Decisión nº 61 de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Zulia, de 8 de Julio de 2009

Señala la parte querellante que su representada ejerce funciones como miembro principal de la Junta Parroquial de la Parroquia San J.d.P.d.M.l.C.d.U.d.e.Z. desde el 04 de diciembre hasta el mes de agosto de 2005, y por ello es acreedora de los derechos que aparecen descritos en los artículos 2 y 8 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, vigente desde el 26 de marzo de 2002, esto es: bono de fin de año, bono vacacional, un monto por emolumentos retenidos y por último, del derecho a prestaciones sociales consagrado en el artículo 92 de la Constitución Nacional.

Que la condición de funcionario público de elección popular se encontraba plasmada en los artículos 146 y 147.3 de la Carta Magna, los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios y en sus antecedentes: Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las entidades Federales y Municipales del 12 de diciembre de 1996, el artículo 7 del Decreto sobre el Régimen Transitorio de las Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios de fecha 28 de enero de 2000, y el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; todo ello auspiciado por el régimen constitucional iniciado en 1999 y protegido en el artículo 89, numeral 1° de la Constitución Nacional.

Que desde el inicio de la función pública de su mandante en el año 2000 nació su derecho a cobrar prestaciones sociales y por lo tanto, se le adeudan todas las bonificaciones de su antigüedad hasta la fecha de presente recurso.

Que el ordenamiento jurídico que rige la materia creó derechos sociales a favor de los legisladores regionales, concejales y miembros de las Juntas Parroquiales, entre otros, el de jubilación, (consustanciado con el del pago de prestaciones sociales) y el derecho a recibir bono vacacional y bono de fin de año..

Que la situación que se agrava con la Circular Nº 01-00-000492, de fecha 21 de junio de 2005 y de las Circulares Nº 07-02-015 del 18/11/2002 y Nº 01-000397 del 15 de junio de 2006, emitidas por la Contraloría General de la República, que a pesar de su naturaleza no vinculante, le permitió a los órganos contralores municipales entorpecer y amenazar el reconocimiento de los derechos de su mandante, previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en sus artículos 86, 92 y 147.

Que dada la manifiesta incompetencia de la Contraloría General de la República para dirimir conflicto entre las partes, acude al Tribunal para que éste ordene al Municipio La Cañada de Urdaneta el reconocimiento expreso de los derechos laborales demandados y la desaplicación de las Circulares citadas de conformidad con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil.

En base a los emolumentos indicados en actas procede a calcular sus prestaciones sociales por el periodo comprendido entre el año 2001, y el año 2007 por la cantidad de Bs. 33.539.776,92. Igualmente solicita le sea cancelado por concepto de intereses acumulados de sus prestaciones sociales desde el año 2001 hasta el año 2007, por la cantidad de Bs. 4.195.699, 25

Asimismo reclama el pago de la suma de Bs. 13.010.000, 30 por concepto de bono de fin de año previsto en el artículo 25 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, durante los periodos señalados ut supra.

Por último, pide que el Municipio demandado sea condenado al pago de la suma de Bs. 5.880.000,42 por concepto de bono vacacional previsto en el artículo 24 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, durante los periodos señalados ut supra.

Todos los conceptos reclamados ascienden a un monto de Bs. 50.426.812,18 monto por el que demanda al ente municipal querellado, más los intereses legales y constitucionales, más la corrección monetaria determinada por experticia complementaria del fallo. Pide que el Municipio La Cañada de Urdaneta sea condenado en costas de conformidad con lo previsto en el artículo 159 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Admitida la querella y debidamente citadas y notificadas las partes, según lo regulado por la Ley del Estatuto de la Función Pública, (procedimiento escogido por ser el que mejor se ajusta a los intereses en conflicto), procedió la representación judicial del Municipio a contestar el fondo de la demanda, en el siguiente sentido: Solicita se declare la inadmisibilidad de la presente demanda por no haber agotado la querellante la reclamación administrativa previa que disponen los artículos 54 y siguientes del Decreto con Rango y Fuerza de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, toda vez, que dicho privilegio procesal es extensible a los Municipios, pues así lo estableció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, expresando en sentencia de fecha 22 de julio de 2003, que tanto los estados como los municipios gozaban de dicho privilegio. Aduce igualmente la caducidad de la acción, así como la reclamación anticipada de la prestación social de antigüedad.

Destaca que los miembros de la Juntas Parroquiales tienen la condición de ejercer un cargo electivo regulado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y siendo que esta no prevé normas acerca del derecho al pago de los beneficios antes mencionados, ni contiene disposición alguna que permita inferir tal posibilidad, resulta contradictorio pretender aplicar como normas supletorias las previsiones que sobre la materia contiene la Ley del Trabajo, por cuanto del análisis antes expuesto se evidencia que no corresponden a los dediles los derechos allí previstos.

Indica que su representada hace suyos los argumentos esgrimidos por la Contraloría General de la República, expresados en la circular impugnada por la querellante.

Niega la procedencia en derecho de todos y cada uno de los conceptos reclamados por el querellante y consignó copia de una Circular emitida por la Contraloría General de la República, en la cual se concluye que al solo devengar dieta, los concejales, concejalas y miembros de las Juntas Parroquiales están excluidos de los beneficios laborales previstos en la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Ley Orgánica del Trabajo, concluyendo además que al no existir subordinación, cumplimiento de horario y salario, no puede considerarse una relación de empleo público entre su representado y el querellante, por lo que pide que sea declarada improcedente la querella incoada.

El fondo de la presente querella se contrae a dos aspectos fundamentales: el primero vinculado a la solicitud de aplicación del artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios en lo atinente al bono vacacional y al bono de fin de año; y el segundo el derecho a percibir prestaciones sociales desde el mes de agosto de 2005, recogido en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana Venezuela, por cuanto la querellante considera que los Miembros de las Juntas Parroquiales si bien no son funcionarios públicos de carrera si lo son de elección popular y por tanto acreedores de tales derechos. Ante de dar respuesta a tales alegatos es menester para quien suscribe pronunciarse sobre el siguiente punto:

PUNTO PREVIO:

Alega la representación judicial del Municipio querellado que en el presente caso se debe declarar su inadmisibilidad por no haberse agotado el procedimiento previo establecido en el artículo 54 y siguientes del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de Venezuela, al respecto el tribunal observa que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.204 de fecha 8 de junio de 2005, en su Titulo V, Capítulo IV, referido a la “Actuación del Municipio en Juicio”, contiene las normas de procedimiento que deben ser aplicadas a los juicios en los cuales sea parte el Municipio, incluyendo entre otros, un catálogo propio de privilegios y prerrogativas procesales a favor del Municipio, no así, se encuentran la derogatoria de la norma que prescribía la aplicación extensiva al Municipio de los privilegios y prerrogativas procesales acordadas a favor de la República en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esto es, el artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Ahora bien, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal carece de una norma similar que prevea como regla general la aplicación extensiva al Municipio de los privilegios y prerrogativas procesales acordadas a favor de la República y , en razón de que la aplicación de tales dispensas a favor de la República debe ser materia de interpretación restrictiva, en tanto supone una limitación legal a los derechos fundamentales de igualdad y de tutela judicial efectiva, debe entenderse que los juicios donde sea parte el Municipio, sólo serán aplicables los privilegios y prerrogativas procesales que de forma expresa señale la referida Ley Municipal.

En consecuencia, visto que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no prevé regulación alguna respecto al agotamiento de la reclamación administrativa previa prevista en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y ante la ausencia de previsión legal alguna que consagre la aplicación extensiva al Municipio de los privilegios y prerrogativas procesales concedidos a favor de la República, no es posible dar curso a la solicitud de declaratoria de inadmisibilidad realizada por la representación judicial del Municipio La Cañada de Urdaneta de estado Zulia, y así se decide .

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR:

En el presente caso no es asunto controvertido la cualidad del demandante como Miembro Principal de la Junta Parroquial de la Parroquia San J.d.P.d.M.L.C.d.U.d.E.Z., desde el mes de diciembre de 2000 hasta la presente fecha, lo cual es reconocido por ambas partes. La controversia radica en la pretendida condición de funcionario pública de elección popular invocada por la querellante y la naturaleza de los servicios prestados por ella al Municipio, es decir, si efectivamente puede equipararse la función legislativa de un miembro de la Junta Parroquial a una relación de empleo público pues de ser así, ésta origina derecho a las prestaciones sociales en los términos del artículo 92 de la Carta Magna y demás conceptos reclamados en la querella.

En este sentido, el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé:

Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley (…)

.

Ahora bien, en lo relativo a las remuneraciones de los miembros de las Juntas Parroquiales, se hace necesario destacar lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 79. La ley orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y, de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo Municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales

.

