Decisión de Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de Bolivar, de 2 de Marzo de 2009

I.1. Mediante demanda presentada en fecha 04 de febrero de 2009, la sociedad mercantil SERVICIOS DE INGENIERÍA Y MANTENIMIENTO, C.A. (SIMACA), fundamentó su pretensión de nulidad de la P.A. Nº SS-2008-00288, dictada en fecha 22 de diciembre de 2008, por el INSPECTOR DEL TRABAJO “ALFREDO MANEIRO” DE PUERTO ORDAZ, ESTADO BOLÍVAR, mediante la cual le impuso multa por la cantidad de DOS MILLONES NOVECIENTOS CATORCE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN BOLÍVARES (Bs. F. 2.914.981,00), en los siguientes alegatos:

1. Que en fecha 06 de agosto de 2007, fue realizada una visita de inspección a las instalaciones donde se encuentra ubicada la sociedad mercantil recurrente, por parte de los funcionarios supervisores adscritos a la Unidad de Supervisión de la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” en Puerto Ordaz, en cuya oportunidad fue levantada Acta de Inspección, dejando constancia del incumplimiento de obligaciones por el patrono, preceptuadas en la Ley Orgánica del Trabajo, Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, Ley de Alimentación para los Trabajadores, Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa Socialista (INCES), Ley para personas con discapacidad, Ley del Seguro Social y su Reglamento, Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, Ley Orgánica contra el Tráfico Ilícito y el consumo de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, así como el Reglamento de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Asimismo, la referida Acta de Inspección establecía la obligación del patrono de subsanar las irregularidades detectadas en los plazos de ley.

2. Que en fecha 21 de febrero de 2008, fue practicada reinspección por el funcionario supervisor del trabajo, dejando constancia del reiterado incumplimiento de las obligaciones por el patrono, siendo que en fecha 22 de febrero de 2008, fue levantada por el mencionado funcionario Acta de Propuesta de Sanción, indicándole el incumplimiento de las disposiciones legales, en las cuales fundamentaba la sanción impuesta, a saber:

   - Que no existe horario de trabajo visible en las instalaciones de la empresa, aprobado por la Inspectoría del Trabajo de la localidad, imponiendo la sanción prevista en el artículo 628 de la Ley Orgánica del Trabajo, como consecuencia de ello no es posible constatar el descanso diario (mínimo de 30 minutos) y la jornada máxima diaria y semanal de trabajo, imponiendo la sanción prevista en el artículo 628 ejusdem.

   - Que la empresa tiene más de 20 trabajadores en su nómina y no posee un programa para el cuidado integral o guardería para los hijos de los mismos, imponiendo la sanción establecida en el artículo 632 de la Ley Orgánica del Trabajo.

   - Que la empresa no mostró el permiso para trabajar horas extraordinarias, no demostró si concede un día de descanso compensatorio a los trabajadores, no demostró si cumple con los reportes estadísticos trimestrales de empleos, horas y salarios pagados ante el Ministerio del Trabajo, no demostró si posee tener el cinco por ciento (5%) del total de los trabajadores de la empresa con discapacidad permanente y que por tener más de 200 trabajadores en su nómina, debe otorgar el uno por ciento (1%) de su ganancia anual al programa de prevención integral social del tráfico y consumo de drogas, imponiendo la sanción prevista en el artículo 642 de la Ley Orgánica del Trabajo.

   - Que de las comunicaciones sostenidas con los trabajadores de la empresa, manifestaron que la misma cumple con el beneficio establecido en la Ley de Alimentación para los Trabajadores por jornada de trabajo, para a aquellos trabajadores que devengan hasta tres salarios mínimos. Asimismo, manifestaron que la empresa no cumple con el pago del beneficio establecido en la Ley de Alimentación para los Trabajadores, en el tiempo estipulado legalmente, imponiendo a tal efecto la sanción prevista en el artículo 10 de la Ley Programa de Alimentación para los Trabajadores. Señalando el funcionario laboral, que las sanciones impuestas debían ser aplicadas en el límite máximo establecido en la ley.

3. Que mediante auto de fecha 07 de abril de 2008, la Sala de Sanciones de la mencionada Inspectoría del Trabajo, inició el procedimiento para la aplicación de sanciones previsto en la ley, siendo notificada la sociedad mercantil recurrente en fecha 11 de junio de 2008. Posteriormente, mediante auto de fecha 01 de julio de 2008, la funcionaria del Trabajo, dejó constancia del vencimiento del lapso para la formulación de alegatos y defensas y para la promoción y evacuación de pruebas por la sociedad mercantil recurrente, sin haberse presentado escritos a tales efectos.

4. Que en fecha 22 de diciembre de 2008, el Inspector del Trabajo, dictó la p.a. impugnada en esta vía judicial, imponiendo a la sociedad mercantil recurrente, el pago de multa por la cantidad de DOS MILLONES NOVECIENTOS CATORCE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN BOLÍVARES (Bs. F. 2.914.981,00), alegando la representación judicial de la misma, que durante la sustanciación del procedimiento no se notificó a la empresa acerca del acta de propuesta de sanción y del auto que dio inicio al procedimiento de aplicación de sanción.

5. Que la p.a. se encuentra viciada de nulidad absoluta por vicios de inconstitucionalidad de conformidad con lo previsto en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el numeral 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud del incumplimiento de los requisitos de validez establecidos en la ley.

6. Que la p.a. se encuentra viciada de inconstitucionalidad por violación a la garantía constitucionalidad del principio Nulla Crimen, Nulla Pena, Sine Lege y el principio de reserva legal en materia penal o sancionatoria establecidos en el numeral 6 del artículo 49 y el numeral 32 de la Constitución de República Bolivariana de Venezuela, en virtud que la funcionaria de la Inspectoría del Trabajo impuso a la sociedad mercantil de la sanción o forma de aplicación de la misma en un “…acto de rango sublegal (sic), como lo es el Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, lo cual vicia de nulidad absoluta el acto impugnado…”.

7. Que la p.a. está viciada de inconstitucionalidad por violación al derecho a la defensa y al debido procedimiento administrativo, en virtud que el acta de propuesta de sanción levantada por el funcionario supervisor y el auto de apertura del procedimiento administrativo, no fueron notificados a la sociedad mercantil recurrente, vulnerando su derecho a la defensa, ya que no se le permitió conocer los hechos imputados a los fines de “…ejercer en forma correcta su defensa, así como acompañar los medios probatorios suficientes y necesarios para desvirtuar los dichos de los funcionarios laborales…”. Asimismo, alegó que la p.a. determinó que la sociedad mercantil infractora fue declarada confesa, aplicando en forma inmediata la sanción, sin analizar los hechos que rodeaban la imposición de dicha multa.

8. Que el acto administrativo adolece del vicio de inmotivación, en virtud que la Administración Laboral, al dictar el acto recurrido no estableció las normas jurídicas que sancionan los hechos constatados en las inspecciones practicadas y asimismo no subsumió los hechos alegados en los supuestos de derecho establecidos, ocasionando consecuentemente la imposibilidad de ejercer el derecho a la defensa de la sociedad mercantil recurrente frente a la Administración.

9. Que la p.a. se encuentra viciada de falso supuesto de derecho por errónea aplicación e interpretación de la norma, en el primer caso en razón que la Administración laboral aplicó sanciones en sus límites máximos, sin tomar en cuenta el término medio aplicable y procedente en aquellos casos que la norma establezca que la sanción se encuentra comprendida entre dos límites; en el segundo caso en virtud que la imposición de sanción basada en que “…la empresa no mostró el permiso para trabajar horas extraordinarias, la empresa no demostró que si concede un día de descanso compensatorio a los trabajadores, la empresa no demostró cumplir con los Reportes Estadísticos Trimestrales de Empleos, Horas y Salarios pagados, la empresa no demostró tener el cinco por ciento (5%) del total de los trabajadores de la empresa con discapacidad permanente, y por que la empresa debe otorgar el uno por cuento (sic) de su ganancia neta anual al Programa de Prevención Integral Social del Tráfico y Consumo de Drogas para sus trabajadores.”, no se subsumen dentro del supuesto de hecho para la aplicación de la sanción establecido en el artículo 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, aplicado por el funcionario del trabajo.

10. Que la p.a. se encuentra viciada de nulidad absoluta por haber sido dictada por una autoridad manifiestamente incompetente, de conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud que el Inspector del Trabajo aplicó sanciones por el incumplimiento de obligaciones a cargo del patrono, establecidas en leyes especiales, a saber: la Ley para personas con discapacidad y la Ley Orgánica contra el Tráfico Ilícito y el consumo de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas, en las cuales se faculta a órganos competentes para la aplicación de las sanciones en los casos que corresponda, estando facultado por la ley el C.D. del C.N., para aplicar sanciones donde se encuentren involucradas personas con discapacidad y el órgano desconcentrado con competencia en la materia creado por la ley, en aplicación de sanciones en atención a la Ley Orgánica contra el Tráfico Ilícito y el consumo de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas.

    I.2. Solicita medida de suspensión de los efectos de la p.a. impugnada, con la siguiente argumentación:

1. En relación al fumus bonis iuris la representación judicial de la parte recurrente señala que del contenido del acto administrativo impugnado se evidencia que la Inspectora del Trabajo incurrió en vicios que afectan su validez y cuya ejecución resultaría inconstitucional e ilegal, lo cual hace presunción suficiente que el derecho alegado, sería declarado con lugar en la sentencia definitiva.

2. Que es evidente la existencia del periculum in mora, en virtud que la empresa debe cumplir con la obligación del pago de multa, derivada de un acto administrativo viciado de nulidad, configurándose como una disminución efectiva de su patrimonio, lo cual ocasionaría un gravamen irreparable tanto a la empresa como a los trabajadores, ya que se estaría comprometiendo la estabilidad económica de su empleador.

3. Que se materializa el periculum in damni, en razón de la disminución patrimonial de la sociedad mercantil recurrente, como consecuencia de la ejecución de un acto administrativo de ilegal ejecución.

4. Con relación a la ponderación de intereses en conflicto, alegó que existe la necesidad de preservar la correcta aplicación del derecho dentro de la justicia administrativa, comprometiéndose al pago de la caución correspondiente, a los fines de garantizar la preservación de los intereses particulares en el caso de autos. Solicitando a tales efectos, la declaratoria de procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado.

   2. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN

      El recurrente solicitó la suspensión provisional de los efectos de la P.A. Nº SS-2008-00288, dictada en fecha 22 de diciembre de 2008, por el INSPECTOR DEL TRABAJO “ALFREDO MANEIRO” DE PUERTO ORDAZ, ESTADO BOLÍVAR, mediante la cual le impuso a la mercantil multa por la cantidad de DOS MILLONES NOVECIENTOS CATORCE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN BOLÍVARES (Bs. F. 2.914.981,00), fundamentado en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

      En tal virtud, es necesario reiterar el criterio sentado por la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 00859 de fecha 31 de mayo de 2007, conforme al cual la suspensión de efectos de los actos administrativos a que se refiere el aparte veintiuno del artículo 21 ejusdem, constituye una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.

      En este sentido, debe el Juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente.

      Así, la norma prevista en el aparte veintiuno del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, dispone:

      El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

      Por tanto, la medida preventiva de suspensión procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio, y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal será favorable, a todo lo cual debe agregarse la adecuada ponderación del interés público involucrado; significa entonces que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama.

      En efecto, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, por su parte, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente, el referido principio se encuentra necesariamente comprendido en las exigencias del aparte veintiuno del artículo 21 supra citado para acordar la suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia a que la medida será acordada “…teniendo en cuenta las circunstancias del caso”.

      Establecidos los anteriores lineamientos, pasa este Tribunal a verificar su cumplimiento en el caso concreto, y en tal sentido advierte que el apoderado judicial de la recurrente esgrimió que el fumus boni iuris “…se desprende del propio contenido del acto impugnado que la Inspectoría del Trabajo incurrió en una serie de vicios que afectan la validez del acto administrativo impugnado, cuya ejecución resultaría a todas luces ilegal e inconstitucional, lo cual hace presunción suficiente que el derecho alegado por nuestra representada SERVICIOS DE INGENIERÍA Y MANTENIMIENTO C.A., (SIMACA), sería declarado con lugar en la definitiva.”

      En relación al cumplimiento del periculum in mora, alegó la recurrente que se deriva del “… riesgo que la demora normal del curso del procedimiento judicial pueda causar un perjuicio económico que debe realizar la empresa para el pago del monto de la sanción viciada de nulidad, se configura como una disminución ilegítima de su patrimonio, el cual le causaría un gravamen irreparable tanto a la empresa, que de manera inconstitucional e ilegal va a ser forzada al pago de una multa que de acuerdo a lo expuesto en el presente escrito esta contaminada de graves vicios de validez; de igual manera se verían afectados los trabajadores que en ella laboran, por cuanto se ve comprometido la estabilidad económica de su empleador.”

      De la revisión del acto administrativo impugnado cursante en copia certificada de la presente pieza del folio 36 al 40, se observa que el Inspector del Trabajo motivó la sanción de multa por la cantidad de DOS MILLONES NOVECIENTOS CATORCE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN BOLÍVARES (Bs. F. 2.914.981,00), en “…que notificado el representante legal de la presunta infractora del inicio del procedimiento, no presentó alegatos declarándose confeso, consecuencia jurídica que deviene de su inactividad procesal, prevista en el literal “c” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual se debe considerar incurso en la infracción indicada en los artículos 628, 629, 632 y 642 ejusdem y el artículo 10 de la Ley de Alimentación para los trabajadores así se hará en la parte dispositiva de esta P.A..”

      De acuerdo a lo citado, debe este Juzgado declarar la satisfacción del buen derecho del recurrente para la procedencia de la presente medida cautelar de suspensión de efectos, toda vez que en los procedimientos administrativos sancionatorios como los de multa, la prueba de la causa de la sanción corresponde a la Administración y no al recurrente como lo determinó el acto impugnado, sin perjuicio que en el desarrollo del proceso la Administración pruebe lo contrario o desvirtué tal presunción. Así se decide.

      Ahora bien, en lo relativo a la acreditación del periculum in mora, se debe reiterar lo expuesto en párrafos precedentes, respecto a que dicho requisito supone que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, bien para evitar que el fallo quede ilusorio, ante lo cual se aprecia en el texto del acto objeto de la presente solicitud cautelar, lo siguiente “(r)esultando la multa en un total de DOS MILLONES NOVECIENTOS CATORCE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN BOLÍVARES (Bs. F. 2.914.981,00), y deberá ser pagado por la empresa multada en un plazo no mayor a cinco (05) días hábiles, por ante alguna de las oficinas recaudadoras de fondos nacionales del T.N., sin que se le conceda término de distancia para ello, por cuanto se encuentran oficinas recaudadoras del T.N. ubicadas en la sede del Banco Industrial de Venezuela, en Puerto Ordaz – Estado Bolívar, el cual es el mismo domicilio de la empresa multada, de conformidad con lo establecido 647 y 651 de la LOT; igualmente debe cumplir con los requerimientos no subsanados objeto de sanción en el presente Procedimiento Administrativo, ya que el pago de la multa no lo exime de su cumplimiento…”.

      Siendo ello así, en el caso de autos se pone de manifiesto que la recurrente tendría que forzosamente cumplir con un acto (léase multa) que tiene como sustento el incumplimiento de una serie de obligaciones legales, cuya sanción fue fundamentada por la Administración Laboral exclusivamente en la presunta confesión ficta de la empresa, en consecuencia este Tribunal, declara satisfecho el requisito relativo al periculum in mora para la procedencia de la cautela solicitada en el presente caso, por existir una amenaza real contra la actora, toda vez que puede suponer un perjuicio de difícil reparación por la sentencia definitiva que resuelva el recurso de nulidad al cual es accesorio este pronunciamiento.

      Así, ante la concurrencia de los requisitos a los cuales se aludió supra, debe este Juzgado declarar procedente la suspensión de efectos solicitada, hasta tanto se dicte la sentencia definitiva en este procedimiento, conforme a lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.

      Ahora bien, vista la procedencia de la medida de suspensión de efectos corresponde a este Tribunal determinar el monto de la caución a la cual alude el aparte 21 del artículo 21 ejusdem, a los efectos de materializar dicha medida. En este sentido la citada norma establece:

      (…) se debe exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio (…)

      Es así, como de acuerdo a lo tipificado por el precepto legal y a los amplios poderes cautelares que el ordenamiento jurídico dispone para los órganos de la jurisdicción contencioso – administrativa, este Juzgado considera necesario, con el objeto de resguardar los eventuales derechos de la República y garantizar las resultas del juicio principal, ordenar a la recurrente la constitución de una caución otorgada pura y simplemente por un banco o una empresa de seguros autorizada, por el monto indicado en la P.A. Nº SS-2008-00288 del 22 de diciembre de 2008, dictada por la Inspectoría del Trabajo “Alfredo Maneiro” de Puerto Ordaz, estado Bolívar, es decir por la cantidad de DOS MILLONES NOVECIENTOS CATORCE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y UN BOLÍVARES (Bs. F. 2.914.981,00), concediéndole un plazo de diez (10) días de despacho contados a partir del presente auto, con la advertencia, por una parte, que sólo una vez otorgada la misma es que se podrán materializar los efectos de la medida cautelar de suspensión de efectos establecida en los párrafos precedentes, y por la otra, que la falta de consignación de la caución dará lugar a la revocatoria de la mencionada medida. Así se declara.

   3. DECISIÓN

      En mérito de las consideraciones expuestas, este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, actuando en nombre de la República, administrando justicia y por autoridad de la Ley, declara: