Sentencia nº 01821 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 8 de Agosto de 2000

Magistrado Ponente: J.R. TINOCO

En fecha 29 de junio de 2000, los abogados R.B.M., A.B.M., D.Q.R. y R.D.S.P., titulares de la cédulas de identidad Nos.5.530.274, 4.579.772, 10.806.087, y 12.485.805, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 22.748, 26.361, 62.731 y 71.014, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil HEITKAMP CONSTRUCCIONES DE VENEZUELA, (HEICOVEN, S.A.), inscrita por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 25 de junio de 1985, bajo el N° 31, Tomo 65-A, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra el acto administrativo contenido en el Oficio No. 090 de fecha 28 de febrero de 2000, dictado por el Director Regional del MINISTERIO de INFRAESTRUCTURA del Estado Aragua, mediante el cual se impuso una multa a su representada por la cantidad de Veintiséis Millones Setecientos Treinta y Ocho Mil Cuatrocientos bolívares (Bs. 26.738.400,oo), por la imputación de “atraso” en la ejecución de una obra pública, consistente en la “Continuación de la Construcción del Instituto Artesanal de la Colonia Tovar”.

En fecha 30 de junio de 2000, se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se designó ponente al Magistrado J.R. TINOCO, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio del expediente, pasa esta Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I ARGUMENTOS DE LOS RECURRENTES

Mediante escrito de fecha 29 de junio de 2000, los abogados R.B.M., A.B.M., D.Q.R. y R. deS.P., supra identificados, actuando en su carácter de apoderados de la sociedad mercantil Heitkamp Construcciones de Venezuela, inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el No. 31, Tomo 65-A, de fecha 25 de junio de 1985, transformada en sociedad anónima según documento inscrito por ante la Oficina de Registro de Comercio, bajo el NO. 9, Tomo 17-A Pro, de fecha 17de julio de 1989, HEICOVEN, S.A; interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional contra el acto administrativo contenido en el Oficio No. 090 de fecha 28 de febrero de 2000 dictado por el Director Regional del Ministerio de Infraestructura del Estado Aragua, mediante el cual se le impuso una multa por la cantidad de Veintiséis Millones Setecientos Treinta y Ocho Mil Ccuatrocientos bolívares (Bs. 26.738.400,oo) por la imputación de “atraso” en la ejecución de una obra pública, consistente en la “Continuación de la Construcción del Instituto Artesanal de la Colonia Tovar”, frente al cual, a su vez, y de forma subsidiaria, peticionaron la suspensión precautelar de sus efectos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El aludido escrito recursivo explana una serie de denuncias que, según expresa, conculcan y cercenan los derechos constitucionales de su representada, todas imputables al acto administrativo impugnado, siendo, que justifican la procedencia de la acción de amparo cautelar, dando por reproducidos los argumentos de hecho y de derecho expuestos para peticionar la nulidad de fondo del acto impugnado, en los términos siguientes:

1. - Que el acto recurrido viola el derecho a la defensa y al debido proceso de su representada; pues consideran, que la Dirección Regional del Estado Aragua del Ministerio de Infraestructura, ha debido, antes de proceder a imponer la sanción que se impugna, proceder a iniciar un procedimiento administrativo previo y, haberla notificado expresamente tanto de tal apertura como de las imputaciones de que fuere objeto. Todo ello con el único propósito de que haya resultado salvaguardado el derecho a la defensa y al debido proceso de su representada, tal y como así lo prevé el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando consagra que tales garantías deben respetarse en todo proceso judicial o administrativo.

2. - Que el acto recurrido ha violado el derecho a la presunción de inocencia de su representada, conculcando la consagración contenida en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues, - según sostienen - el mismo ha incurrido en flagrante violación del derecho a la defensa al imponerles, directamente, una sanción. En ese sentido, evidencian tales denuncias, cuando aseveran que el órgano sancionador ha dictado el acto (i) omitiendo la tramitación del procedimiento previo; (ii) omitiendo la fase probatoria en la cual, haya podido su representada, hacer valer elementos de convicción en descargo de las imputaciones y; (iii) que no fue probada en modo alguno la culpabilidad de su representada. En ese sentido, refuerzan la gravedad de la denuncia formulada, cuando, adicionalmente a la violación del numeral 2 del artículo 49 de la vigente Carta Magna, invocan a su vez, la previsión contenida en el artículo 8, numeral 2 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos; pues, valoran que el derecho a la presunción de inocencia implica que la administración, en ejercicio de la potestad sancionatoria, no podrá prejuzgar o determinar anticipadamente la culpabilidad del investigado.

3. - Que el acto impugnado contraria lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues, ha sido dictado por un funcionario manifiestamente incompetente. En el presente caso, el Director Regional del Ministerio de Infraestructura del Estado Aragua no estaba facultado para imponer sanciones de multa. Siendo, según denuncian, que no consta en el acto impugnado que dicho funcionario haya actuado por delegación del Ministro, como lo establece el ordinal 7º del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Agregando que el contrato de obra fue suscrito entre HEICOVEN y la Directora General Sectorial de Equipamiento Urbano, quien actuó por delegación del Ministro de Desarrollo Urbano ( hoy Ministro de Infraestructura), según consta en publicación de la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 36.255 del 25 de julio de 1997, de suerte tal que, como quiera, la delegación de firma no supone la trasferencia del ejercicio de la competencia, por lo que la administración está obligada a demostrar que la voluntad sancionatoria deviene del superior jerárquico, en particular, del Ministro de Infraestructura,

   circunstancia que no consta en el acto sancionatorio. Argumentándose a su vez que, la Resolución No. 2461, mediante la cual se delegó en todos los Directores del Ministerio de Desarrollo Urbano (hoy Infraestructura) la firma de determinados documentos, no contempla en modo alguno, que dichos funcionarios firmen actos sancionatorios por motivos del incumplimiento de las disposiciones contractuales, siendo que la elaboración de tales actos, es competencia exclusiva del Ministro, quien es el único facultado para su emisión.

4. - Que el acto impugnado incurre en el vicio de falso supuesto de hecho, cuando imputa mora a su representada en la ejecución de la obra inicialmente contratada. En el presente caso, el Ministerio de Infraestructura y la entidad beneficiada por la obra, requirieron la ejecución de obras extras que no estaban previstas en el presupuesto original, y en tal sentido, la Ingeniero Inspector de la División de Edificación de la Dirección del Estado Aragua del Ministerio de Infraestructura, dejo constancia de la necesidad de efectuar obras extras a la contratadas en virtud que eran imprescindibles para la culminación de la obra, las cuales no fueron incluidas en el presupuesto original. Siendo que, HEICOVEN entregó a la Dirección Regional del Estado Aragua del extinto Ministerio de Desarrollo Urbano (hoy Ministerio de Infraestructura) un informe de las obras extras que debían realizarse con la finalidad de que el Ministerio realizara la respectiva revisión y tramitación al objeto de acordar la ejecución de las obras extras en referencia. Frente a lo cual, - según relatan- el Ministerio de Infraestructura nunca se pronunció en relación a la necesidad de ejecutar las obras extras requeridas, lo cual obligó a su representada, - ante la falta de respuesta, y en vista que el término de contratación inicialmente pactado estaba llegando a su fin, sin que pudieran concluirse las obras-, a que HEICOVEN solicitase a la Dirección del Estado Aragua del Ministerio de Desarrollo Urbano, en fecha 8 de septiembre de 1998, una prórroga de cincuenta y ocho (58) días. Lo cual obligó a su representada a formular sucesivas solicitudes de prórrogas del lapso de ejecución de la obra a la espera de que el Ministerio de Infraestructura aprobara le ejecución de las obras extras.

5. - Como petición cautelar subsidiaria al amparo constitucional conjunto al recurso contencioso de nulidad, solicitan que, en caso de que sea desestimado, esta Sala acuerde la suspensión de los efectos del acto impugnado, de conformidad con la previsión contenida en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, toda vez que, en su criterio, de no suspenderse en el presente caso los efectos del acto sancionatorio, existiría el riesgo manifiesto de producirse un daño patrimonial a su representada, aún cuando, posteriormente, fuere declarado con lugar el presente recurso de nulidad, en cuyo caso, resultaría engorroso y poco efectivo, un nuevo procedimiento judicial en aras de repetir contra la administración por lo cobrado ilegalmente.

6. - Que por los motivos expuestos, este M.T. de la República en Sala Político Administrativa, en resguardo de la garantías constitucionales denunciadas como conculcadas, restituya la situación jurídica infringida de su representada, acordando la pretensión cautelar hasta tanto sea emitida la decisión de mérito sobre el fondo de la causa y, a tales fines: (i) Se declare con lugar la acción de amparo cautelar solicitada, suspendiendo en consecuencia los efectos del acto recurrido y ordenando a la Dirección Regional del Estado Aragua del Ministerio de Infraestructura se abstenga de ejecutar la multa impuesta a su representada mientras se tramita el juicio principal de nulidad y se dicte la sentencia que ponga fin a este proceso y; (ii) Se declare con lugar la solicitud subsidiaria de suspensión de los efectos del acto recurrido de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para el caso de que esta Sala desestime la solicitud de amparo cautelar.

   Pedimentos todos estos sobre los cuales la Sala habrá de pronunciarse mediante la decisión de mérito sobre el fondo de la presente acción de amparo cautelar - previo el desarrollo del contradictorio -, visto que, los recurrentes no efectuaron solicitud alguna de medidas provisionales o anticipadas.

   II

   MOTIVACIONES PARA DECIDIR

   Visto que el presente juicio ha sido incoado mediante la interposición de recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar, corresponde a esta Sala, de forma preliminar, el pronunciamiento de rigor sobre la admisibilidad del recurso principal.

   En efecto, mediante reciente fallo de esta Sala en fecha 27 de abril del año en curso (Sentencia N° 953), se estableció que:

   “...siendo que la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales no establece un procedimiento para la tramitación de las acciones conjuntas (de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares y amparo cautelar) y por cuanto la admisión de la demanda o solicitud que efectúa el “Juzgado de Sustanciación” a que hacen referencia los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, versan sobre acciones de nulidad (sin pretensión cautelar de amparo), es razón por la que, dada la urgencia que caracteriza a estas acciones conjuntas y vista la imposibilidad que tiene el órgano sustanciador (distinción que se efectúa únicamente para los casos de tribunales que funcionan con “Juzgados de Sustanciación”) de pronunciarse en relación a la solicitud cautelar de amparo, es razón por la que esta Sala acoge para la determinación de la competencia y admisibilidad de la acción de nulidad y amparo cautelar, la referida tramitación conjunta, para lo cual, una vez recibidas en Secretaría las actas que conformas el expediente, deberán las mimas remitirse de inmediato ante la Sala, a fin de que ésta dictamine sobre su competencia para conoce ambas acciones (constituido en presupuesto para dictar sentencia) para posteriormente, realizar en cuanto a la acción principal, un examen de las causales de inadmisibilidad previstas en los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Tribunal Supremo, pero sin emitir pronunciamiento en relación a la caducidad y agotamiento de la vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales. (Subrayado de la Sala en esta ocasión).

   Todo lo cual conduce a esta Sala a pronunciarse sobre los motivos de admisibilidad del recurso principal – el de nulidad -, conforme a lo previsto en los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; resultando excluidos de tal examen, los referidos a la caducidad de la acción y el del previo agotamiento de la vía administrativa, por imperium del Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales.

   En ese mismo sentido, resulta perentorio de forma preliminar la determinación de la competencia de esta Sala para el conocimiento de la acción interpuesta.

   Al respecto, se observa, como acertadamente la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra normas jurídicas que separan – de forma diáfana- al orden jurisdiccional administrativo del orden jurisdiccional constitucional.

   El primero, - el orden jurisdiccional administrativo- se encuentra regulado en la Constitución, mediante la consagración del derecho a la tutela judicial efectiva, sin formalismos, ni dilaciones indebidas (artículo 26), el establecimiento expreso del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (artículo 259), las competencias atribuidas a esta Sala Político-Administrativa para dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, los Estados, los Municipios u otro ente público, cuando la otra parte sea algunas de esas mismas entidades, salvo que se trate de Municipios de un mismo Estado, en cuyo caso la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa podrá atribuirle la competencia a otro órgano jurisdiccional (numeral 4 del artículo 266), así como declarar la nulidad total y parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional (numeral 5 del artículo 266), independientemente que éstos sean impugnados por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad.

   Ahora bien, estando atribuido el control concentrado de la constitucionalidad de los actos del Poder Público, en el Tribunal Supremo de Justicia, órgano jurisdiccional al que corresponde garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, como máximo y último intérprete de la Constitución (artículo 335) y no estando atribuido el control concentrado de la constitucionalidad de manera exclusiva y excluyente a la Sala Constitucional, en el marco del Estado social y democrático de Derecho y de Justicia, que propugna como uno de sus principios, el control jurisdiccional pleno de los órganos del Poder Público, corresponderá a esta Sala Político Administrativa declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones estadales, las leyes estadales, las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios, impugnados por razones de inconstitucionalidad, cuando son dictados en ejecución indirecta y mediata de la Constitución de la República (numeral 2, del artículo 336); declarar la nulidad total o parcial de los actos administrativos generales o individuales, de las autoridades estadales o municipales, impugnados por razones de inconstitucionalidad, cuando son dictados en ejecución directa e inmediata o indirecta y mediata de la Constitución de la República (numeral 2, del artículo 336); declarar la nulidad total o parcial por razones de inconstitucionalidad, de los demás actos emanados en ejercicio del Poder Público, cuando son dictados en ejecución indirecta y mediata de la Constitución, por cualesquiera otros órganos estatales, tales como serían la Asamblea Nacional, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República, el Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo, el Banco Central de Venezuela, el C. deE., el C.F. de Gobierno (numeral 4 del artículo 336), correspondiéndole esta misma competencia, respecto del C.N.E., a la Sala Electoral de este M.T. (artículo 297).

   Asertos todos éstos referidos a la competencia de esta Sala, que resultan cónsonos y acordes con lo expuesto en fallos recientes de la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal, entre otros, de fecha 20 de enero de 2000, en donde se estableció que:

   ...la Sala Político-Administrativa y la Sala Electoral seguirán conociendo los amparos que se ejercieron o se ejerzan conjuntamente con el recurso contencioso administrativo o electoral de anulación de actos o contra las conductas omisivas

   . (Subrayado de esta Sala)

   Así pues, tratándose la presente acción de un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente interpuesto con acción de amparo cautelar, intentado contra un acto administrativo individual emitido por el Director Regional del Ministerio de Infraestructura del Estado Aragua, este es, el contenido en el oficio No. 090 de fecha 28 de febrero de 2000 mediante el cual, se impuso multa por la cantidad de veintiséis millones setecientos treinta y ocho mil cuatrocientos Bolívares (Bs. 26.738.400,oo) a la sociedad mercantil recurrente, por concepto de un supuesto atraso en el tiempo de ejecución de obra, no obstante, resulta evidente, que el mismo se encuentra relacionado directamente a un contrato administrativo; correspondiendo pues, a esta Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal de la República, el conocimiento de la presente acción de nulidad y, por tanto, de la acción de amparo cautelar, ello de conformidad con el artículo 43 en concordancia con el ordinal 14° del artículo 42, ambos de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara.

   Ahora bien, determinada como ha sido la competencia de esta Sala para el conocimiento de la acción incoada, respecto de la acción principal y, por ende de la acción cautelar, se observa que, (i) Visto que no existe recurso paralelo; (ii) Que de lo que se desprende de las pruebas que hasta ahora cursan en autos, deviene en evidente la cualidad e interés del recurrente; (iii) Que no existe prohibición de ley; (iv) Que el conocimiento de la acción corresponde a esta Sala (supra); (v) Que no se han interpuesto acciones incompatibles o excluyentes, como tampoco, se han formulado peticiones contradictorias; (vi) Que no existe precariedad en la documentación fundamental para la interposición inicial de la acción; (vii) Que el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios y; (viii) Que según se desprende de autos resulta incuestionable la representatividad del actor; resulta forzoso para esta Sala, admitir el recurso contencioso administrativo de nulidad que dio origen a la presente causa. Así se declara.

   Una vez que ha quedado demostrada y declarada la admisibilidad del recurso principal de marras, corresponde a esta Sala efectuar, similar pronunciamiento sobre la acción cautelar constituida por la acción de amparo constitucional.

   En ese sentido, ha sido establecido que la acción de amparo constitucional se constituye en auténtico instrumento de protección cuando es ejercida conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales.

   En efecto, la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente, debe reputarse como un medio idóneo para la protección del recurrente durante el desarrollo del iter impugnatorio originado por el principal recurso contencioso administrativo de nulidad de que se trate y, en ese sentido, conviene precisar, que tal circunstancia no es óbice de que

   en el contenido del mandamiento de amparo cautelar no quede limitado o circunscrito a la mera y simple suspensión de efectos del acto administrativo, es decir, puede resultar perentorio a los fines de la protección cautelar, que el contenido del mandamiento de amparo revista medidas que por su particularidad y especificidad, no puedan encuadrárseles en el catalogo común de medidas; con lo cual, serían susceptibles de reputárseles como innominadas y, sin que ello en modo alguno comporte para el Juez Constitucional, hacer uso de las disposiciones contenidas en el artículo 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil..

   Revisados como han sido los supuestos de inadmisibilidad a que se contrae el artículo 6 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, resulta forzoso para esta Sala admitir el amparo constitucional interpuesto. Así se declara.

   .

   III

   DECISION

   Por todas las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por Autoridad de la ley, se declara:

1. COMPETENTE, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional interpuesto por los abogados R.B.M., A.B.M., D.Q.R. y R.D.S.P., actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil HEITKAMP CONSTRUCCIONES DE VENEZUELA, (HEICOVEN, S.A.) contra el acto administrativo contenido en el Oficio No. 090 de fecha 28 de febrero de 2000, dictado por el Director Regional del MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA del Estado Aragua, por la cual se le impuso una multa por la cantidad de Veintiséis Millones Setecientos Treinta y Ocho Mil Cuatrocientos bolívares (Bs. 26.738.400,oo), por la imputación de “atraso” en la ejecución de una obra pública, consistente en la “Continuación de la Construcción del Instituto Artesanal de la Colonia Tovar”.

2. Se ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad y, en tal sentido, se ORDENA: (i) Solicitar mediante oficio al MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA el expediente administrativo de la presente causa de conformidad con lo previsto en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, de conformidad con lo previsto en artículo 125 eiusdem: (ii) Notificar a los ciudadanos Procurador General de la República y Fiscal General de la República, remitiéndoles copia certificada del escrito recursivo y de la documentación anexa al mismo; (iii) Remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala a los fines de que cumpla con lo ordenado, decida sobre la necesidad de librar el Cartel de emplazamiento y continúe la consecución y tramitación del procedimiento de nulidad.

3. Se ADMITE la acción de amparo conjuntamente interpuesta con recurso contencioso administrativo de nulidad y, a tales fines, se ORDENA la apertura de pieza separada para su tramitación.

4. Se ORDENA oficiar al MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA para que de conformidad con el artículo 23 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, informe sobre las pretendidas violaciones constitucionales alegadas por los recurrentes, ello, dentro del lapso de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la presente notificación. Igualmente, notifíquese al Fiscal General de la República conforme al artículo 15 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los ocho días del mes de agosto del dos mil (2000). Años 190º de la Independencia y 141º de la Federación.

   El Presidente,

   CARLOS ESCARRA MALAVE El Vicepresidente-Ponente,

   J.R. TINOCO L.I. ZERPA Magistrado

   La Secretaria

   A.M.C. Exp. Nro. 0731 JRT/ggr/ae Sent. Nº 01821