Asimismo, el último aparte del artículo 35 eiusdem, expresa que “La no presentación de la memoria y cuenta en forma organizada y pública por parte del miembro de la Junta Parroquial, tendrá como consecuencia inmediata la suspensión de dieta (…)”.

De las disposiciones normativas parcialmente transcritas, se desprende pues, que la remuneración de los miembros de las Juntas Parroquiales con ocasión a su condición, consistirá en la percepción de una dieta, cuyos límites se fijan en atención de lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso alude a la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, cuyo objeto consiste en fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen, entre otros, los altos funcionarios de las Entidades Distritales y Municipales.

De todo lo expuesto, se desprende, la existencia de una remuneración o retribución distinta del concepto sueldo, entendido éste como todo ingreso, provecho o ventaja que el funcionario público perciba en forma fija, regular y periódica, equiparable al concepto de salario previsto en la Ley Orgánica del Trabajo. Tal conclusión se reafirma con la naturaleza electiva y el carácter no permanente del cargo que ejercen los miembros de Juntas Parroquiales, quienes no se encuentran sometidos a un determinado horario de trabajo, por lo que no están vinculados al Municipio laboralmente.

Sobre este particular, este Tribunal debe traer a colación los criterios asumidos por las Cortes de lo Contencioso Administrativo, quienes ya se han pronunciado sobre la distinción entre los conceptos de “dieta” y “salario”, -en casos similares- en tal sentido se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia Número 2006-3106 de fecha 22 de noviembre de 2006, caso: J.A.P.F., y asimismo esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia Número 2007-1386 del 26 de julio de 2007, caso: P.J.P.v.. Municipio Iribarren del Estado Lara en los términos siguientes:

(…) En tal sentido, esta Corte considera pertinente analizar lo que se debe entender por dieta y por salario, a los fines de su distinción; señalando al efecto que la dieta, es el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hará efectiva, siempre y cuando conste su asistencia personal a las sesiones de la Cámara o Junta a la que pertenezcan y para la cual hayan sido electos; por el contrario el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que reciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral, y previa celebración de un contrato de trabajo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo. (…omissis…)

Al respecto, este Órgano Jurisdiccional Colegiado considera oportuno determinar cuáles son las características que posee la dieta y en tal sentido observa: 1) Es por naturaleza una obligación pecuniaria condicionada, ya que sólo se genera en virtud de la asistencia personal del funcionario a la sesión; 2) No es un pago permanente sino que varia mensualmente, de acuerdo a la asistencia personal a la sesión; 3) No es objeto de deducciones; 4) Es susceptible de suspensión inmediata, en el caso particular previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; 5) No establece, crea, ni mantiene una relación de subordinación ni de jerarquía en relación al órgano que la pagó y el funcionario que la percibe; 6) No se genera en caso de inasistencia del funcionario a la sesión respectiva; 7) Es el pago típico que realizan los órganos colegiados, generalmente deliberantes (legisladores) pero no pueden ser catalogados como tal.

Por consiguiente, en el caso de marras, mal podría el recurrente alegar que la dieta que percibía por concepto de la labor que el realizaba como Miembro de la Junta Parroquial ‘Rómulo Betancourt’, era un salario y mucho menos que el mismo generaba o da lugar al pago de prestaciones sociales

. (Resaltado del original).

Así pues, se colige de la sentencia parcialmente reseñada que, la dieta, supone el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hace efectiva, en tanto su asistencia personal a las sesiones de la Cámara o Junta a la que pertenezcan, para la cual hayan sido electos; mientras que, el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que perciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral, y previa celebración de un contrato de trabajo, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Trabajo.

Así mismo, lo ha sostenido la Corte la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en diversos casos (Vid: sentencia N° 2007- 1386, de fecha 26 de julio de 2007, caso: P.J.P.V.. Municipio Iribarren J.d.E.L.), siendo el de más reciente data de fecha 11 de marzo de 2009, exp: AP42-R-2008-000351 (caso: A.R.O. vs Municipio Lagunillas del estado Zulia, mediante la cual se determinó lo siguiente:

De tal modo, verificada como ha sido por esta Corte la distinción entre salario y dieta, y asumiendo que la remuneración que perciben los miembros de las Juntas Parroquiales se circunscribe a una dieta, es de significar que sus límites deberán fijarse en atención de lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso, es la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, cuyo objeto contemplado en su artículo 1° prevé:

(…) fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen los gobernadores o gobernadoras, los legisladores o las legisladores de los consejos legislativos, el alcalde o alcaldesa del Distrito Metropolitano de Caracas, de lo demás distritos metropolitanos y municipios; los concejales o concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los distritos y municipios; los miembros de las juntas parroquiales y demás altos funcionarios de la administración pública estadal, distrital y municipal

.

En conclusión, estima esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa conforme a las disposiciones contempladas en el nuevo régimen municipal que no es posible que los miembros de Juntas Parroquiales perciban remuneraciones distintas a la percepción de las aludidas “dietas”, y por ende, debe entenderse, que los límites establecidos en la mencionada Ley Orgánica de Emolumentos, aluden a dicha categoría de remuneración, de la cual no puede desprenderse ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldos y el bono vacacional, a los que alude la Ley mencionada, derechos que surgen como consecuencia de una relación de carácter laboral.

Correspondiendo acotar además, que los Órganos y Entes de la Administración Pública en cualquiera de sus niveles, debe sujetarse estrictamente a las normas constitucionales y legales que definen sus atribuciones, siendo nulas aquellas actuaciones que no acaten el “principio de legalidad’ o “principio restrictivo de la competencia”, previsto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual a su vez deriva del principio del Estado de Derecho, que supone la sujeción de los órganos del Poder Público a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

Por lo que, siguiendo la perspectiva antes adoptada, dado que los miembros de Juntas Parroquiales tienen la condición de ejercer un cargo electivo regulado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y en razón al aludido principio de legalidad, que al no prever ésta, normas acerca del derecho al pago de los beneficios antes mencionados, ni contener disposición alguna que permita inferir tal posibilidad; no resulta dable, a falta de disposiciones expresas, aplicar, como normas supletorias, las previsiones que sobre la materia contiene la Ley del Trabajo, por cuanto del análisis anteriormente expuesto se evidencia que no corresponden a los miembros de Juntas Parroquiales los derechos allí consagrados. Así se decide.

En virtud de todo lo expuesto, mal puede esta Sentenciadora otorgar al querellante, los beneficios previstos en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, relativos a la bonificación de fin de año y el bono vacacional, en tanto: i) éste no puede ser considerado funcionario público de carrera; ii) el mismo no devenga sueldo sino sólo dietas; y iii) tales conceptos van dirigidos a los “empleados” del respectivo Estado o Municipio y, tal como se concluyó supra, la querellante no detentó la condición de empleado ni percibió sueldo alguno durante el desempeño de sus funciones.

Con fundamento de lo precedentemente expuesto, se reitera que los miembros de las Juntas Parroquiales detentan cargos de elección popular, lo que los excluye del régimen jurídico aplicable a los funcionarios de carrera, así como del régimen aplicable a los trabajadores que en razón de un contrato prestan sus servicios a la Administración, y que debido a su condición detentan una dieta, la cual -tal como ya se declaró-, no puede ser equiparada al concepto de “salario” y por ende no puede pretenderse que genere el pago de prestaciones sociales. Así se decide.

Así las cosas, es forzoso para quien suscribe declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

DECISIÓN:

Por los fundamentos expuestos, este JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, DECLARA: SIN LUGAR la demanda interpuesta por el abogado G.P.U. obrando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana R.I.C.D.P., en contra del MUNICIPIO LA CAÑADA DE URDANETA del estado Zulia.

Se condena en costas a la parte perdidosa en el presente juicio, por la cantidad del 1% del valor de la demanda a tenor de lo previsto en el artículo 274 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 156 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Notifíquese al Síndico Procurador Municipal del Municipio La Cañada de Urdaneta del Estado Zulia por oficio acompañado de copia certificada de la sentencia, a tenor de lo dispuesto en el artículo 152 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFIQUESE. Déjese copia certificada por Secretaría del presente fallo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo establecido en el artículo 1.384 del Código Civil y a los fines legales previstos en los ordinales 3° y 9° del artículo 72 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Dada, firmada y sellada en la Sala del Despacho del JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUSNCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA, en Maracaibo a los ocho (08) días del mes de julio de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

LA JUEZA,

DRA. G.U.D.M..

LA SECRETARIA,

ABOG. D.R.P.S..

En la misma fecha y siendo las once y treinta minutos de la mañana (11:30 a.m.) se publicó el anterior fallo con el Nº 61

LA SECRETARIA,

ABOG. D.R.P.S..

Exp. 12.304