Decisión nº 76-2008 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 29 de Septiembre de 2008

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

Expediente Nº 7116

El 10 de agosto de 2005, los abogados A.A.A., H.S.L. Y J.B.S.L., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 4510, 2835 y 4383, respectivamente, obrando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano H.R.Q.S., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 4.059.904, interpusieron ante este Juzgado Superior, en funciones de distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial o querella, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 1388 dictada en fecha 16 de julio de 2004, por el entonces MINISTRO DE EDUCACIÓN SUPERIOR, hoy MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR.

Asignado por distribución el libelo a este Juzgado Superior, por auto de fecha 19 de septiembre de 2005 se admitió la querella y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones de ley.

Cumplidos los trámites de sustanciación del recurso, el día 10 de abril de 2006 se enunció el dispositivo de la sentencia y declaró parcialmente con lugar la pretensión del actor.

Procede en virtud de lo expuesto este Juzgado Superior a publicar el fallo definitivo in extenso, sin narrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

En el escrito contentivo del recurso, alegaron los apoderados judiciales de la parte querellante como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Que su representado ostenta el carácter de funcionario de carrera. Que éste acumuló una antigüedad aproximada de 29 años de servicio en la Administración Pública. Que desempeñó el cargo de Profesor Universitario en el hoy Instituto Universitario de Tecnología del Estado Trujillo, organismo en el cual, a partir del día 1º de marzo de 1989, alcanzó la categoría de Profesor Titular.

Que el 15 de junio de 2004, su representado solicitó se le otorgase el beneficio de la jubilación, recibiendo respuesta de dicho requerimiento el 3 de mayo de 2005, mediante comunicación suscrita por la Directora de Recursos Humanos del entonces Ministerio de Educación Superior, en la cual le manifestó que su solicitud de jubilación reposaba en la Consultoría Jurídica de ese organismo, en espera de que se emitiese un pronunciamiento al respecto.

Que en el mes de junio de 2002, la Viceministro de Políticas Académicas del Ministerio de Educación Superior, emitió de oficio opinión sobre la ubicación de su poderdante en el Escalafón Universitario, recomendando procesarle una nueva ubicación, situación con la cual evidentemente se desmejoraría su Categoría Académica.

Que el 20 de mayo de 2004, el Consultor Jurídico de ese Despacho Ministerial, solicitó los recaudos que certificasen la categoría académica de su representado, recibiendo respuesta de ello el día 26 de ese mismo mes y año. Que dicho funcionario, una vez obtenida la información solicitada, procedió casi de inmediato a dictar el acto administrativo por medio del cual se desmejoró a su mandante de la Categoría de Profesor Titular, que le había sido otorgada 16 años atrás, en forma inconsulta y a espaldas, pues la fecha en la cual se le participa que su solicitud de jubilación se encontraba en consulta, ya dicho acto había sido publicado.

Alegan que el acto recurrido afectó los derechos subjetivos, directos y particulares de su representado, dado que éste alcanzó en el mes de marzo de 1989 la categoría de Profesor Titular, actuación que por ello se hizo irrevocable. Que con relación a los actos cumplidos durante los meses de junio de 2002 y agosto de 2005, operó en sede administrativa la prescripción de la acción, pues ya habían transcurrido indefectiblemente los lapsos establecidos en la ley para revocar los mismos.

Que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto al establecer que el acto revocado no había generado derechos subjetivos ni intereses directos a favor de su representado, razón por la cual solicitan se declare su nulidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y se reconozca el estatus de su mandante de Miembro Ordinario del Personal Docente de los Institutos y Colegios Universitarios, adscritos al Instituto Universitario de Tecnología del Estado Trujillo, mediante su ascenso y ubicación en el Escalafón o Categoría de Titular, manteniendo el disfrute de los derechos académicos y administrativos que le corresponden, así como el pago de la diferencia de sueldos y demás beneficios que le correspondan.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

En el escrito de contestación del recurso, el abogado J.L.R.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 14.250, obrando con el carácter de sustituto de la Procuradora General de la República, representación que se evidencia de instrumento poder que corre inserto a los folios 42 y 43 del expediente, solicitó se declare este Tribunal incompetente para conocer el presente recurso, por estar en presencia de una acción destinada a obtener la nulidad de un acto administrativo emanado del Ministro de Educación Superior, fuera del ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, correspondiéndole como consecuencia de ello el conocimiento del mismo, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 31º del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

A todo evento, se opuso a la pretensión del actor señalando que el acto contra el cual se recurre, lo dictó la Administración en ejercicio para ello del deber que la asiste de resguardar los intereses patrimoniales de la República, adecuando las normas jurídicas y reglamentarias de aplicación preferente al caso en concreto.

Que el querellante gozó de un estatus que legalmente no le correspondía, razón por la cual, al constatar la Administración el error cometido, produjo el acto administrativo que hoy se impugna. Afirma que dicho acto reúne los requisitos de validez de los cuales debe estar revestido todo acto administrativo y se fundamentó en el artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como en el proceso de revisión de ese acto en alzada.

Alega que al haber actuado la Administración con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, al momento de otorgar el ascenso al querellante a la Categoría de Profesor Titular, en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, procedió a revocar dicho acto, asignándole como consecuencia de ello al actor la Categoría Académica de Asociado, que realmente le correspondía, motivo por el cual solicita se declare sin lugar el presente recurso.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Procede en primer término este Juzgador, a decidir el alegato que formula el representante judicial del organismo accionado, referido a la supuesta incompetencia de este Tribunal para conocer del presente juicio, de conformidad con lo dispuesto en el aparte 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por haber emanado el acto recurrido del Ministro del entonces Ministerio de Educación Superior, hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación Superior, para lo cual, observa:

En el presente caso, los apoderados judiciales de la parte actora interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad contra el administrativo contenido en la Resolución Nº 1388, dictada en fecha 16 de julio de 2004, por el Ministro de Educación Superior, a través del cual, revocó de oficio el ascenso que había sido otorgado al querellante, de la Categoría de Profesor Agregado a la Categoría de Profesor Titular, a decir de dicha representación judicial, sin el consentimiento de su representado.

Al respecto, reiteradamente la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que el conocimiento de las acciones o recursos intentados por los funcionarios al servicio de la Administración Pública le correspondía al extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, ello, a los fines de preservar el derecho del juez natural así como el de la doble instancia, y atendiendo al principio de descentralización de la justicia que se deduce del Texto Constitucional (véase, entre otras, sentencia de esa Sala Nº 295 de fecha 25 de febrero de 2003, recaída en el caso Instituto Universitario Experimental de Tecnología “Andrés Eloy Blanco”).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, reimpresa por error material en Gaceta Oficial Nº 37.522 del 6 de septiembre de 2002, se atribuyó la competencia que tenía el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa a los Juzgados Superiores Contencioso Regionales, expresándose en las Disposiciones Transitorias lo siguiente:

Primera. Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia.

Segunda. Mientras se dicta la ley que regule la jurisdicción contenciosa administrativa, y a los fines de una mayor celeridad en las decisiones de los jueces en materia contencioso administrativo funcionarial, los actuales integrantes del Tribunal de Carrera Administrativa pasarán a constituir los jueces superiores quinto, sexto y séptimo de lo contencioso administrativo de la región capital, con sede en Caracas, dejando a salvo las atribuciones que le correspondan a los órganos de dirección del Poder Judicial.

Tercera. Mientras se dicta la ley que regule la jurisdicción contenciosa administrativa, el procedimiento a seguirse en segunda instancia será el previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Cuarta. Los expedientes que cursen ante el Tribunal de la Carrera Administrativa serán distribuidos en un lapso máximo de treinta días continuos, conforme a la competencia territorial a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de esta Ley. Durante este lapso se entenderán paralizados los procesos.

Quinta. Los procesos en curso ante el Tribunal de la Carrera Administrativa se continuarán sustanciando por lo juzgados superiores de lo contencioso administrativo que resulten competentes.

Los procesos que se encuentren actualmente en curso serán decididos conforme a la norma sustantiva y adjetiva prevista en la Ley de Carrera Administrativa

.

De acuerdo a lo expuesto, al tratarse el caso de autos de un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano H.R.Q.S., contra la Resolución No. 1388 de fecha 16 de julio de 2004, dictada en el curso de la relación de empleo público que aún lo vincula a ese organismo público, es evidente que el conocimiento del caso de autos le corresponde a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, por tener el organismo accionado su sede en el Área Metropolitana de Caracas, motivo por el cual ratifica este Tribunal su competencia para conocer del mismo. Así se decide.

Establecido lo anterior, pasa este Juzgador a decidir el mérito de la controversia, en los siguientes términos:

Solicita el actor se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 1388 dictada en fecha 16 de julio de 2004, por el entonces Ministro de Educación Superior, que anuló el acto administrativo mediante el cual fue ascendido a la Categoría de Profesor Titular, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de haber originado el mismo a su favor, derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos, que no podían ser revocados unilateralmente por la Administración, mediante el ejercicio de la potestad de autotutela de la cual esta investida, consagrada en el artículo 82 eiusdem.

Ahora bien, dicha potestad comprende diversas facetas expresamente consagradas en los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y se define doctrinal y jurisprudencialmente la misma, como la “…potestad o poder de la Administración de revisar y controlar, sin intervención de los órganos jurisdiccionales, los actos dictados por el propio órgano administrativo, o dictados por sus inferiores. Tal potestad de autotutela se ve materializada en nuestro ordenamiento, a través del ejercicio de diversas facultades, como lo son la posible convalidación de los actos viciados de nulidad relativa a través de la subsanación de éstos; la revocatoria del acto, por razones oportunidad e ilegalidad, siempre que no se originen derechos adquiridos, o bien a través del reconocimiento de nulidad absoluta, y por último, mediante la corrección de errores materiales”. (Vid. Entre otras, Sentencia de la SPA Nº 718, de fecha 22 de diciembre de 1998, Caso: Vicenzo Sabatino Asfaldo), puede revocar, anular o modificar sus propias actuaciones.

A pesar de lo expuesto, no consta en el expediente que el acto recurrido se hubiese basado en alguna de las alternativas supra señaladas pues se procedió a dictar el mismo sin formula de juicio alguno, limitándose el organismo recurrido a revocar el ascenso del actor en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin que mediase un procedimiento de revisión de oficio, pretendiendo posteriormente en forma sobrevenida, esto es, en el curso de este proceso judicial, justificar esa actuación alegando la existencia de graves violaciones a normas de carácter procedimental.

Sobre esta posibilidad, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en varias oportunidades se ha venido pronunciando, señalando al respecto:

…esta Sala ha sostenido reiteradamente que la Administración, en virtud del principio de la autotutela, puede en cualquier momento revisar sus actos siempre que éstos no crearen a favor de los particulares, incluso, si el acto adolece de un vicio de nulidad absoluta, aun cuando hubiere creado derechos, puede ser revisado y revocado por la Administración en cualquier tiempo…

. (Vid. Sentencia de la SPA Nº 845 del 02 de diciembre de 1998, Caso: Municipio M.d.E.N.E.).

Del texto en comento se desprenden que la referida potestad de autotutela de la Administración se ve en principio limitada por el surgimiento o creación por parte de la Administración de derechos subjetivos en cabeza de los particulares, los cuales siempre deben ser respetados, salvo que el acto administrativo declarado nulo este viciado de nulidad absoluta, supuesto en el cual sería incapaz de crear derechos subjetivos a favor de persona alguna, pues debe entenderse que nunca existió, lo cual justifica que la potestad revocatoria de oficio de la Administración no se vea limitada en estos casos.

Así lo señaló esa misma Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 1.033 de fecha 11 de mayo de 2000, Caso: A.F.G., en los siguientes términos:

…los actos administrativos declarativos de derechos a favor de los particulares, una vez que adquieren firmeza, por haberse vencido los lapsos para su impugnación, se tornan irrevocables, aun en los casos de que adolezcan de algún vicio que los haga anulables. No así, si están viciados de nulidad absoluta.

(…Omissis…)

Por otro lado, la potestad declaratoria de nulidad que está prevista en el artículo 83 ejusdem, cuando autoriza a la Administración para que, en cualquier momento, de oficio o a instancia del particular, reconozca la nulidad absoluta de los actos por ella dictados. De allí que la Ley consagre la irrevocabilidad de los actos creadores de derechos a favor de los particulares, pero un acto viciado de nulidad absoluta –en sede administrativa- no es susceptible de crear derechos.

(…Omissis…)

No obstante lo anterior, si bien el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra la posibilidad de revisar en cualquier momento de oficio o incluso a solicitud de particulares, actos administrativos, esa facultad debe ejercerse siempre y cuando se detecte alguno de los vicios de nulidad absoluta señalados taxativamente en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

(…Omissis…)

…puede y debe la Administración declarar la nulidad de oficio, en cualquier momento, aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentren afectados de nulidad absoluta…

En el caso sub examine de las actas que conforman el expediente judicial se evidencia que el actor desempeñó el cargo de Agregado VI, desde el 23 de julio de 1987 (folios 22 y 23). Consta igualmente que mediante la Evaluación realizada por la Comisión Nacional de Clasificación en fecha 03 de marzo de 1989 fue ascendido a la categoría académica de Titular, modificándose su estatus funcionarial y creando a su favor derechos subjetivos que deben ser respetados, entre estos, el derecho a un salario y beneficios socioeconómicos superiores a los que previamente percibía y la posibilidad de ascender a una categoría superior a la que ostentó hasta la fecha de emisión del acto recurrido.

Por ello, en situaciones como la de autos, debe articularse la vigencia del derecho a la defensa con la potestad de revisión de oficio de la Administración prevista en el artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como lo ha venido señalando, tanto la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como las Cortes de los Contencioso Administrativo, antes de proceder a declarar la nulidad absoluta de un acto previo como mecanismo para garantizar el derecho de los particulares que pudiesen verse eventualmente afectados en su esfera jurídica. En aplicación de este principio tiene siempre el deber la Administración de brindarle a los interesados la oportunidad de que participen en un procedimiento previo y aleguen lo que consideren pertinente, mediante los trámites del procedimiento administrativo general contemplado en la indicada ley orgánica, o en caso de urgencia, mediante el procedimiento sumario también previsto en esa misma ley, por constituir ese un requisito indispensable para articular el derecho a la defensa y al debido proceso con las potestades de autotutela, y hacer efectiva la vigencia de estos últimos, otorgándole, en casos como el que se analiza al particular interesado, el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, siempre que la Administración pretenda revocar un acto administrativo por estimar que el mismo este viciado de nulidad absoluta, conforme lo previsto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En base a lo expuesto, tomando en consideración lo indicado por el representante judicial del organismo querellado en el escrito de contestación del recurso al expresar que “ El querellante gozó de un status que no le correspondía legalmente, en perjuicio de la administración y del sistema educativo. La administración se percató del error cometido al momento de proceder a revisar el expediente administrativo del querellante… encontrando que el funcionario ostentaba la Categoría de Profesor Universitario Titular, cuando en realidad le correspondía la Categoría de Asociado, toda vez que previamente a su desempeño como Directivo (Jefe de División) ostentaba la Categoría Académica de Agregado.”, examinadas las actas que conforman el expediente y comprobado como ha sido que el acto que se impugna no se dictó en el marco de un procedimiento de revisión de oficio, en el curso del cual se le otorgase al recurrente la posibilidad de ejercer los derechos a la defensa y al debido proceso consagrados en el artículo 49 del Texto Constitucional, debe forzosamente establecerse que el acto impugnado esta viciado de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como en efecto se establecerá en la parte dispositiva del presente fallo.

En relación con el pedimento que formula el actor, referido al reconocimiento de su estatus de Miembro Ordinario del Personal Docente de los Institutos y Colegios Universitarios, adscrito al Instituto Universitario de Tecnología del Estado Trujillo, dicha pretensión resulta manifiestamente improcedente, ya que no existen elementos de prueba en autos que permitan efectuar ese reconocimiento, motivo por el cual se desestima la misma. Así se declara.

Declarada la nulidad del acto administrativo objeto del presente recurso, resulta a criterio de este Juzgador, innecesario proceder al análisis y valoración de los restantes alegatos formulados por las partes en el proceso y, así se decide.

DECISIÓN

Por los razonamientos antes expuestos, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial interpuesto por el ciudadano H.R.Q.S., por intermedio de sus apoderados judiciales, abogados A.A.A., H.S.L. y J.B.S.L., todos suficientemente identificados en la parte motiva del presente fallo, contra la Resolución Nº 1388 dictada en fecha 16 de julio de 2004, por el MINISTRO DE EDUCACIÓN SUPERIOR, el cual se Anula.

SEGUNDO

Se ORDENA la reclasificación del actor, en la Categoría Administrativa de Profesor Titular, así como el pago de las diferencias de sueldo que dejó de percibir durante el período en el cual permaneció clasificado en la categoría inferior a la cual se ordenó restituirlo.

TERCERO

Se niega la solicitud del actor de que se reconozca su estatus de Miembro Ordinario del Personal Docente de los Institutos y Colegios Universitarios, adscritos al Instituto Universitario de Tecnología del Estado Trujillo.

Publíquese y Regístrese. Notifíquese a las partes.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de septiembre de dos mil ocho

(2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

EL JUEZ,

J.N.M.

LA SECRETARIA,

M.I.R.

En la misma fecha de hoy, siendo las (12:40 p.m.), quedó registrada bajo el Nº 76-2008.

LA SECRETARIA,

M.I.R.

Exp.7116

JNM/mirb.-