Sentencia nº 00815 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 11 de Junio de 2003
| Fecha de Resolución | 11 de Junio de 2003 |
| Emisor | Sala Político Administrativa |
| Ponente | Levis Ignacio Zerpa |
| Procedimiento | Recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar |
MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 1997-13769
El 19 de junio de 1997, los abogados Generoso Mazzocca Medina y J.V.Q., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 31.648 y 59.464, respectivamente, actuando en nombre y representación de la sociedad mercantil IMAGEN PUBLICIDAD, C.A., debidamente inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 13 de julio de 1988, bajo el Nº 5, Tomo 18-A Sgdo., ejercieron ante esta Sala Político-Administrativa recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra la Resolución Nº 004 de fecha 04 de junio de 1997, emanada del entonces MINISTRO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES, ahora MINISTRO DE INFRAESTRUCTURA, mediante la cual se declaró la nulidad del contrato de concesión celebrado entre la recurrente y el ciudadano F.B., este último actuando por delegación del referido Ministro, mediante el cual la contratista se obligaba a remodelar y mantener en buen estado seis garitas de vigilancia, dos casetas y trescientos (300) metros lineales de terreno en cada una de ellas, ubicadas a lo largo de la autopista Caracas-La Guaira, en ambos sentidos.
Asimismo solicitó, de manera subsidiaria, medida cautelar innominada a fin de impedir al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, retirar, derribar o demoler las referidas vallas publicitarias.
El 20 de junio de 1997 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo, a los fines de decidir lo conducente.
Por escrito de fecha 10 de julio de 1997, los apoderados de la parte actora reformaron el libelo, respecto al petitorio, tanto de la medida cautelar de amparo, como de la acción principal.
La Sala admitió el amparo mediante decisión del 16 de octubre de 1997, y asimismo ordenó notificar al entonces Ministro de Transporte y Comunicaciones, a objeto de que informara sobre las pretendidas violaciones constitucionales, de acuerdo a lo pautado en el artículo 23 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales.
En fecha 22 de octubre de 1997, la abogada C.C.A., Inpreabogado Nº 12.819, en su carácter de Consultora Jurídica del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, asistida por el abogado H.E.M., Inpreabogado Nº 14.896, consignó el informe que le fuera solicitado por la Sala.
El 30 de octubre de 1997, tuvo lugar la audiencia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de las Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, a la cual comparecieron los apoderados de ambas partes. En esa misma fecha la representación del Ministerio de Transporte y Comunicaciones consignó el respectivo expediente administrativo.
El órgano presuntamente agraviante, así como la parte actora, presentaron ante la Secretaría de esta Sala sus respectivos escritos de conclusiones los días 30 de octubre y 04 de noviembre de 1997, respectivamente, asimismo, el Ministerio Público consignó su informe el 19 de noviembre de 1997.
Mediante diligencia de fecha 18 de junio de 1998, la representación de la recurrente solicitó el pronunciamiento respectivo, en torno al amparo cautelar solicitado.
Por cuanto la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial Nº 36.860 de fecha 30 de diciembre de 1999, estableció un cambio en la estructura y denominación de este M.T. y en virtud de que la Asamblea Nacional Constituyente, mediante Decreto de fecha 22 de diciembre de 1999, designó los Magistrados de este Tribunal Supremo de Justicia, quienes se juramentaron el 27 del mismo mes y año y en Sesión de fecha 10 de enero del 2000, se constituyó la Sala Político-Administrativa; por auto de fecha 24 de enero de 2000, se ordenó la continuación de la presente causa en el estado en que se encontraba y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 19 de septiembre de 2000, la apoderada judicial de la querellante solicitó nuevamente la decisión correspondiente.
En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G. y la ratificación del Magistrado L.I. Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.105 del día 22 de diciembre del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y se ratificó como ponente al Magistrado antes indicado, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Finalmente, mediante diligencias de fechas 01 de febrero y 22 de mayo de 2001, 04 de julio y 19 de noviembre de 2002, la parte actora ratificó su solicitud de sentencia.
I
Se desprende del escrito libelar presentado ante la Secretaría de esta Sala Político-Administrativa en fecha 19 de junio de 1997, así como del resto de las actas cursantes al presente expediente, que desde 1992 la sociedad de comercio accionante y el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, hoy Ministerio de Infraestructura, venían realizando negociaciones a fin de celebrar un contrato de concesión, el cual fue efectivamente suscrito el 29 de octubre de 1994, de una parte por el ciudadano C.H.H., en representación de Imagen Publicidad C.A., y de la otra, por el ciudadano F.B., en su carácter de Director General Sectorial de Vialidad Terrestre del mencionado Ministerio, actuando por delegación del ciudadano Ministro de Transporte y Comunicaciones, según Resolución Nº 171, publicada en la Gaceta Oficial Nº 35.476 de fecha 06 de junio de 1994.
El objeto de la referida convención contractual estaba constituido por seis garitas de vigilancia, dos casetas, y 300 metros lineales de terreno en cada una de ellas, ubicadas a lo largo de la autopista Caracas – La Guaira, en ambos sentidos, las cuales la concesionaria, esto es Imagen Publicidad, C.A., se comprometía a remodelar y mantener en buen estado durante la vigencia del contrato, pactada inicialmente por un lapso de cinco años, prorrogables por períodos iguales. Asimismo, la recurrente se comprometió a construir dos garitas adicionales.
La contraprestación que recibiría Imagen Publicidad, C.A., según lo acordado en el contrato, sería la instalación de dos vallas publicitarias dentro del perímetro de las casetas.
Según se alegó en el libelo, una vez suscrito el contrato Imagen Publicidad, C.A., adquirió una serie de compromisos comerciales con terceros, a fin de darle fiel cumplimiento al objeto de aquél; igualmente solicitó la asistencia técnica necesaria al Inspector de la autopista Caracas-La Guaira, tal como lo indicaba el ya mencionado contrato, con el propósito de atender a las normas técnicas vigentes.
Obtenidas las instrucciones necesarias, el 17 de enero de 1995, la recurrente se dirigió a la Dirección de Construcción del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, a fin de notificarle la iniciación de los trabajos convenidos.
Finalmente aduce, que estando el contrato en ejecución, el 16 de junio de 1997 los apoderados de la concesionaria tuvieron conocimiento, informalmente, del contenido del acto administrativo identificado como Resolución 004, de fecha 04 de junio de 1997, emanada del Ministro de Transporte y Comunicaciones, mediante el cual se declaraba la nulidad absoluta del contrato de autos, y en consecuencia, ordenaba retirar, en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles, las vallas publicitarias que aquélla recibiese como contraprestación, razón por la cual fue intentado el presente recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con amparo cautelar.
II
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE AMPARO En cuanto a los derechos constitucionales presuntamente vulnerados por la Resolución Nº 004 emanada del Ministro de Transporte y Comunicaciones, objeto de esta acción de amparo, señala la presunta agraviada, que tal acto lesiona sus derechos: al debido proceso, a la defensa, a la libertad económica y a la propiedad.
1.- Respecto a la denuncia de violación a los derechos al debido proceso y a la defensa, señaló la presunta agraviada, que fueron conculcados en vista de que la administración recurrida sustanció el procedimiento que culminó con la declaratoria de nulidad del contrato en referencia, sin notificar a los representantes legales de Imagen Publicidad, C.A., lo cual trajo como consecuencia que aquélla no pudiese comparecer, en la oportunidad correspondiente, a exponer sus razones y probar sus alegatos en el proceso administrativo.
Asimismo señaló, que el ente presuntamente agraviante pretendió sustituir la aludida notificación, con una notificación judicial, respecto a la cual adujo “…aunque aparentemente sea un acto formal, es abiertamente improcedente su utilización, en los procedimientos administrativos…”.
2.- En cuanto a la pretendida violación al derecho de libertad económica denunció, que su actividad económica es la comercialización y venta de vallas publicitarias, la cual se vería seriamente afectada de anularse el referido contrato de concesión, dado que los espacios que le fueron cedidos como contraprestación, ya habían sido vendidos.
3.- Finalmente, en cuanto a la alegada violación al derecho a la propiedad, alegó, que el mismo se ve violentado por el acto recurrido, debido a que a fin de llevar a cabo el objeto del contrato de concesión, tantas veces mencionado, fueron contratados todos los servicios necesarios, tanto para el acondicionamiento de las garitas de vigilancia y el terreno adyacente, como para la colocación de las vallas, sin que ahora pueda percibir las ganancias por la venta de los espacios publicitarios.
Basándose en las violaciones precedentemente expuestas, solicitó en el libelo inicial, conjuntamente con la acción de nulidad, amparo cautelar sobre los mencionados derechos constitucionales, en virtud del cual debían suspenderse los efectos del acto recurrido.
Posterior a la admisión del amparo, la recurrente presentó escrito de reforma del recurso, en virtud de que el otrora Ministerio de Transporte y Comunicaciones había desmantelado efectivamente las aludidas vallas publicitarias; en consecuencia, modificó el petitum del amparo, solicitando ahora, que el mandamiento de amparo que se produjese, ordenara al Ministro de Transporte y Comunicaciones colocar o reinstalar en los mismos lugares donde se encontraban, las referidas vallas publicitarias; reproduciendo en el escrito, las motivaciones del libelo original.
Aunado a lo anterior, agregó, el desmantelamiento de las vallas constituía una vía de hecho, porque se ejecutó sin ningún acto administrativo de ejecución, y sin notificarle de su realización.
III
PUNTOS PREVIOS
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- Revisadas como han sido las actas que componen el presente expediente, constata la Sala que entre el entre el 18 de junio de 1998, fecha en la cual la parte actora solicitó que se dictase sentencia, hasta el 19 de septiembre de 2000, fecha en la cual la parte accionante ratificó su pedimento, transcurrió más de un año sin que se realizase un acto del procedimiento; igualmente se observa que luego, desde 22 de mayo de 2001 hasta el 04 de julio de 2002, fechas en las cuales la parte actora se dirigió nuevamente a este Alto Tribunal solicitando que se dictase sentencia, también transcurrió más de un año sin que las partes ni este Supremo Tribunal realizaran actuación alguna de desarrollo del proceso, distinta a los autos de reconstitución de Sala.
No obstante lo anterior, se advierte que en las oportunidades que la parte accionante acudió a este Alto Tribunal, manifestó su interés procesal actual en la resolución de la presente controversia, cumpliéndose así uno de los supuestos básicos del proceso, por lo que, en atención a la garantía constitucional a una justicia accesible, imparcial e idónea, así como al rango de los derechos denunciados como vulnerados, la Sala se pronunciará respecto al debate de autos.
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- Establecido lo anterior es menester destacar, que por sentencia signada bajo el Nº 402, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S.; esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.
Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.
En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, en el caso de autos se advierte que el amparo cautelar solicitado se tramitó conforme al procedimiento previsto en la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, esto es, omitiéndose el examen previo sobre la admisibilidad de la acción de nulidad incoada. En tal virtud, pasará esta Sala a revisar los mencionados extremos de admisibilidad, luego de lo cual se pronunciará sobre la medida cautelar de amparo.
IV ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD
De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, mediante decisión de fecha 16 de octubre de 1997, producida en la oportunidad de pronunciarse en torno a la admisibilidad de la acción de amparo, pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 124 de la Ley que rige las funciones de este M.T., en concordancia con lo preceptuado en el artículo 84 eiusdem.
Ahora bien, observa la Sala que la presente solicitud no incurre en las causales de inadmisibilidad previstas en las citadas normas, por tanto, se admite el presente recurso de nulidad a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales. Así se declara.
V
DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO
Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.
Debe analizarse en primer término el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante; y en segundo lugar, el periculum in mora, determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
La accionante solicita el amparo de varios derechos constitucionales que, en su criterio, fueron lesionados por el desmantelamiento de las vallas a las cuales se ha hecho referencia supra.
Ahora bien, observa la Sala que consta entre los recaudos acompañados por la recurrente al libelo de la demanda, el acto impugnado, esto es, la Resolución Nº 004, de fecha 04 de junio de 1997; del texto de dicho acto administrativo se desprende, que la nulidad del contrato de autos fue declarada por el entonces Ministro de Transporte y Comunicaciones, arguyendo que el mismo fue suscrito por un funcionario que carecía de facultades para manifestar legítimamente el consentimiento de la República, y que al ser el consentimiento uno de los elementos esenciales para la existencia de cualquier convención contractual, la celebrada entre la recurrente y el Ministerio a su cargo era absolutamente nula.
Así, en criterio de la Sala, para conocer de las alegadas violaciones de los derechos constitucionales de la querellante, sería menester entrar a revisar la legalidad de la citada resolución ministerial, pues la conducta administrativa que, sostiene la actora, lesionó sus derechos, tenía como respaldo la resolución recurrida en vía principal; tal examen, como reiteradamente ha establecido la jurisprudencia de esta Sala, escapa a la naturaleza del amparo, para cuya procedencia le es permitido al Juez constitucional verificar únicamente infracciones de rango constitucional, en tal virtud, y por argumento en contrario, en esta materia le está vedado analizar normas que jerárquicamente estén por debajo del Texto Fundamental.
En el mismo sentido debe la Sala reiterar, que la acción de amparo constitucional no es el mecanismo cautelar idóneo en casos donde el conflicto gire en torno al cumplimiento de obligaciones contractuales, pues es evidente que en tales casos sería menester apreciar el apego a las disposiciones que vinculan a las partes, lo cual excede a este especial mecanismo de protección constitucional.
Asimismo debe destacarse, que la solicitud de la recurrente es igualmente incompatible con la naturaleza del amparo, debido a que ordenar la reinstalación de las vallas, sería anticipar los efectos de la declaratoria con lugar de la definitiva, pero no de manera instrumental y accesoria, como es propio de las medidas cautelares, sino de forma definitiva, haciendo inútil la sustanciación de la acción principal.
Por todo lo expuesto, resulta forzoso para la Sala declarar la improcedencia del amparo cautelar solicitado. Así se decide.
En lo que respecta a la solicitud subsidiaria de medida cautelar innominada, por cuanto la misma debe ser tramitada en cuaderno separado, se ordenará la apertura del mismo en la dispositiva del presente fallo.
VI
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:
1.- ADMITE cuanto ha lugar en derecho, el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil IMAGEN PUBLICIDAD, C.A., contra la Resolución Nº 004 de fecha 04 de junio de 1997, emanada del entonces MINISTRO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES, hoy MINISTRO DE INFRAESTRUCTURA.
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- Declara IMPROCEDENTE la medida cautelar de amparo constitucional ejercida conjuntamente con el recurso de nulidad a que se refieren estas actuaciones.
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- ORDENA pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que examine lo atinente a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, y de ser procedente continúe la sustanciación del caso; ordenando la apertura de cuaderno separado, a los fines de proveer sobre la medida cautelar innominada solicitada.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los diez (10) días del mes de junio del año dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
El Presidente Ponente,
L.I. ZERPA
El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
La Magistrada,
Y.J. GUERRERO
La Secretaria
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
Exp. Nº 1997-13769
LIZ/meg
En once (11) de junio del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00815.
