Decisión de Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 20 de Octubre de 2009

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

TRIBUNAL SUPERIOR OCTAVO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

CON SEDE EN CARACAS

En fecha veinticuatro (24) de septiembre de dos mil nueve (2009),se recibió escrito ante el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor), suscrito por la abogada M.C.A.,, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 19.655, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano P.R.L., titular de la cédula de la identidad Nº 14.645.702, mediante el cual ejerce Acción de A.C., previsto en el Artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con los artículos 1 y 5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales contra el ciudadano H.C.R., en su condición de Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, por violación del derecho a oportuna respuesta sobre la expulsión de la Academia de Policía del Estado Miranda.

En fecha veinticuatro (24) de septiembre de dos mil nueve (2009), se realizó la distribución respectiva correspondiéndole conocer la presente acción a éste Tribunal, asentándose en el libro de causas bajo el Nº 1151.

Siendo la oportunidad de pronunciarse en cuanto a la admisibilidad de la presente Acción de A.C., este Tribunal pasa a realizarlo previas las consideraciones siguientes:

I

DE LA ACCIÓN DE A.C.

Alega la parte presuntamente agraviada que inició sus estudios en la Academia de Policía del Estado Miranda, hasta el día veintisiete (27) de marzo de dos mil nueve (2009), cuando el Director Académico F.J.G.F., le informa que estaba excluido de la Academia por no cumplir con los requisitos establecidos para el curso de formación de Agentes de Seguridad Nº 65/2009, por no poseer la edad estipulada.

El ciudadano P.R.L., titular de la cédula de la identidad Nº 14.645.702, parte presuntamente agraviada, presentó escrito de solicitud al ciudadano Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, el diecisiete (17) de abril de dos mil nueve (2009), y hasta la fecha no ha obtenido respuesta alguna.

Denuncia la violación de derechos constitucionales establecidos en los artículos 49 y 51, que consagran el derecho a la defensa y el derecho a obtener una oportuna y adecuada respuesta.

Finalmente expone que la pretensión a través de este medio extraordinario se circunscribe únicamente a requerir al ciudadano H.C.R., en su condición de Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, la respuesta al planteamiento realizado al ciudadano Gobernador sobre su expulsión de la Academia de Policía de Miranda, interpuesto en fecha diecisiete (17) de abril de dos mil nueve (2009).

II

DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE LA ACCIÓN DE AMPARO

Observa esta Juzgadora que el interés principal de la presente acción, es que el ciudadano H.C.R., en su carácter de Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, de respuesta a la solicitud realizada por la parte presuntamente agraviada en fecha diecisiete (17) de abril de dos mil nueve (2009), ya que hasta la presente fecha no existe pronunciamiento alguno, violando su derecho a la petición y oportuna respuesta, contenido en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en consecuencia, este Juzgado se declara competente para conocer y decidir la presente causa, tal como lo prevé el Artículo 7 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales y de conformidad con lo establecido en sentencia de fecha 20-11-2002 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Caso R.B.U..

III

SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCION DE AMPARO

Visto y analizados los alegatos contenidos en los autos de la presente causa, resulta imperativo destacar lo siguiente, el procedimiento de Acción de A.C., se dirige a garantizar el goce y ejercicio de los Derechos y Garantías Constitucionales, y su fin, es el restablecimiento inmediato de la situación jurídica denunciada como infringida o amenazada, en consecuencia, el ejercicio de la acción está limitada a la restitución de la supuesta situación jurídica infringida y sujeta a que no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz para protegerlos.

Por tanto la Acción de Amparo no es otra cosa que la consecuencia jurídico-política indispensable de la consagración constitucional de los derechos fundamentales, que tiene como superior alcance la posibilidad, pues la protección judicial de esos derechos tiene que ser posible.

Sin embargo, es requisito indispensable para que proceda la efectividad de la Acción de A.C., que se haya producido previamente la lesión al derecho tutelado o la amenaza inminente de violación, pues, si no genera daño a esos derechos, mal puede proceder el remedio procesal que tiende a su protección

En el entendido que en el caso sub judice el accionante pretende se le ampare, tal como lo prevé el artículo 1 y 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, por la violación flagrante, directa de sus derechos constitucionales a obtener respuesta oportuna sobre asuntos cuya competencia, a su criterio corresponde a la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda.

Ahora bien, a Sala Constitucional, de manera reiterada ha establecido, que la acción de amparo tiene como finalidad proteger situaciones jurídicas transgredidas en las cuales se encuentren envueltos derechos constitucionales. Así que, una de las características de la Acción de Amparo es tener naturaleza restablecedora y que los efectos producidos por la misma son restitutorios, sin existir la posibilidad de que a través de ella, pueda crearse, modificarse o extinguirse una situación jurídica preexistente, en razón de lo cual, la Acción de Amparo no procede cuando no pueda restablecerse la situación jurídica infringida, esto es cuando no puedan retrotraerse las situaciones de hecho a la condición que poseía antes de producirse la violación denunciada, resultando esta una acción excepcionalísima.

En tal sentido, cabe señalar el criterio establecido en sentencia de la Sala Constitucional del 01 de febrero de 2006, caso Asociación Civil BOGSIVICA:

Con fundamento en la postura que se ha sostenido en las decisiones que antes se citaron, esta Sala ha declarado la inadmisibilidad de pretensiones de amparo que se han ejercido contra actuaciones u omisiones de la Administración, precisamente porque los medios procesales contencioso-administrativos son medios ordinarios capaces, por imperativo constitucional, de dar cabida y respuesta a esas pretensiones procesales y a cualesquiera otras que se planteen contra los órganos del Poder Público en ejercicio de la función administrativa, por lo que no es admisible, salvo excepciones, acudir a la vía del a.c..

Esa procedencia en el contencioso administrativo de cuantas pretensiones se planteen frente a la Administración Pública se sostiene, según se dijo ya, en el principio de universalidad de control y de integralidad de la tutela judicial, incluso frente a actuaciones administrativas frente a las que el ordenamiento legal no regula medios procesales especiales. Caso paradigmático es el de las vías de hecho, a las que se referían los fallos cuya cita se transcribió, frente a las cuales los administrados pueden incoar pretensiones procesales que los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa han de ventilar aunque no exista aún en nuestro ordenamiento un procedimiento especial para ello.

Un segundo ejemplo, en este mismo sentido, es precisamente, el que se planteó en la demanda de autos: el caso en el cual ciertos particulares se consideran lesionados a causa de una supuesta inactividad administrativa, como lo es la demora de la Administración Pública Nacional en dar cumplimiento a un deber constitucional de demarcación de los terrenos en los que se encuentran asentados los pueblos indígenas, cuyo control no es posible, al menos en criterio de la Sala Político-Administrativa, a través del “recurso por abstención o carencia”. Ello trae como consecuencia que, frente a tales supuestas lesiones causadas por un incumplimiento administrativo, los particulares se vean absolutamente indefensos en el marco de la justicia administrativa, pues –bajo ese criterio- tampoco existe un medio procesal especialmente regulado para dar cabida a las pretensiones en su contra.

En efecto, el criterio tradicional y pacífico que ha mantenido la jurisprudencia contencioso-administrativa, a partir del pronunciamiento de la Sala Político-Administrativa de 28 de mayo de 1985 (caso Eusebio Igor Vizc.P.) y que ha sido reiterado por décadas como lo demuestran, entre otras, las sentencias de Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de 29 de octubre de 1987 (caso A.Y.F.) y de 19 de febrero de 1987 (caso Inmacolata Lambertini de De Pérgola); y de la Sala Político-Administrativa de 13 de junio de 1991 (caso R.B. y E.J.S.R.); de 10 de agosto de 1995 (caso Sucesión H.P.); de 28 de septiembre de 1995 (caso Androcelis Palenzuela Bravo); de 14 de febrero de 1996 (caso H.A.D.V.), así como las más recientes de esa misma Sala de 10 de abril de 2000 (caso Instituto Educativo H.C.); de 23 de mayo de 2000 (caso Sucesión A.M.H.); de 29 de junio de 2000 (caso F.P.D.L. y otros) y de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 23 de febrero de 2000 (caso J.M.M.), ha sido que el “recurso por abstención” es un medio procesal administrativo mediante el cual puede demandarse la pretensión de condena frente a determinada forma de inactividad administrativa, denominada abstención o carencia, que consiste en el incumplimiento, por parte de la Administración Pública, de una obligación específica de actuación que, como se estableció en la referida sentencia de 28 de febrero de 1985, se refiere a “la obligatoriedad para la Administración de producir un determinado acto o de realizar una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y específico”.

En consecuencia, las únicas formas de inactividad que tradicionalmente han sido atacables a través de esta vía procesal son aquellas derivadas del incumplimiento de una obligación concreta o específica, vale decir expresamente establecida en una norma de rango legal, de carácter reglado, frente a la cual determinado particular tenga derecho a la actuación omisa.

Se trata de un criterio de la jurisprudencia contencioso- administrativa que no se adapta a los actuales cánones constitucionales que enmarcan al contencioso administrativo, y que persigue adaptarse a la letra de las normas legales que sirven de asidero a este medio procesal (artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, antiguo artículo 42, cardinal 23, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), sin tener en consideración que dichas normas legales no obstan, en modo alguno, para que sean judicialmente atacables otras formas de inactividad administrativa distinta a la abstención o carencia, incluso a través de demandas por abstención.

En efecto, el artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece como competencia de la Sala Político-Administrativa “Conocer de la abstención o negativa del Presidente o Presidenta de la República, del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República y de los Ministros o Ministras del Ejecutivo Nacional, así como de las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional con autonomía funcional, financiera y administrativa y del Alcalde del Distrito Capital, a cumplir específicos y concretos actos a que estén obligados por las Leyes”.

Tal competencia, según se dijo, se ha encauzado tradicionalmente a través del “recurso por abstención o carencia”. No obstante, la norma no impide –mal podría hacerlo pues violaría el artículo 259 constitucional- que a través de ese medio procesal, que ha sido delineado por la jurisprudencia –el “recurso por abstención”- se ventilen también las pretensiones de condena que se planteen para exigir el cumplimiento de obligaciones de hacer o dar que no consistan en “específicos y concretos actos” o cuya fuente no sea la Ley (“que estén obligados por las Leyes”) sino una norma sublegal o, como en este caso, una norma constitucional. En todo caso, y aún en el supuesto de que la Sala Político-Administrativa no admitiese esa interpretación del artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, mal podría negar la procedencia de pretensiones de condena al cumplimiento de obligaciones que no encuadren dentro del concepto de abstención, bajo el argumento de que no puede plantearse un “recurso por abstención” en esos casos, pues en tal supuesto está en el deber, de conformidad con el artículo 19, párrafo 2, de establecer la vía procesal idónea para la tramitación de esa pretensión, desde que según prevé la norma: “cuando en el ordenamiento jurídico no se contemple un procedimiento especial a seguir, se podrá aplicar el que juzgue más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga su fundamento jurídico legal”.

Ya esta Sala, en anteriores oportunidades, ha establecido su postura acerca de la excesiva rigidez, contraria a la Constitución, de la jurisprudencia contencioso-administrativa en materia de demandas por abstención y, muy concretamente, también expuso su criterio acerca de la inconsistencia del criterio de distinción entre omisiones genéricas y omisiones específicas para la determinación de cuándo procede el “recurso por abstención”. En concreto, en sentencia de 6 de abril de 2004 (caso A.B.M.), la cual se ratificó en sentencias de 12 de julio de 2004 (caso S.E.F.), de 22 de julio de 2004 (caso M.A.M.) y de 4 de octubre de 2005 (caso L.M.O.) se estableció que:

En segundo lugar, procede el análisis de la idoneidad de otra vía procesal: el recurso por abstención o carencia. El objeto de este ‘recurso’, según la tradicional y pacífica jurisprudencia contencioso-administrativa (...) ha sido la pretensión de condena contra la Administración al cumplimiento de una obligación específica de actuación. (...).

Ahora bien, aún tratándose de un criterio tradicional de la jurisprudencia contencioso-administrativa, no puede ser compartido por esta Sala porque no se ajusta a los patrones constitucionales de la materia. En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un ‘deber genérico’. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados.

En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho –en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica

.

En el caso de autos, según se dijo, la razón de la improcedencia de la demanda que se intentó ante la Sala Político-Administrativa es que se denunció una supuesta omisión que no encuadra dentro del incumplimiento de una obligación concreta pues, a decir del fallo objeto de revisión, “lo que se configura es un cúmulo de obligaciones genéricas nacidas del texto constitucional” y, en consecuencia, mal podría -en criterio de la Sala Político-Administrativa- pretenderse su cumplimiento a través de una pretensión por abstención.

[Omissis]

En consecuencia, esta Sala ratifica, en esta oportunidad, los criterios antes expuestos, en el sentido de que los fundamentos constitucionales del contencioso administrativo venezolano exigen la observancia del principio de integralidad de la tutela judicial, en el sentido de que toda pretensión fundada en Derecho Administrativo que se plantee contra cualquier forma de actuación u omisión administrativa debe ser atendida por los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, sin que sea óbice la inexistencia de medios procesales especiales respecto de determinada forma de actuación.

Asimismo, la Sala ratifica que el criterio de la jurisprudencia contencioso-administrativa mediante el cual se excluyen del ámbito del “recurso por abstención” una serie de manifestaciones de inactividades y omisiones administrativas, porque no calzan dentro del rígido concepto de abstención, es contraria a los postulados constitucionales que se señalaron y por ende supone su superación, pues de lo contrario se llega a la perversa situación de que determinadas formas de omisión administrativa –como es precisamente la que dio origen en el caso de autos a la demanda que se planteó ante la Sala Político-Administrativa- queden exentas de control contencioso administrativo porque no existe medio procesal tasado que le dé cabida. Incluso, esa rigidez de criterio lleva a una consecuencia más grave aún, y es que al impedirse en sede contencioso-administrativa el planteamiento de pretensiones contra formas de inactividad administrativa distintas de la clásica “abstención”, se desemboca en una absoluta denegación de justicia, pues las mismas quedan, además, exentas –en principio- de control por la vía del a.c. porque, de conformidad con el criterio reiterado de esta Sala, según se expuso anteriormente, la justicia administrativa cuenta con medios suficientes para el amparo de toda pretensión procesal frente a la actuación de la Administración Pública y, en consecuencia, el a.c. sólo procede excepcionalmente por razones de urgencia, pero no por falta de vía procesal contencioso-administrativa. De allí pues, una razón adicional para esta revisión, pues la confrontación entre el criterio de esta Sala en materia de a.c. y la postura de la Sala Político-Administrativa en relación con el “recurso por abstención” llevan a la perversa conclusión del desamparo absoluto de ciertas pretensiones procesales.

De manera que si la Sala Político-Administrativa hubiera dado correcta interpretación a los artículos 259, 26 y 51 de la Constitución de 1999, en acatamiento a la jurisprudencia de esta Sala que reiteradamente ha puesto énfasis en la importancia de la pretensión procesal como eje rector de las demandas contencioso-administrativas y no de la actuación u omisión administrativa en la que aquélla se sustenta, ni tampoco en la existencia de medios procesales tasados, habría debido admitir la demanda que ante ella se planteó.

En consecuencia, esta Sala declara que ha lugar a la solicitud de revisión constitucional, lo que implica la declaratoria de nulidad de la sentencia de la Sala Político-Administrativa N° 01976 de 17 de diciembre de 2003; en consecuencia, dicha Sala deberá admitir la demanda en cuestión, bien a través de la vía del “recurso por abstención”, bien a través del procedimiento que considere más conveniente, de conformidad con el artículo 19, párrafo 2, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, previa revisión del cumplimiento de las causales de inadmisibilidad que preceptúa el artículo 19, párrafo 6 eiusdem. Así se decide.”

Por todo lo antes expuesto, y existiendo para tal situación una vía o medio procesal ordinario más a fin, tal como sería un Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, esta Juzgadora debe declarar improcedente “in limini litis” la presente Acción de A.C.. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide y declara:

Competente para conocer de la presente Acción de A.C..

Improcedente In Limini Litis la Acción de A.C., interpuesta por el ciudadano P.R.L., titular de la cédula de la identidad Nº 14.645.702 contra el ciudadano H.C.R., en su condición de Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda.

Publíquese, regístrese y notifíquese a la parte.

Dada, firmada y sellada, en la Sala de Despacho del Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas a los veinte (20) días del mes de octubre del año dos mil nueve (2009).

La Juez

Abog. Belkis Briceño Sifontes

El Secretario

Eglys Fernandez

En esta misma fecha 20-10-2009, siendo las (12:00) meridiem, se publicó y registró la anterior Sentencia.

La Secretaria

Exp. 01151/SMP