.

Alega que ejerció el Recurso Jerárquico y el Recurso de Reconsideración, agotando así la vía administrativa, sin haber obtenido respuesta debida y oportuna.

Alega que su mandante no ha sido objeto de las sanciones previstas en el Art. 54 de la LOCSJ, ni ha incurrido en causal alguna de destitución. Que el acto impugnado viola el derecho a la estabilidad y que prescinde totalmente los procedimientos legalmente establecidos.

Señalo como vicios del Decreto Nº 058: prescindencia total y absoluta del procedimiento legal establecido al no cumplirse con el procedimiento requerido en los arts. 118 y 119 del RGLCA. No se invoca la existencia de opinión técnica.

No se cumplió con la presentación del resumen del expediente del funcionario. El Decreto Nº 058 no fue ratificado por el C.L.R..

Alega ineficacia e inexistencia del acto administrativo, al no producir efectos jurídicos.

Por último solicita la nulidad absoluta del acto impugnado; la nulidad del acto administrativo de retiro, la restitución de la situación jurídica infringida; esto es la restitución al ejercicio pleno de las funciones de su mandante en las mismas condiciones preexistentes al acto administrativo recurrido; la cancelación de los salarios caídos de su representada con sus correspondientes aumentos salariales desde la fecha en la cual fue dictado el acto recurrido hasta la sentencia definitivamente firme; el respeto del derecho al trabajo y a la estabilidad de su mandante como Analista de Presupuesto IV de la Gobernación del Edo. Mérida; la indexación de los salarios caídos desde la fecha del ilegal retiro de la Administración Pública hasta la sentencia definitivamente firme y la condenatoria por abuso de poder.

Por auto de fecha 24/09/01, éste Juzgado solicita los antecedentes administrativos a la parte recurrida y en vista que para la fecha 03 de Abril de 2002 no había recibido los antecedentes administrativos del caso, admite dicho recurso de conformidad con lo dispuesto por los artículos 123 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 23/05/02, la parte querellada consigna escrito de contestación en el cual alega:

- Como punto previo hace mención a la existencia de los mismos supuestos de hecho y de derecho de la causa contenida en el expediente 3363.El actor en ambas causas recurre a la existencia de presuntos vicios, contenidos en un acto administrativo, con la diferencia que uno es de efectos particulares y otro de efectos generales, pero que el uno es consecuencia del otro, pues ambos tienen su asidero legal en el mencionado decreto 058 de fecha 25 de octubre de 2000, que el demandante debió unir las causas para facilitar la celeridad procesal y evitar dictar sentencias distintas que en el peor de los casos pudieran causar indefensión a las partes y que vayan en contra de la celeridad procesal. Admite como cierto que el Gobernador (E) Ciudadano R.Á.Á., haciendo uso de sus atribuciones legales conferidas en el articulo 101 de la Constitución del Estado Mérida, dicto el decreto ejecutivo Nº 058, de fecha 25 de Octubre de 2000, como consecuencia al desastre financiero, burocrático y administrativo en que encontró la Gobernación del Estado Mérida y que fue ejecutado por el Director Ejecutivo de Personal y Recursos Humanos de la Gobernación RENNY PEDRAÑEZ.

- Niega, rechaza y contradice que el Decreto Ejecutivo Nº 058 de fecha 25/10/00 sea nulo de nulidad absoluta como lo alega el recurrente, y por el contrario éste tiene pleno valor y vigencia para su aplicación ya que su nulidad supuesta que invoca el recurrente no ha sido declarada ni por la Administración ni por el órgano jurisdiccional competente.

- Que no fue quebrantado el derecho a la estabilidad en el desempeño del cargo de la parte querellante ya que para practicar una medida de reducción de personal cualquiera sea la causal se requiere de informes distintos y alejados al régimen disciplinario, por la cual no se exige que el personal afectado haya sido objeto de sanciones o procedimientos disciplinarios alguno.

En la oportunidad de promover pruebas ambas partes hicieron uso de este derecho.

En la oportunidad presentar informes, comparece la abogada D.V.P. , apoderada de la parte demandada, quien consigno escrito de informes a la presente causa y se dejo constancia que la parte demandante no compareció al acto, ni por sí, ni por medio de apoderado.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

De los alegatos sostenidos por el querellante, y los elementos probatorios contenidos en el expediente administrativo y anexos a los escritos de las partes intervinientes en la presente causa, se establecen de los artículos: 53 de la Ley de Función Pública del Estado Mérida: “...El retiro de la función pública procede por las siguientes causas: 1. Por renuncia escrita del funcionario, debidamente aceptada. 2. Por pensión o jubilación. 3. Por reducción de personal debido a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa. 4. Por invalidez. 5. Por destitución...”; artículo 75 de la Constitución del Estado Mérida: “...La forma de actuación del Gobernador del estado como Jefe del Poder Ejecutivo se hará mediante Decretos, y la del Secretario General de Gobierno y Directores estadales será mediante Resoluciones. Los mismos serán numerados consecutivamente y publicados en la Gaceta Oficial del Estado Mérida y entrarán en vigor desde la fecha de su publicación en la fecha posterior que éstos indiquen...”; artículo 87 eiusdem: “...Corresponde al Gobernador la máxima dirección y administración de la Hacienda estadal...”; artículo 97 eiusdem: “...Son atribuciones y deberes del Gobernador del estado: (...) 12. Administrar la Hacienda Pública del estado. (...) 15. Nombrar y remover al Secretario General de Gobierno, a los Directores estadales, y a todos aquellos funcionarios dependientes del Ejecutivo del Estado cuya designación no esté atribuida a otra autoridad...”, tales normas fundamento de la competencia que se atribuye el Gobernador para decretar la reducción de personal, obviamente que no determinan cuál es el procedimiento que deberá seguirse para realizar esta reducción de personal, por lo que era obvio que debió aplicarse analógicamente lo previsto en los arts. 118 y 119 del RGLCAN, a los fines de garantizar un procedimiento traslucido y ajustado a derecho, y así se decide.

Con relación a este Art. 53 de la Ley de Función Pública del Estado Mérida, cuyo tenor es el siguiente: “...El retiro de la función pública procede por las siguientes causas: 1. Por renuncia escrita del funcionario, debidamente aceptada. 2. Por pensión o jubilación. 3. Por reducción de personal debido a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa. 4. Por invalidez. 5. Por destitución...”, nos encontramos que el mismo es copia del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, el cual establece “el retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos: (...) 2º. Por reducción de personal aprobada en C.d.M., debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización Administrativa...”, y sobre el cual se ha pronunciado nuestra jurisprudencia en los términos siguientes: “...En el presente caso, aprecia la Corte que de conformidad con el ordinal 2º del articulo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, el retiro de la Administración Pública procede por reducción de personal, aprobada en C.d.M., debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa. En este sentido, el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, en su artículo 119 dispone que las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al C.d.M. por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente de cada funcionario.

Esta Corte se ha pronunciado en forma reiterada acerca de los requisitos legales y reglamentarios que condicionan la reducción de personal. En tal sentido, entre otras, en sentencia del 31 de enero de 1994, ha sostenido que la reducción de personal tiene como requisito formal la necesidad de su aprobación en C.d.M. y, cuando la motivación intrínseca de su origen derive de limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, de conformidad con el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, se requiere para la aprobación del C.d.M., el listado de funcionarios objeto de la reducción y el resumen de expediente de cada funcionario. Es necesaria además, la opinión técnica, en caso de que la Administración considere que la causal que fundamenta la reducción así lo justifica, de modo que la causal misma es la que determina la exigencia de al presentación de la opinión técnica. (Por el contrario, el requisito de la identificación del cargo y del funcionario sometido a la reducción de personal, así como, el de la aprobación pro el C.d.M., configuran trámites esenciales que, de no aparecer comprobados, vician el acto de ilegalidad). (Sent. CPCA, 14/2/96).

Partiendo de estas exigencias legales y reglamentarias, este Tribunal encuentra de los antecedentes administrativos del caso, del cual no se desprende que el trámite previsto en los arts. 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, aparezcan acreditados en el mismo, en efecto, cuando la norma exige la opinión del C.d.M. (en el caso de autos la del C.L.d.E.. Mérida), y la identificación del cargo y del funcionario sometido a reducción de personal, lo hace para evitar la discrecionalidad del funcionario que pueda tener a su cargo la solicitud de reducción de personal (en el presente caso el Gobernador), y al exigirse además una opinión técnica, lo hace para evitar el perjuicio que pueda causar en el presupuesto del ente una medida de esta naturaleza, dada la garantía constitucional de que gozan los funcionarios de carrera, “la estabilidad”.

En efecto establecen los artículos 144 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela lo siguiente: Artículo 144: “...La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su incorporación a la seguridad social.

La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos...”, y artículo 146: “...Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.

El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión y retiro será de acuerdo con su desempeño...”, por lo que en todo caso, toda actuación que pueda atentar contra esa estabilidad, no solo debe ajustarse a las normas legales y reglamentarias establecidas, precisamente en garantía de tal estabilidad, sino deben ser impretermitiblemente observadas por el Organismo que pretende realizar cualquier reducción de personal, en conformidad con los supuestos contenidos en el Art. 53 de la Ley de Función Pública del Estado Mérida.

Es obvio que, el procedimiento administrativo de “reducción de personal”, previsto en el Art. 53 eiusdem, debe cumplir los pasos previstos en los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa Nacional y con el Art. 14 del Reglamento de Retiro y Pago de Prestaciones Sociales de los Funcionarios Públicos del Edo. Mérida, que señala: “...la solicitud de reducción de personal deberá estar acompañada de un informe detallado en el cual se indique las razones justifiquen la medida...”, pues de lo contrario nos encontraríamos con lo que en doctrina se conoce como “vía de hecho” y que ha sido interpretado por la doctrina y la jurisprudencia así: “...la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 8-5-81 (Magistrado ponente: Luis H. Farías Mata) en la cual se estima que el vicio conocido como vía de hecho está consagrado en el artículo 19, ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que contempla dos supuestos de “infracción grosera de legalidad” constituidos por: 1º, la emisión del acto por una autoridad manifiestamente incompetente; y 2º, la emanación del acto con prescindencia total o absoluta del procedimiento. Indica la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia que “bien pueden ser incluidos dentro del respectivo género, representado por esos supuestos, otros más específicos y equivalentes, como por ejemplo, la impugnación de la audiencia obligatoria por parte del afectado por un acto represivo, o el caso de los funcionarios de hecho respectivamente”. Señala que, igualmente se ha asimilado la vía de hecho en la elaboración de un acto administrativo, la grosera ilegalidad en su ejecución aun legalmente formado. Sintetiza la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, el común denominador de todos los supuestos elaborados por la doctrina y la jurisprudencia en la violación de garantías y derechos fundamentales, concretamente los de libertad, defensa y propiedad.

Podemos deducir del texto de la sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, que en su criterio, la vía de hecho tiene su presupuesto en la incompetencia manifiesta o en la falta total de procedimiento durante el período de formación del acto, o bien durante su fase de ejecución y que la misma es susceptible de la acción de amparo cuando no se limita a ser una violación de la ley, sino que acarrea una lesión de las garantías y derechos constitucionales del agraviado...” (Oc. “La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos”, H.R.d.S., Pág. 235), en este orden de ideas, se encuentra este Tribunal en presencia de una vía de hecho, al no haber cumplido la Gobernación del Estado Mérida para emitir el Decreto impugnado en nulidad, con lo previsto en los artículos 119 y 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa Nacional, por omisión absoluta del procedimiento legalmente previsto para ello, por lo que en conformidad con el ordinal 1º del Art. 19 de la LOPA, este Tribunal declarar la Nulidad absoluta del Decreto Nº 058 y así se decide. Impugnados como fueron los actos de remoción (entiéndase disponibilidad), y retiro de los que fuera objeto la recurrente, por aplicación del Decreto cuya nulidad absoluta ha sido decretada, ello es suficiente para declarar la nulidad de estos mismos actos por ausencia de base legal y/o competencia del funcionario que los dictó, y así se decide.

Reclama la recurrente el pago de todos los salarios dejados de percibir, desde la fecha del ilegal retiro es decir desde el 1-02-2001 hasta la reincorporación definitiva al cargo que ocupaba en el ente emisor de los actos ilegales.

Con respecto a tal solicitud la jurisprudencia más calificada nos señala: “...En efecto, el pago de los sueldos puede ser acordado por el juez en el Contencioso Especial de la Carrera Administrativa al anular un acto de remoción o retiro que afecte a un querellante, por vía de indemnización por el daño que al mismo le ocasionara dicho acto declarado nulo en definitiva. No existe un derecho subjetivo en el funcionario al pago de los sueldos dejados de percibir por el solo hecho de que el acto de remoción haya sido anulado, ya que el sueldo es una contraprestación por el trabajo que el funcionario presta en la misma forma como lo son las horas extraordinarias que percibe o los viáticos que le son suministrados para que pueda efectuar su movilización por razones de trabajo. (...) En los casos de los funcionarios de carrera cuya profesión se concreta en los términos de la ley en el ejercicio de la función pública, la falta de sueldo mes a mes es el efectivo daño que le produce su cesantía; (...) pero al mismo pueden unirse otros factores tales como el daño moral ante la medida infamante o el daño emergente producido por los gastos que hubiese tenido que efectuar para obtener la nulidad del acto...”. (Sent. CPCA, de fecha 3/5/1984); en igual sentido: “...esta Corte reitera su criterio de que las remuneraciones dejadas de percibir, que los funcionarios querellantes reclaman junto con las acciones de nulidad de los actos de retiro de que han sido objeto, no constituyen sanciones impuestas legalmente a la Administración, ni intereses legales causado por sumas impagadas, que deban cancelarse por todo el tiempo en que el querellante permanezca fuera de la Administración, (...) Por el contrario, en carrera administrativa, tal pago constituye una reclamación de daños y perjuicios extracontractuales, cuya cancelación no puede quedar indefinida, en espera de que suceda la reincorporación del funcionario, sino que debe tener un límite en el tiempo, cual es la propia sentencia que reconozca tal pago...” (Sent. CPCA, de fecha 3/5/1984).

En tal sentido este Tribunal, encuentra procedente la reclamación de los salarios dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta que la presente sentencia recaída en este proceso quede definitivamente firme, previa corrección monetaria y pago de todos los cálculos y beneficios laborales acordados al cargo y así se decide.

Solicita la representación de la Procuraduría General del Edo. Mérida la inadmisibilidad por no agotamiento de la vía administrativa, vale decir con respecto a tal circunstancia que hoy día ésta situación sería una limitación a la garantía de la tutela judicial efectiva, máxime en el presente caso cuando el funcionario que dicta el acto impugnado lo hace por delegación del máximo jerarca de la Organización Administrativa, lo que le permite al impugnante optar bien por agotar la vía administrativa o bien por interponer el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad de considerarlo pertinente, por lo que se declara sin lugar la solicitud de inadmisiblidad propuesta y así se decide.

DECISIÓN:

Es por las razones anteriormente expuestas, que éste Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, administrando Justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley decide:

PRIMERO

Se declara CON LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por el ciudadano F.A.M.B., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº V-10.714.024, I.P.S.A. Nº 62.509, actuando en su carácter de apoderado del ciudadano J.G.H.G., venezolano, titular de la cédula de identidad Nº V-7.760.210, contra el Acto Administrativo de Efectos Particulares, emanados de la Oficina de Personal y Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Mérida, por los cuales se le retira del cargo que ocupaba como ANALISTA DE PRESUPUESTO IV, POR LA MEDIDA DE REDUCCION DE PERSONAL.

SEGUNDO

Se declara CON LUGAR la solicitud de nulidad del Acto Administrativo de retiro de la Administración Pública, en consecuencia se ordena la reincorporación inmediata del accionante J.G.H.G., al cargo que ocupaba como Analista de presupuesto IV o a uno de igual jerarquía, salario y en la misma zona geográfica del Estado Mérida, así como el pago de los salarios dejados de percibir desde el ilegal retiro hasta la fecha u oportunidad en que la presente decisión adquiera el carácter de cosa juzgada formal y material, previa corrección monetaria por experticia complementaria del fallo.

TERCERO

Notifíquese a las partes.

CUARTO

No hay condenatoria en costas por ser un ente público

Publíquese, regístrese y expídanse las copias de Ley.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, en Barinas, Estado Barinas a los quince (15) días del mes de Abril del dos mil cuatro (2.004). Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

EL JUEZ,

F.D.R..

LA SECRETARIA,

B.T.M..

En esta misma fecha se publicó siendo las________- Conste.-

Scria.