Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 9 de Diciembre de 2008

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE

PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA, ESTADO CARABOBO

Valencia, 09 de diciembre 2008

Año 198° y 149º

Expediente Nro. 10.646

Parte Actora: Servicios Institucionales Ciec, C.A.

Apoderado judicial: J.D.M.B., Inpreabogado, Nro. 13.122.

Parte Querellada: Alcaldía del Municipio Valencia, Estado Carabobo.

Apoderada Judicial: E.D., Inpreabogado Nro. 34.345

Objeto del Procedimiento: Recurso Contencioso Administrativo de Anulación con amparo constitucional cautelar.

En fecha 27 enero 2006 el abogado J.D.M.B. cédula de identidad V-3.292.582, Inpreabogado No. 13.122, con carácter de apoderado judicial de SERVICIOS INSTITUCIONALES CIEC, C.A., Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, 13 junio 1995, Nro. 12, Tomo 65-A, interpone recurso contencioso administrativo de anulación, conjuntamente con pretensión de amparo constitucional cautelar, contra la Resolución Nro. DA-2036/05 de fecha 22 diciembre 2005, dictada por la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO VALENCIA, ESTADO CARABOBO.

En la misma fecha, se da por recibido con anotación en los libros.

Mediante auto del 31 enero 2006 el Tribunal admite el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto y ordena las notificaciones del Síndico Procurador Municipal del Municipio Valencia, Estado Carabobo, para dar contestación. Igualmente se acordó notificación del Alcalde del Municipio Valencia, Estado Carabobo y del Fiscal General de la República.

El 09 octubre 2006 se abocó al conocimiento de la causa O.J. LEÓN UZCÁTEGUI, con carácter de Juez Provisorio.

En fecha 18 octubre 2007 el Tribunal, después que consta en autos la notificación de las partes, libra cartel de emplazamiento.

El 26 febrero 2008 la abogada E.D., Inpreabogado Nro. 34.345, apoderada judicial del Municipio Valencia, Estado Carabobo, presenta escrito de defensa a favor del acto impugnado.

El 11 marzo 2008, por cuanto el Tribunal observa que ninguna de las partes solicitó apertura del lapso probatorio, fija la primera etapa de relación de la causa, la cual culminará al quinto día de despacho siguiente.

El 27 marzo 2008 se terminó la primera etapa de relación en la causa. En consecuencia, se fija el octavo día de despacho a las dos de la tarde para el acto de informes.

El 15 abril 2008, oportunidad y hora fijada por el Tribunal, se realiza el acto de informes, a la cual asistieron los abogados J.D.M., por la parte recurrente, y M.Á.D.B., cédula de identidad V-9.447.817, con el carácter de Sindico Procurador del Municipio Valencia, Estado Carabobo.

El 17 abril 2008 comenzó la segunda etapa de relación de la causa, la cual tiene duración de veinte días hábiles.

El 22 mayo 2008 el Fiscal Sexto del Estado Yaracuy, con competencia constitucional y contencioso administrativo, presenta informe sobre la presente causa, recomendando declarar Con Lugar el recurso interpuesto.

El 13 junio 2008, vencido la segunda etapa de relación de la causa, se fija treinta (30) días continuos para sentenciar.

En la oportunidad legal de dictar sentencia pasa a realizarla el Tribunal previas las siguientes consideraciones.

-II-

ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE

La parte recurrente, fundamenta el recurso contencioso administrativo de anulación en los siguientes motivos.

Que celebró con el Municipio Valencia, Estado Carabobo, convenio mediante el cual se obliga a prestar servicios de recepción de documentos y recaudación de dinero proveniente de los impuestos municipales en el ramo de patente de industria y comercio, propiedad inmobiliaria, vehículos, propaganda comercial e industrial y aseo urbano, provenientes de las empresas afiliadas a la Cámara de Industriales del Estado Carabobo. Este convenio se celebra originalmente el 20 Septiembre 1995 ante la Notaría Pública Tercera de Valencia, con duración de dos (2) años, con prórrogas de igual tiempo de duración que se han producido en las oportunidades y mediante documentos referidos en el escrito libelar, la última de las cuales el 04 Marzo 2005, con vigencia hasta el 20 Septiembre 2007.

Que el citado convenio fue ejecutado de manera ininterrumpida hasta el día 29 Diciembre 2005 cuando el Alcalde del Municipio Valencia, Estado Carabobo, le notifica de Resolución Nº DA-2036/05 del 22 Diciembre 2005 mediante la cual decide rescindir el contrato de recaudación de tributos municipales celebrado con la recurrente a partir del 01 Enero 2006.

Que encontrándose vigente el convenio celebrado entre ella y el Municipio Valencia, Estado Carabobo, circunstancia crea derechos a su favor y que la decisión unilateral de rescisión del aludido contrato está viciada de nulidad absoluta por no aperturarse el procedimiento administrativo en el cual la Alcaldía le notificara su decisión de rescindir el contrato para alegar, contradecir o probar, denunciando, la violación del debido proceso y el derecho a la defensa, artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y calificando de arbitraria la actuación de la Alcaldía de Valencia, Estado Carabobo, al estimar que vigente la prórroga del contrato tenía la confianza legítima o expectativa justificada de mantener la relación contractual, por lo que al aplicársele el artículo 175 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal se le da efecto retroactivo a dicha norma, lo cual es contrario al artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prohíbe la irretroactividad legal.

Que la resolución impugnada está incursa en el vicio de ausencia de base legal. Los fundamentos legales invocados no son aplicables al caso, y que la Alcaldía de Valencia incurrió en falso supuesto al considerar que el convenio celebrado con la recurrente era un contrato por el cual se le delegaba las competencias municipales de fiscalización, gestión y recaudación de tributos, lo cual, según su parecer, no se ajusta a los términos de dicho contrato.

Por las razones expuestas, la recurrente solicita se declare la nulidad del acto impugnado con los pronunciamientos de Ley, y se decrete A.C. mediante la suspensión de la Resolución de la Alcaldía de Valencia, Estado Carabobo, impugnada, por violaciones constitucionales a su derecho a la defensa y el debido proceso, de rango constitucional.

-II-

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

Mediante escrito presentado el 26 febrero 2008 la abogada E.D., apoderada judicial del Municipio Valencia, Estado Carabobo, presenta escrito de defensa a favor del acto impugnado, Resolución Nº DA/2036-05 dictada el 22 diciembre 2005 por la Alcaldía del Municipio Valencia, Estado Carabobo, y expone: “Que no se requiere la apertura de un procedimiento administrativo cuando la extinción de un contrato administrativo se produce por causas no imputables al contratista, sino que la causa obedece a razones de interés público”.

Explicó que el caso de autos no es incumplimiento del contratista, ni que el contrato estuviese viciado de nulidad por motivos de ilegalidad, ni por razones de oportunidad o conveniencia para la extinción unilateral del contrato, por cuanto lo que se trató fue de razón de mérito, que escapó a la voluntad del Municipio Valencia, Estado Carabobo, la cual surgió con posterioridad a la renovación del contrato, la vigencia del artículo 175 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que prohibió delegar en particulares la recaudación de impuestos.

Indicó que la rescisión del contrato se produce por exhorto de la Contraloría General de la República.

Señaló que al rescindir el contrato la Administración Municipal no hizo uso de la facultad revocatoria del artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Ejercicio “los poderes exorbitantes de que se encuentra investida” y que por ello no se requirió la apertura de procedimiento administrativo.

Rebatió el argumento de la recurrente sobre la ausencia de base legal del acto impugnado, explicando que el fundamento legal lo constituía el artículo 175 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, refiriendo que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia admitió un recurso de nulidad contra la norma, y suspendió sus efectos.

Finalmente, rebatió el vicio de falso supuesto, de violación a la confianza legítima y la irretroactividad de la ley, denunciados por la recurrente.

-III-

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

Mediante escrito del 22 mayo 2008 el abogado Harold D’Alessandro Sisco, Inpreabogado Nº 67.342, Fiscal Sexto del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Yaracuy, con competencia en Derechos y Garantías Constitucionales y Contencioso Administrativo, luego de referencia sobre los alegatos de la parte recurrente, concluye solicitando al Tribunal declarar Con Lugar el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la recurrente Servicios Institucionales Ciec, C.A. contra la resolución impugnada, argumentando:

Que en el presente asunto se produjo el vicio de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido previsto en el Ordinal 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que “la Alcaldía de Valencia no pudo demostrar que hubo un procedimiento ajustado a la ley mediante el cual haya rescindido el contrato de recaudación de tributos municipales suscrito con la empresa SERVICIOS INSTITUCIONALES CIEC, C.A., a partir del 01 de enero de 2006 y en consecuencia de esto fueron violadas fases que componen garantías fundamentales del administrado”.

Consideró el Ministerio Público, además, que se produjo la violación del derecho de defensa y del debido proceso de la recurrente, argumentando que “el procedimiento administrativo constituye en sí una garantía del derecho a la defensa, sin un debido procedimiento realizado sería difícil hablar de que la parte recurrente pudo utilizar sus alegatos y presentar sus pruebas en defensa de sus derechos e intereses. De tal modo que cada vez que la Administración demande manifestar su voluntad, debe ser tramitado por un procedimiento legalmente establecido y durante su procedimiento ofrecer al interesado el respeto al derecho a la defensa.”

Expresa que: “…esta representación Fiscal del Ministerio Público, celoso de hacer cumplir con cabalidad lo reiterado por la doctrina y por la Sala Político Administrativa, las cuales han recalcado en muchas oportunidades, cuando señalan que: “[…] reiteradamente se ha considerado que la Administración en su actuar, debe garantizar a todo ciudadano que pudiere resultar perjudicado en su situación subjetiva, el debido ejercicio del derecho a la defensa, permitiéndole la oportunidad para que alegue y pruebe lo conducente en beneficio de sus derechos e intereses, siendo un deber ineludible el pronunciamiento sobre los elementos que traiga a los autos el particular en ejercicio de su derecho a la defensa.”

Finalmente solicita “Por las consideraciones antes expuestas, esta representación del Ministerio Público, solicito a este honorable Tribunal sea declarado CON LUGAR” el Recurso Contencioso Administrativo, interpuesto por J.D.M.B., apoderado Judicial de la sociedad mercantil Servicios Institucionales CIEC, C.A...”.

-IV-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el asunto sometido a su conocimiento, respecto de lo cual observa.

Analizadas las actas que integran la presente causa, se aprecia que se ha ejercido recurso de nulidad, conjuntamente con a.c., contra la Resolución Nº DA-2036/05 del 22 diciembre 2005, dictada por el Alcalde del Municipio Valencia, Estado Carabobo, por la cual se rescindió el contrato de recaudación de tributos municipales celebrado Servicios Institucionales CIEC, C.A., en vigencia de una de sus prórrogas para la fecha en que se decidió su extinción.

La parte recurrente alega que el referido acto administrativo adolece de vicios de ausencia absoluta de procedimiento y falso supuesto, por considerar que la rescisión unilateral del contrato se procede sin procedimiento administrativo previo para ejercer el derecho de defensa, y alegar y probar lo conducente, indicando que de los términos del contrato no se infiere que pueda ser considerado como contrato mediante el cual el Municipio Valencia, Estado Carabobo, hubiese delegado en la contratante competencias municipales de fiscalización, gestión y recaudación de tributos, por lo cual la apreciación que hizo la Administración Municipal se encuentra viciada de falso supuesto.

La representación del Municipio negó que la Resolución impugnada adoleciera de los vicios denunciados, señalando que la rescisión del contrato fue por razones de interés público, atendiendo a exhorto de la Contraloría General de la República, con motivo de la vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, artículo 175, que prohibió delegar en particulares la recaudación de tributos municipales, alegando que la Administración Municipal no actuó en ejecución de la facultad revocatoria del artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino en ejercicio de sus poderes exorbitantes, pro lo cual no se requiere la apertura de procedimiento administrativo. Finalmente, la representación del Municipio señala que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia del 24 enero 2006, suspendió cautelarmente los efectos del artículo 175 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Expuestos los alegatos de la parte actora y de la representación del Municipio Valencia, Estado Carabobo, y atendiendo la denuncia que el acto impugnado fue dictado con ausencia absoluta del procedimiento legalmente establecido, observa este Tribunal que consta en autos ejemplares del contrato de recaudación de tributos entre la Alcaldía del Municipio Valencia, Estado Carabobo, y SERVICIOS INSTITUCIONALES CIEC, C.A., Notaría Pública Tercera de Valencia, Estado Carabobo, el 20 septiembre 1995, el cual fue prorrogado en diversas ocasiones, como consta en documentales producidas por la accionante y como lo admite la representación del Municipio Valencia, Estado Carabobo, al dar contestación al recurso contencioso de anulación, de donde se deduce que para la fecha en que se dicta el acto impugnado, el referido contrato se encontraba vigente.

A los fines de resolver el asunto planteado es procedente revisar las principales cláusulas contenidas en el citado contrato:

PRIMERA: LA EMPRESA, se compromete a prestar el servicio de recepción de documentos y recaudación de dinero provenientes de los impuestos municipales, que por concepto de patente de industria y comercio, propiedad inmobiliaria, vehículos propaganda comercial e industrial y aseo urbano, causen las empresas relacionadas a la Cámara de Industriales del Estado Carabobo en Valencia. Estos servicios los prestará LA EMPRESA con sus propios elementos y personal, en su sede principal, ubicada en el Edificio Cámara de Industriales del Estado Carabobo, Avenida E.B., Zona Industrial Municipal Norte de esta ciudad.

SEGUNDA: LA EMPRESA para la prestación de los servicios objeto de este contrato, recibirá de las empresas contribuyentes relacionadas con la Cámara de Industriales del Estado Carabobo, responsables del pago o agentes de retención del impuesto de industria y comercio, propiedad inmobiliaria, vehículos, propaganda comercial e industrial y aseo urbano, las planillas y formatos, verificando los datos requeridos la correcta transcripción del nombre o denominación del contribuyente responsable del pago o agente de retención, el número de Registro de Información Fiscal Nacional el número de licencia o patente, e igualmente verificar que las casillas correspondientes a “impuestos autoliquidado” y “monto a pagar” se encuentren debidamente completadas con las cantidades indicadas por el contribuyente responsable del pago o agente de retención.

TERCERA: LA EMPRESA una vez revisado y verificados los documentos, los enumerará y fechará en todas sus partes, con un sello y el mecanismo de validación electrónico cuyas características han sido acordadas por las partes.

CUARTA: LA EMPRESA se compromete a suministrar a EL MUNICIPIO semanalmente una relación de los montos recibidos, indicando el número de registro del contribuyente y la cantidad recibida.

QUINTA: LA EMPRESA se compromete a depositar en la cuenta bancaria que indique EL MUNICIPIO las cantidades recibidas dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la recepción de los pagos. Es entendido que los pagos que efectúen los contribuyentes se hará en cheques de gerencia a favor del Fisco Municipal.

SEXTA: LA EMPRESA para la prestación del servicio objeto de este contrato, formará lotes de un máximo de veinte (20) documentos, debidamente relacionados (formularios, planillas y anexos) atendiendo a la fecha de recibo, en consecuencia ningún lote deberá contener documentos que nos correspondan al mismo día de recepción. Los lotes deberán ser remitidos antes de los siete (7) días hábiles de la fecha de recepción de los mismos a la Tesorería Municipal.

SEPTIMA: LA EMPRESA conviene expresamente que la documentación que reciba del contribuyente responsable del pago o agente de retención, tiene carácter reservado, en consecuencia, la información en ellos contenida no puede ser divulgada, reproducida ni utilizada por LA EMPRESA ni por terceros.

OCTAVA: EL MUNICIPIO podrá instalar a su costo, terminales conectados al sistema de LA EMPRESA a los fines de consultar los pagos efectuados a LA EMPRESA, por los contribuyentes responsables del pago o agente de retención.

NOVENA: EL MUNICIPIO podrá distribuir directamente los formularios, planillas y anexos mencionados en este contrato, a los contribuyentes responsables del pago o agentes de retención.

DECIMA: Como contraprestación por los servicios contratados EL MUNICIPIO conviene en pagar a LA EMPRESA de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, una comisión del dos y medio por ciento (2 ½%), la cual se calculará sobre el monto de lo que recaude LA EMPRESA. Asimismo, es convenido que en caso de prórroga de este convenio y de eventuales fluctuaciones económicas que incidan en los costos operativos de LA EMPRESA; los porcentajes de la comisión podrán ser objeto de revisión entre EL MUNICIPIO y LA EMPRESA.

DECIMA PRIMERA: LA EMPRESA se obliga a presentar a EL MUNICIPIO un listado actualizado de todas las empresas relacionadas a la presente fecha con expresión de su dirección y demás datos identificatorios, igualmente se obliga a notificar de manera mensual el estado de solvencia de sus afiliados por concepto de impuestos y tasas municipales en general, mediante un listado anexo.

DECIMA SEGUNDA: EL MUNICIPIO por medio de las unidades administrativas que designen, podrá evaluar y realizar el seguimiento de las actividades realizadas por LA EMPRESA que constituyen el objeto de este contrato. En caso de constatación de cualquier hecho o circunstancia que conformen irregularidades, incumplimiento y/o inobservancia de las obligaciones asumidas por LA EMPRESA en este contrato da derecho a EL MUNICIPIO a rescindir el contrato y a exigir la indemnización correspondiente.

DECIMA TERCERA: Este contrato no otorga a LA EMPRESA exclusividad alguna en consecuencia EL MUNICIPIO podrá celebrar contratos similares con cualquier otra institución pública o privada.

DECIMA CUARTA: En caso de retardo por parte de LA EMPRESA en el cumplimiento de lo establecido en la Cláusula Quinta de este contrato, pagará a EL MUNICIPIO los intereses moratorios equivalentes a la tasa activa anual promedio de seis (6) bancos comerciales del país con mayor volumen de depósitos, excluidas las cantidades con intereses preferenciales fijadas mensualmente por el Banco Central de Venezuela, a los efectos de lo establecido en el Código Orgánico Tributario, e incrementada en un treinta por ciento (30%) aplicado sobre los montos no enterados oportunamente y computados cada día de retardo hasta la fecha en que efectivamente se realice el depósito.

(…)

DECIMA SEXTA: Para garantizar el cumplimiento del presente contrato LA EMPRESA deberá constituir una garantía a satisfacción de EL MUNICIPIO por la cantidad de CINCO MILLONES DE BOLIVARES (Bs. 5.000.000,00), la cual cubrirá el fiel cumplimiento del contrato y la fidelidad del personal que LA EMPRESA destine para el cumplimiento del contrato.

DECIMA SEPTIMA: EL MUNICIPIO podrá practicar auditorias a LA EMPRESA en lo que respecta el objeto del presente contrato, cuando así lo considere. LA EMPRESA se compromete a prestar toda su colaboración a éste.

DECIMA OCTAVA: Cualquier modificación o aclaratoria sobre los términos de este contrato, deberá constar por escrito y ser firmado por las partes suscriptoras.

(…)

VIGESIMA SEGUNDA: Todo lo no previsto o no contemplado en este contrato se regirá por el Ordenamiento Jurídico vigente. Las discrepancias que puedan surgir durante la vigencia del contrato entre EL MUNICIPIO y LA EMPRESA, deberán ser resueltas en lo posible a través de la negociación directa, conciliando intereses. Si no fuera posible el arreglo en la forma indicada, se utilizará el procedimiento de arbitraje y en última instancia, la vía judicial…

En consecuencia, se hace necesario la definición de la relación contractual y principales bases transcritan, y al efecto se señala que la doctrina y jurisprudencia han indicado los elementos y requisitos que debe reunir un negocio jurídico bilateral para calificarse como contrato administrativo.

La jurisprudencia francesa, pionera en materia de contratos administrativos, destaca la presencia de cláusulas exorbitantes como elemento definitorio de un contrato administrativo. Esta teoría fue asumida por la jurisprudencia venezolana, agregando como otro elemento de este tipo de contratos la noción de servicio público.

La Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencias del 14 de junio de 1983, caso Acción Comercial y el 11 de agosto de 1983, caso Cervecería de Oriente señaló:

“La presencia de “cláusulas exorbitantes en un contrato celebrado por la Administración Pública constituye índice evidente de la existencia de un contrato administrativo, ellas no hacen otra cosa que revelar la noción de interés general o colectivo que el servicio público entraña.”

La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia del 28 noviembre 2000, caso Alimentos de Occidente, C.A. estableció la existencia de otros rasgos propios de los contratos administrativos que deben ser examinados en cada caso:

[…] se pueden mencionar dentro del índice de rasgos o caracteres propios de los contratos administrativos (los cuales deben ser examinados en cada caso a fin de concluir si se está o no en presencia de un contrato de esta naturaleza) fundamentalmente los siguientes: a) que la actividad desarrollada sea trascendente para la prestación del servicio público; b) que una de las partes sea Administración Pública bien descentralizada funcional o territorialmente; c) que la actividad contratada sea de tal forma inherente o conexa con la actividad pública o de servicio público, que sin aquélla no se podría llevar a cabo esta última; d) que el contrato suponga un subsidio evidente a favor del beneficiario del servicio y a cargo de una de las partes contratantes.

Aplicando estos criterios al caso de autos se observa que el contrato fue celebrado por el Municipio Valencia, Estado Carabobo, persona jurídica territorial, por lo cual es uno de los elementos definitorios de un contrato administrativo. Empero, el servicio contratado si es cierto que es inherente con la actividad recaudatoria de tributos de competencia del Municipio Valencia, Estado Carabobo, en este caso no se encuentra ubicado dentro de un nivel de conexidad o dependencia al extremo de que sin aquél no se podría llevar a efecto ésta última.

Es revelador en este aspecto las previsiones de las cláusulas de la primera a la quinta del contrato analizado, en las que consta que la actividad de la contratante es recibir documentos (declaraciones de ingresos y cheques) y luego de su revisión lo remite al Municipio. Esta revisión no exime al contribuyente de sus deberes fiscales municipales, por cuanto es el contribuyente quien completa la información en los formatos y planillas que de la Administración Tributaria, destacándose que la contratante no recauda directamente tributos, y el contribuyente efectúa el pago mediante cheques a nombre del Fisco Municipal, y no tiene exclusividad en cuanto a prestaciones del servicio contratado.

No obstante, la doctrina considera administrativos los contratos celebrados por la Administración Pública con objeto de asociar o confiar al co-contratante actividad de servicio público, entendida ésta en sentido amplio, o general (Rafael Badell Madrid), y atendiendo a ese criterio asumido en auto de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 1º abril 1986, quien en sentencia considera que este segundo elemento calificador de los contratos administrativos se da en el presente caso.

En cuanto a la presencia o previsión de cláusulas exorbitantes se observa que en el contrato analizado no están previstas en forma expresa estas prerrogativas a favor del Municipio contratante. Por el contrario, en la cláusula vigésima segunda del contrato se pacta que las discrepancias durante la vigencia del contrato entre el Municipio y la Empresa “deberán ser resueltas en lo posible a través de la negociación directa, conciliando intereses. Si no fuera posible el arreglo en la forma indicada, se utilizará el procedimiento de arbitraje y en última instancia, la vía judicial”.

Pero, contestes con la doctrina reiterada de la Sala Político Administrativa de la anterior Corte Suprema de Justicia (sentencias del 01 abril 1986 y 27 enero 1993) y del actual Tribunal Supremo de Justicia (05 febrero 2002), las cláusulas exorbitantes, definidas por la misma jurisprudencia como “las expresiones de potestad o prerrogativas que le corresponden a la Administración en cuanto ella ejercita su capacidad de actuar en el derecho público”, pueden no figurar en el contrato y, sin embargo, considerarse presentes en el mismo, consustanciadas por la naturaleza de la relación jurídica creada.

Se concluye que el contrato celebrado entre el Municipio Valencia, Estado Carabobo, y Servicios Institucionales CIEC, C.A. es un contrato administrativo, sometido a los efectos de su control judicial a la jurisdicción contenciosa administrativa, y así se decide.

Precisado lo anterior, debe decidirse si el ejercicio de las prerrogativas o facultades exorbitantes de las que estaría investido el Municipio Valencia, Estado Carabobo, al celebrar el contrato con SERVICIOS INSTITUCIONALES CIEC, C.A., lo eximen de la apertura de un procedimiento administrativo dentro del cual se resolviera la rescisión del contrato, partiendo que tal ruptura del vínculo contractual no estaría determinada por una conducta imputable a la contratista sino producto, como lo expresó la representación del Municipio al contestar el recurso de nulidad, de una modificación sobrevenida del régimen jurídico aplicable a la recaudación de tributos municipales, la vigencia del artículo 175 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal:

Es competencia de los Municipios la fiscalización, gestión y recaudación de sus tributos propios, sin perjuicio de las delegaciones que puedan otorgar a favor de otras entidades locales, de los estados o de la República. Estas facultades no podrán ser delegadas a particulares.

Siguiendo al profesor a.J.F.L., al abordarse el tema del “debido proceso”, debe diferenciarse la noción del mismo, debido proceso adjetivo del debido proceso sustantivo: “conjunto de procedimientos legislativos judiciales y administrativos que deben jurídicamente cumplirse para que una ley, sentencia o resolución administrativa que se refiera a la libertad individual sea formalmente válida (aspecto adjetivo del debido proceso), sino también para que se consagre una debida justicia en cuanto no lesione indebidamente cierta dosis de libertad jurídica presupuesta como intangible para el individuo en el Estado de que se trate (aspecto sustantivo del debido proceso)”.

Aún cuando la Constitución Nacional de 1961 no establecía en forma expresa la garantía del debido proceso, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia aceptó de forma reiterada y pacífica la protección del derecho al debido proceso como correlativo al derecho a la defensa en el contexto del procedimiento administrativo.

Así, en sentencia del 20 Febrero 1996, caso M.d.J.R., precisó la Sala Político Administrativa: “Cuando la normativa fundamental alude a los conceptos de “Juez Natural”, “debido proceso” y “derecho a la defensa”, estos principios se aplican a cualquier situación en que sobre un sujeto recaiga una función jurisdiccional o en la cual se asuman decisiones que puedan afectar derechos o intereses de las figuras subjetivas del ordenamiento. Por lo cual en un procedimiento administrativo de naturaleza sancionatoria, disciplinaria o de cualquier otra índole que pueda afectar la situación jurídica del administrado, estos principios deben ser respetados.

Sin embargo, la extensión del debido proceso a las actuaciones de los órganos de la Administración Pública no tiene tratamiento unánime antes de la vigencia de la Constitución de 1999. Parte de la doctrina y la jurisprudencia negaron la obligatoriedad de un procedimiento administrativo previo en los casos cuando la Administración Pública ejerce sus facultades exorbitantes para, extinguir unilateralmente un contrato administrativo, por razones de oportunidad o conveniencia. Así, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 25 de agosto de 1999, caso Transporte Sicalpar estableció:

…Si los motivos de rescisión (sic) unilateral del contrato no se hallan en una falta imputada al contratista, no encuentran justificación las formas del procedimiento, las cuales estarían destinadas –se reitera- o la protección del derecho a la defensa y a la concreción de la garantía al debido proceso, ya que si nada se le imputa al contratista, si su actuación, en definitiva, no guarda relación con los motivos del acto, de nada tiene que defenderse, y, además, si tan sólo el interés general justifica el ejercicio de la potestad para rescindir el contrato, no existe tampoco justificación alguna para imponer a la autoridad administrativa el deber de oír previamente al interesado.

Con la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 20 diciembre 1999, la cual consagró en el artículo 49 la garantía al debido proceso, y entre sus manifestaciones el ejercicio del derecho a la defensa, y ordenó su aplicación a los procesos judiciales y los procedimientos administrativos, la jurisprudencia cambió de criterio con amplia acogida a la garantía del debido proceso.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, sentencia Nº 1274 del 20 junio 2001, señaló que el debido proceso “…implica que en todo tipo de procedimiento donde pueda tomarse alguna decisión que afecte a cualquier persona, éste debe tener la garantía de un debido proceso, en el cual tenga derecho a defenderse, a acceder a la información, imponerse de las pruebas, participar en su control y contradicción, alegar y contradecir en su descargo, así como conocer de cualquier tipo de decisión que se adopte y que le afecte en su esfera jurídica subjetiva.”

La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº 00032 del 11 enero 2006, caso Colegio Pestalozzi del Pinar, S.R.L., al resolver sobre una denuncia de violación del derecho de defensa, señaló:

En tal sentido, resulta oportuno destacar que ya en anteriores oportunidades se ha pronunciado esta Sala sobre aquellos aspectos esenciales que el Juzgador debe constatar previamente, para declarar la violación del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Carta Magna, señalando primordialmente entre dichos aspectos, que la Administración haya resuelto un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta, que los particulares, cuyos derechos e intereses puedan resultar afectados por un acto administrativo, pudieran haber participado en la formación del mismo.

En efecto, la garantía del derecho a la defensa viene dada en el marco de un procedimiento administrativo determinado, por el deber de la Administración de notificar a los particulares de la iniciación de cualquier procedimiento en el cual podrían resultar afectados sus derechos subjetivos e intereses legítimos, con el fin de que puedan acudir al mismo, exponer sus alegatos y promover las pruebas que estimen conducentes para la mejor defensa de su situación jurídica.

Esta doctrina de la Sala Político Administrativa es reiterada en sentencia Nº 01448 del 08 agosto 2007, caso E.S.B. en la cual se considera como imprescindible la garantía del debido proceso en los actos administrativos ablatorios:

(…) Resulta pertinente indicar que el derecho a la defensa, pilar fundamental de nuestro sistema constitucional de derechos y garantías, se manifiesta en el procedimiento administrativo de las siguientes formas: cuando se garantiza el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos que le sea posible al particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, justamente con el propósito que el particular pueda examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, permitiendo un real seguimiento de lo que acontece en su expediente administrativo; el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; y finalmente el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por la Administración (Vid. Entre otras sentencias de esta Sala números 01486 de fecha 8 de junio de 2006 y 02126 de fecha 27 de septiembre de 2006).

Por su parte, se ha señalado que el debido proceso encuentra su manifestación en un grupo de garantías procesales, entre las cuales destaca el acceso a la justicia, a los recursos legalmente establecidos, así como el derecho a un tribunal competente y a la ejecución del procedimiento correspondiente.

Las garantías indicadas se encuentran desarrolladas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por virtud del cual se hace expresa mención de su aplicación a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en este último caso, fundamentalmente si se trata de actos administrativos sancionatorios o de carácter ablatorio, en los cuales, naturalmente, se hace imprescindible acoger la generalidad de las manifestaciones antes indicadas. Asimismo, en lo que se refiere al debido proceso, su aplicación se reputa inmediata e indiscutible, siempre que se esté en presencia de un proceso judicial o procedimiento administrativo, de acuerdo con las pautas establecidas en el mencionado artículo de la Constitución.

En este expediente no existe elementos necesarios para analizar la procedencia o no de los alegatos esgrimidos por la recurrente frente al acto impugnado (referidos fundamentalmente a la violación a su derecho al debido proceso y falso supuesto), por cuanto la representación del Municipio fue requerida por oficio de la remisión en copia certificada del expediente administrativo relacionado con el caso.

Los efectos de la ausencia del expediente administrativo en los juicios de nulidad son considerados por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº 00487 del 22 febrero 2006, así:

el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le correspondía la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

(…omissis…)

En este sentido, se insiste en que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de la Administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativos, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión

. (Sentencia Nº 672 del 8 de mayo de 2003).

Aplicando el anterior criterio jurisprudencial al caso de autos, para comprobar las denuncias de violación del debido proceso formuladas por la recurrente, y valorar el sometimiento a derecho del proceder de la Administración Municipal de Valencia, Estado Carabobo, es indispensable analizar las actuaciones que motivaron el acto impugnado, por cuanto en los juicios de nulidad de actos administrativos la carga probatoria de traer a los autos el expediente administrativo corresponde a la Administración. El particular se encuentra imposibilitado de traer dicho instrumento a juicio. Se concluye que el incumplimiento de esa carga procesal obra en contra del autor del acto impugnado.

La ausencia del expediente administrativo es grave presunción a favor de los argumentos de la parte recurrente, referidos a satisfacción de garantías mínimas que permitan verificar el sometimiento de la actuación administrativa cuestionada al principio de legalidad.

Esa verificación se hace indispensable, donde la parte recurrente invoca calificación de su relación contractual distinta a la expresada en el acto impugnado. Es decir, la Resolución de la Alcaldía de Valencia, Estado Carabobo, rescinde el contrato celebrado con SERVICIOS INSTITUCIONALES CIEC, C.A., por cuanto considera que comporta delegación de sus competencias tributarias de recaudación. La recurrente alega que los términos del contrato citado no configuran delegación de competencias municipales, las referidas a la fiscalización, gestión y recaudación de tributos, supuestos de la norma que la representación del Municipio Valencia, Estado Carabobo, alegó como fundamento jurídico de su actuación.

Lo anterior permite establecer que la parte recurrente no tiene oportunidad para defenderse de las motivaciones de la Administración Municipal de Valencia, Estado Carabobo, para rescindir el contrato celebrado y ante la ausencia de las fases procedimentales en el debido proceso, en fase administrativa, se concluye que se produce se puede lesión al derecho de defensa de la parte recurrente, al omitirse la apertura del procedimiento administrativo previo dentro del cual se le permitiera defender derechos, hacer alegatos y probar lo que considerare procedente, violándose de esa forma principios fundamentales al debido proceso y la defensa, lo que afecta de nulidad absoluta el acto recurrido, y así se decide.

El referido artículo 175 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en vigencia desde el 1º enero 2006, fue impugnado por recurso de nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la cual suspendió provisionalmente los efectos de dicho artículo 175, en lo referido a la imposibilidad de los Municipios de contratar con particulares la recaudación de tributos, según sentencia del 24 enero 2006, expediente Nº 05-2100, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

Por las razones que anteceden concluye este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte Sede Valencia, Estado Carabobo, que la Resolución Nº DA-2036/05 del 22 diciembre 2005 dictada por el Alcalde del Municipio Valencia, Estado Carabobo, por medio de la cual rescindió el contrato celebrado con SERVICIOS INSTITUCIONALES CIEC, C.A. se encuentra viciada de nulidad, de conformidad con el artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por contrariar el derecho a la defensa y debido proceso, artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.

El Fiscal Sexto del Ministerio Público con Competencia en lo Contencioso Administrativo, mediante el informe del 22 mayo 2008, consideró violación al derecho a la defensa y debido proceso, y debía declarase Con lugar el recurso interpuesto. Este informe no tiene carácter vinculante para el Tribunal. Sin embargo, es importante resaltar que existe paridad en la opinión del Fiscal del Ministerio Público con la decisión de este Tribunal.

-V-

DECISIÓN

En virtud de lo expuesto, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:

1. CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por el abogado J.D.M.B. cédula de identidad V-3.292.582, Inpreabogado No. 13.122, con carácter de apoderado judicial de SERVICIOS INSTITUCIONALES CIEC, C.A., Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, 13 junio 1995, Nro. 12, Tomo 65-A. En consecuencia, se declara la nulidad absoluta de la Resolución Nro. DA-2036/05 de fecha 22 diciembre 2005, dictada por la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO VALENCIA, ESTADO CARABOBO, REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.

Publíquese, déjese copia certificada de la presente decisión y notifíquese a las partes.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los nueve (09) días del mes de diciembre 2008, siendo las dos y quince minutos (2:15) de la tarde. Año 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

El Juez Provisorio,

O.L.U..

El Secretario

G.B.

Expediente N° 10.646. En la misma fecha se libraron oficios N° 5051/10021, 5052/10022, 5053/10023 y 5054/10024.

El Secretario,

G.B.

OLU/ioana.

Diarizado Nro. _________