Sentencia nº 2 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 13 de Enero de 2010

En fecha 14 de octubre de 1992, los abogados G.A. PUCHE NAVA y A.J.P., actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano N.O.A., interpusieron ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la P.A. N° 32 de fecha 24 de abril de 1992, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Distrito Federal, Municipio Libertador, por medio de la cual se declaró sin lugar la solicitud de reenganche intentada por la parte actora contra la empresa BANCO DE LOS TRABAJADORES DE VENEZUELA, C.A. Al respecto, indicaron:

Ocurrimos ante esta CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO para solicitar, conforme a lo previsto en el artículo 185, ordinal 3° de la LEY ORGÁNICA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, en concordancia con lo establecido en los artículos 121,122 y 134 EJUSDEM y el ordinal 6° del artículo 214 y el artículo 206 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA, LA DECLARACIÓN DE NULIDAD POR ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO contenido en la RESOLUCIÓN O P.A. dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL DISTRITO FEDERAL, MUNICIPIO LIBERTADOR, con sede en esta ciudad de Caracas en fecha 24 de abril de 1.992 en el expediente N° 10-92, contentivo de la solicitud de REENGANCHE que promovió nuestro mandante N.O.A. HERNÁNDEZ contra el ‘BANCO DE LOS TRABAJADORES DE VENEZUELA C.A.’ alegando la INAMOVILIDAD prevista en el artículo 454 de la LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO por establecerla la Cláusula DÉCIMA del Contrato Colectivo del Trabajo suscrito entre el BANCO DE LOS TRABAJADORES DE VENEZUELA y su personal de Empleados y Obreros, fundamentando ESTA SOLICITUD DE NULIDAD por ILEGALIDAD de dicho ACTO ADMINISTRATIVO (P.A.) con base en la relación de los hechos y en las RAZONES DE HECHO Y DE DERECHO que precisamos a continuación…

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En fecha 19 de octubre de 1992, se dio cuenta a la Corte y se ordenó solicitar al entonces Ministerio del Trabajo, los antecedentes administrativos del caso, conforme a lo pautado en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 25 de mayo de 1993, se recibieron los antecedentes administrativos solicitados y, en fecha 27 de mayo de 1993, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que se pronunciara sobre la admisibilidad del recurso interpuesto.

En fecha 21 de junio de 1993, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso, ordenó notificar al Fiscal General de la República y librar el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, de conformidad con el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 21 de septiembre de 1993, se abrió la causa a pruebas.

En fecha 17 de marzo de 1994, la abogada C.M. deM., actuando en su carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consignó la opinión de dicho Despacho.

En fecha 9 de noviembre de 1994, el Juzgado de Sustanciación dictó auto por el cual acordó la continuación de la causa; y, visto que ningún interesado se hizo parte en el proceso, acordó pasar el expediente a la Corte a los fines legales consiguientes.

En fecha 13 de diciembre de 1994, se llevo a cabo el acto de informes y el 2 de febrero de 1995 se dijo “vistos”.

En fecha 9 de marzo de 1995, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dictó sentencia en la cual declaró su incompetencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad; con fundamento en la siguiente motivación:

El acto impugnado emanó de la Inspectoría del Trabajo del Distrito Federal Municipio Libertador; en este sentido ha sido criterio de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativo y de la Sala de Casación Civil, en sentencias de fechas 9 de abril del 1992 y 2 de marzo de 1994, respectivamente, que corresponde a los tribunales del trabajo conocer de las demandas de nulidad en contra de las decisiones administrativas dictadas en aplicación de las normas de la Ley Orgánica del Trabajo que regulan su ‘parte administrativa’, a excepción de aquellas demandas que en forma expresa son atribuidas a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (…)

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En fecha 15 de octubre de 1996, el Juzgado Segundo de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, dio por recibido el expediente y, en fecha 18 de noviembre de 1996, dictó un auto en el cual se señaló:

En virtud, de que el presente expediente se encuentra en el estado de dictar Sentencia, se ordena notificar a la parte recurrente del presente recurso, y a partir del día de Despacho siguiente, en que conste en autos su notificación, comenzará el lapso de treinta (30) días para dictar Sentencia, de conformidad con el artículo 118 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia

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El 29 de enero de 2004, la Coordinación Judicial del Régimen Procesal Transitorio del Circuito Judicial del Trabajo, ordenó la remisión del expediente al Juzgado Octavo de Juicio de Primera Instancia del Régimen Procesal Transitorio del Trabajo del Circuito Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el cual, mediante decisión del 16 de febrero de 2004, se declaró incompetente para conocer de esta causa, con fundamento en las siguientes consideraciones:

El presente Recurso de nulidad versa sobre la declaratoria Sin Lugar de la providencia administrativa N° 32 de fecha 24 de abril de 1992 dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Oeste del Área Metropolitana de Caracas (sic), en la oportunidad de decidir la solicitud de reenganche o calificación de despido promovida por el recurrente contra la sociedad mercantil BANCO DE LOS TRABAJADORES DE VENEZUELA. Dado que la competencia de los Órganos Jurisdiccionales para conocer de los asuntos sometidos a su consideración, es materia que interesa al orden público y, por tanto, revisable en cualquier estado y grado del proceso, pasa este Juzgador a analizar lo relativo a su competencia para conocer de la presente causa.

En tal sentido, cabe destacar que el objeto de la presente causa versa sobre un recurso contencioso de anulación de una decisión de naturaleza administrativa que emanado (sic) de la Inspectoría del Trabajo del Distrito Federal, ahora Distrito Capital.

En efecto la decisión que consta en autos (folios 208 al 215) que emana de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo obedece como bien señala a un uniforme criterio Jurisprudencial sentado en reiterados fallos de nuestro M.T. de justicia que resolvía la cuestión relativa a la nulidad de los actos administrativos emanados de los órganos administrativos del trabajo planteada remitiendo (sic), como el caso sub-iudice, a la jurisdicción laboral el conocimiento de las presentes causas. Esta doctrina fue establecida por la Sala Político Administrativa, en decisión de fecha 9 de Abril de 1992, caso Corporación Bamundi C.A. Posteriormente este criterio fue acogido por la Sala de Casación Civil, en sentencia de fecha 2 de mayo de 1994 y por último por la Sala de Casación Social.

Ahora bien la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante Sentencia de fecha 02 de Agosto de 2001, bajo la ponencia del Magistrado Antonio García García, sentó con carácter vinculante para las otras Salas y demás Tribunales de la República el siguiente criterio jurisprudencial:

‘… En consecuencia deberá prevalecer el presente criterio, lo que implica que, en el futuro, los Juzgados con competencia en materia laboral, deberán declinar en los Órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativo (sic), el conocimiento y decisión de los recursos interpuestos contra las providencias administrativas, dictadas por las Inspectorías de Trabajo, por ser estos los órganos judiciales a las cuales le incumbe conocer de este tipo de juicios.

Así dado que a la Jurisdicción Contencioso Administrativo, le compete el conocimiento de las demandas de nulidad en contra de las decisiones administrativas provenientes de los órganos de la administración del Trabajo, en el ejercicio de esa competencia, debe poseer igualmente la potestad para resolver los conflictos que surjan con motivo de la ejecución de este tipo de controversias que han quedado firmes en sede administrativas, tal como lo es se (sic) consiste para conocer su nulidad.’

(…)

Finalmente la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia en reciente fallo, con fecha 13 de noviembre de 2001, bajo la ponencia del Magistrado O.A. Mora Díaz, adoptó el criterio señalado ut supra y en consecuencia dado que existe en el caso de autos una decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, donde se declaró incompetente para conocer del recurso de nulidad, decisión que obedecía a criterios ya superados por la actividad jurisprudencial e interpretativa de las distintas Salas del Tribunal Supremo de Justicia, para este juzgador en aras de preservar la uniformidad jurisprudencial a partir de los fallos señalados con anterioridad, es forzoso concluir declararse incompetente este Tribunal para conocer del presente Recurso contencioso administrativo de nulidad (…) y en consecuencia se ordena la remisión de la presente causa conforme a lo establecido en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil a la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia y Así se decide

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En fecha 10 de marzo de 2006, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia se declaró incompetente para conocer del conflicto negativo de competencia planteado en el presente juicio, con fundamento en las siguientes consideraciones:

En el sub iudice, un Juzgado con competencia en materia contencioso administrativa, y otro en materia laboral, se declararon incompetentes para sustanciar y decidir esta causa en particular, razón por la cual, esta Sala de Casación Social, en armonía con el criterio interpretativo plasmado en el fallo señalado ut supra¸ y que ha sido acogido y ratificado en reiteradas decisiones, concluye que la Sala Plena de este alto Tribunal, es quien debe regular la competencia en el caso específico. Así se resuelve

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III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Debe esta Sala, en primer lugar, determinar su competencia para conocer y decidir sobre la regulación de competencia planteada en la presente causa. En tal sentido, se observa:

Dispone el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil que “Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia”; y el artículo 71 eiusdem, establece que el competente para conocer de la referida solicitud de regulación de competencia es el Tribunal Superior de la respectiva Circunscripción Judicial. Pero, cuando no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción, la competencia se atribuyó a la entonces Corte Suprema de Justicia (hoy, Tribunal Supremo de Justicia). De la misma manera se debe proceder cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.

El numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(…omissis…)

51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido

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Ahora bien, a los fines de determinar a cuál de las Salas de este Supremo Tribunal corresponde dirimir los conflictos de competencia suscitados entre tribunales que no tengan un superior común, esta Sala Plena ha señalado que debe atenderse al criterio de afinidad entre la materia debatida y las competencias de cada Sala, a menos que los tribunales en conflicto pertenezcan a distintos ámbitos de competencia y no resulte posible determinar cuál es la naturaleza o carácter del asunto debatido, en cuyo caso la competencia corresponderá a esta Sala Plena (cfr. sentencias número 24, publicada en fecha 26 de octubre de 2004, caso D.M., y número 1, publicada el 17 de enero de 2006, caso J.M.Z.).

En el caso de autos, se ha planteado un conflicto negativo de competencia entre tribunales que no tienen un superior común y que pertenecen a distintos ámbitos de competencia (contencioso administrativo y del trabajo), por lo cual, de conformidad con el criterio antes expuesto, esta Sala Plena se declara competente para conocer y decidir el conflicto negativo de competencia planteado. Así se decide.

Una vez asumida la competencia, la Sala Plena pasa a determinar cuál es el órgano judicial competente para resolver esta causa, para lo cual hace las siguientes consideraciones:

En relación con la competencia para conocer de los recursos de nulidad ejercidos contra actos de las Inspectorías del Trabajo, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 9, de fecha 5 de abril 2005, caso: Universidad Nacional Abierta contra la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Valencia, Libertador, San Diego, Naguanagua, Los Guayos y C.A. delE.C., señaló lo siguiente:

“…al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.

Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso-administrativos competentes. Así se declara.

En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.

A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este M.T., en la cual señaló:

(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.

Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…”.

De la cita mencionada se desprende que el criterio actual para atribuirle competencia a los tribunales contencioso-administrativos en esta materia, es la inexistencia de disposición legal alguna que atribuya competencia a los juzgados laborales para conocer de los actos administrativos de las Inspectorías del Trabajo.

Ahora bien, en el presente caso, la acción se intentó el 14 de octubre de 1992, de allí que, de acuerdo al artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, son aplicables las disposiciones de la Constitución de 1961, la Ley Orgánica del Trabajo de 1990 y la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976.

Del examen de los textos normativos referidos se deduce que no existe disposición alguna que atribuyera a los juzgados del trabajo competencia para conocer de los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo; por lo tanto, por tratarse de actos administrativos, la competencia correspondía a los órganos de la jurisdicción contenciosa-administrativa, de conformidad con el artículo 206 de la Constitución de 1961, que establecía la regla general de competencia para ejercer el control judicial de la actividad administrativa.

De allí que, rationae temporis, de conformidad con el artículo 185, ordinal 3° de la entonces Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para conocer de este recurso contencioso administrativo de nulidad corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Con base en los razonamientos antes expresados, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, por autoridad de la Ley, declara: