Sentencia nº 02826 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 12 de Mayo de 2005

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2005-2087

En fecha 10 de marzo de 2005, la abogada F.A.G.R., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 53.771, actuando con el carácter de apoderada judicial del INSTITUTO NACIONAL DEL MENOR, Instituto Autónomo creado por Decreto del 07 de agosto de 1936, el cual se rige actualmente por la Ley del Instituto Nacional del Menor, publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 2.303 Extraordinario, de fecha 01 de septiembre de 1978, interpuso recurso de interpretación de la “derogatoria genérica” contenida en la parte in fine de la Disposición Derogatoria Única de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522, de fecha 06 de septiembre de 2002.

El 29 de marzo de 2005, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTÍZ, a los fines de decidir el recurso de interpretación.

Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO DE INTERPRETACIÓN

Mediante escrito presentado en fecha 10 de marzo de 2005, la abogada F.A.G.R., actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional del Menor, interpuso recurso de interpretación de la Disposición Derogatoria Única de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Fundamentó su solicitud en los siguientes hechos:

Que el Decreto N° 1879 del 16 de diciembre de 1987, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 33.870 de fecha 18 del mismo mes y año, fue dictado con fundamento en el ordinal 3° del artículo 4 de la derogada Ley de Carrera Administrativa.

Agrega, que en el mencionado Decreto se excluyeron de la carrera administrativa y se declararon de confianza los cargos del Instituto Nacional del Menor, que por la índole de sus funciones comprenden actividades de asistencia, protección, educación y tratamiento al menor (actualmente niños y adolescentes), que son los que se encuentran en la denominada “Serie de Atención al Menor”, entre los que se pueden destacar, los Guías de Centro, Jefes de Centro, Coordinadores de Recreación, y que por tanto, los trabajadores que desempeñen esos cargos pasaron a ser de libre nombramiento y remoción, y por ende de la libre disposición del Organismo.

Expresa la apoderada actora, que desde el año 2002, cuando entró en vigencia la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual deroga y sustituye a Ley de Carrera Administrativa, así como también regula las relaciones de los diferentes órganos de la Administración Pública Nacional con sus empleados, han estado en disyuntiva y permanente discusión sobre la vigencia o no del Decreto N° 1.879, y por ende sobre la situación jurídica de los funcionarios cuyos cargos están contemplados en el mismo, toda vez que la Disposición Derogatoria Única de la mencionada Ley del Estatuto, “derogó la Ley de Carrera Administrativa y otros instrumentos legales vinculados con la materia funcionarial en ella regulada, pero aun cuando nada señaló en relación al Decreto N° 1.879, en su parte in fine hace una derogatoria genérica de todas las disposiciones que colidan con la Ley en cuestión”.

Señala, que en criterio del ente que representa, el Decreto N° 1.879 no colide en forma alguna con las disposiciones contenidas al efecto en la Ley del Estatuto de la Función Pública y los presupuestos que fueron tomados en consideración por el Ejecutivo Nacional al momento de calificar los cargos antes mencionados como de libre nombramiento y remoción.

Que actualmente dicha calificación más que encontrarse en plena vigencia, ha cobrado mayor fuerza “los cuales no son otros que la supremacía de los derechos de los niños y adolescentes y, en función de éstos, la obligación que tiene el Estado Venezolano de garantizar el respeto de los mismos, lo cual…constituyó la motivación fundamental del referido Decreto”.

Afirma la apoderada actora, que siendo el principal objetivo del Instituto Nacional del Menor, garantizar la protección, asistencia y tratamiento de los niños y/o adolescentes que así lo requieren, “es absolutamente necesario que la relación funcionarial que existe entre dicho ente y los funcionarios encargados de la atención directa de los niños y/o adolescentes cuyos cargos están contemplados en el aludido Decreto N° 1.879, también sea objeto de un procedimiento especial”.

Argumenta, que no obstante lo anterior, y en virtud de la situación antes descrita, las autoridades a cargo del Instituto Nacional del Menor para el momento de entrar en vigencia la Ley del Estatuto de la Función Pública y al plantearse dicha controversia, habían paralizado las remociones de dicha categoría de funcionarios, sin embargo, esas medidas de remoción se reactivaron luego de obtenerse las primeras decisiones judiciales emanadas de los Juzgados Superiores Tercero y Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital de fechas 17 de junio y 13 de marzo de 2003, respectivamente, que –a su decir- admitieron la procedencia de la aplicación del Decreto N° 1.879.

Alega, que “se recibió opinión emanada de la Consultoría Jurídica del Viceministerio de Planificación y Desarrollo Institucional (VIPLADIN), contenida en el Oficio N° 545 del 22 de septiembre de 2003, en la que dicho órgano rector y responsable de la planificación del desarrollo de la función pública en los órganos de la Administración Pública Nacional…también manifiesta su criterio a favor de la vigencia del Decreto N° 1.879”.

Aduce, que desde el año 2003 hasta la presente fecha la situación ha variado sustancialmente, pues algunas decisiones posteriores dictadas por los Juzgados Superiores Sexto y Tercero de lo Contencioso Administrativo en fechas 17 de mayo y 08 de diciembre de 2004, respectivamente, han desconocido la vigencia de dicho instrumento, con fundamento en la derogatoria genérica prevista en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Finalmente expresa la apoderada actora, en cuanto a la importancia y repercusión de la interpretación solicitada, que del contenido de las sentencias antes indicadas, así como de la opinión emanada de VIPLADIN, se evidencia una franca contradicción, lo que coloca al funcionario, “en su condición de débil jurídico, en una precaria situación, ya que por un lado el Instituto está aplicando un Decreto que les confiere el status de funcionarios de libre nombramiento y remoción, con todas las consecuencias derivadas de ello; y por otra parte las decisiones judiciales van a depender de la posición que tenga al respecto el Juez a quien corresponda conocer la causa”.

Que el Instituto Nacional del Menor se ve seriamente afectado, toda vez que la legalidad de los actos de remoción de los funcionarios con cargos contemplados en el Decreto N° 1.879, o por lo menos el reconocimiento de ésta, va a depender del juicio del sentenciador, lo que evidentemente puede resultar generador de serios daños patrimoniales al Organismo y por ende a la República, que en algunos casos se ve obligada a reincorporar al interesado, con el consecuente pago de los sueldos y demás beneficios dejados de percibir desde la remoción hasta su efectivo reintegro.

II

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente acerca de la competencia para conocer del recurso de interpretación interpuesto, al respecto observa:

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé en su artículo 262, la creación del Tribunal Supremo de Justicia y de las Salas que lo integran. Asimismo otorga, en forma expresa, ciertas competencias a sus distintas Salas, las cuales están obligadas a conocer y decidir todos aquellos casos que cursaban por ante la extinta Corte Suprema de Justicia, así como aquellos que ingresen, atendiendo a la afinidad existente entre la materia debatida en el caso concreto y la especialidad de cada una de las Salas (véase decisión de esta Sala del 17 de enero del año 2000, caso: J.R.C. vs. C.N.E.).

En este sentido, el numeral 6 del artículo 266 de nuestra Constitución dispone que son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: “Conocer de los recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de los textos legales, en los términos contemplados en la ley”, igualmente señala que dicha atribución será ejercida por las diversas Salas conforme a lo previsto en la Constitución y la ley.

Así, puede inferirse del citado precepto constitucional, que al no indicarse específicamente a cuál de las Salas corresponde conocer sobre el recurso de interpretación de textos legales, la intención del constituyente fue ampliar el criterio atributivo que había adoptado el legislador en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (ordinal 24° artículo 42, en concordancia con el artículo 43), que reservaba la decisión en esta materia a la Sala Político-Administrativa.

Siendo así, este M.T.S. deJ., particularmente en Sala Constitucional y en Sala Político-Administrativa, en atención a los aludidos numeral 6 y aparte único del artículo 266 de nuestra Constitución, en concordancia con el artículo 262 eiusdem, a través de su jurisprudencia venía precisando que “como quiera que la creación de nuevas Salas es reveladora del ánimo de especializar sus funciones con respecto a las áreas que constituyen su ámbito de competencia, debe entenderse que la intención del constituyente es que dicho mecanismo, dirigido a resolver las consultas que se formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, lo conozca y resuelva la Sala cuya competencia sea afín con la materia del caso concreto”.

Ahora bien, en fecha 20 de mayo de 2004, entró en vigencia la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial N° 37.942 de la misma fecha, la cual en su artículo 5, estableció un nuevo régimen de competencias, que inciden en el funcionamiento de las Salas que conforman este M.T., en el ejercicio de su labor jurisdiccional.

El mencionado artículo 5 de esa Ley, específicamente el numeral 52 señala que es de la competencia de este Tribunal Supremo de Justicia: “Conocer del recurso de interpretación y resolver las consultas que se le formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, en los casos previstos en la ley, siempre que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación si la hubiere”. En tal sentido, el primer aparte del mismo artículo 5 en su parte in fine dispone: “En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida”.

De lo antes expuesto se desprende, en cuanto al recurso de interpretación, que la Ley que regula las funciones de este Tribunal Supremo de Justicia, atiende escrupulosamente a lo dispuesto en el numeral 6 y aparte único del artículo 266 de nuestra Carta Fundamental y acoge absolutamente la mencionada interpretación que del mismo venía haciendo este Tribunal Supremo de Justicia a través de su jurisprudencia, es decir, que el recurso de interpretación debe ser conocido por la Sala afín con la materia debatida.

Conforme a lo antes expuesto, observa esta Sala que en el caso de autos la apoderada judicial del Instituto Nacional del Menor interpuso recurso de interpretación de la Disposición Derogatoria Única de la Ley del Estatuto de la Función Pública, con el objeto de que se establezca si dentro de la “derogatoria genérica”, contenida en la parte in fine de la mencionada Disposición, se encuentra el Decreto N° 1.879 dictado por el Ejecutivo Nacional en fecha 16 de diciembre de 1987, el cual fue publicado en Gaceta Oficial N° 33.870 del 18 del mismo mes y año, conforme al cual se excluyó de la carrera administrativa una serie de cargos del Instituto Nacional del Menor que por la índole de las funciones inherentes a éstos, comprenden actividades de asistencia, protección, educación y tratamiento de niños y/o adolescentes que se encuentran bajo la responsabilidad del referido Instituto.

Al respecto, observa este Órgano Jurisdiccional que la Disposición Derogatoria Única de la cual se solicita su interpretación esta contenida dentro de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual rige las relaciones de empleo público entre los funcionarios públicos y la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal, lo que sin duda, constituye materia contencioso administrativa, en consecuencia reviste carácter afín con las competencias atribuidas a esta Sala Político-Administrativa, razón por la cual y en atención a las consideraciones antes expuestas, esta Sala se declara competente para conocer el recurso interpuesto. Así se declara.

III

ADMISIBILIDAD DEL RECURSO

Declarada la competencia de esta Sala para conocer del recurso interpuesto, se observa:

Tal y como se indicó supra, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 5, numeral 52, establece que es competencia de este M.T. conocer de los recursos de interpretación de leyes, observándose adicionalmente que en el mismo numeral están dispuestos expresamente algunos supuestos de admisibilidad de tales recursos, cuales son:

1. Que la interpretación solicitada verse sobre un texto legal; y

2. Que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación si la hubiere.

En este orden de ideas, se aprecia, que tales exigencias para la admisión y tramitación de los recursos de interpretación de la Ley, ya habían sido desarrolladas por la jurisprudencia de esta Sala, estableciéndose incluso otras que resultan igualmente necesarias para su admisión.

En efecto, la Sala en sentencia N° 708 de fecha 22 de mayo de 2002, en cuanto a los requisitos exigidos para la admisión del recurso de interpretación constitucional, y con el fin de preservar la uniformidad de la interpretación de las leyes y la jurisprudencia, estableció que los requisitos para la admisibilidad del referido recurso son los siguientes:

1. - Legitimación para recurrir.

2. - Que la interpretación solicitada verse sobre un texto legal, aun cuando el mismo no establezca expresamente la posibilidad de interpretarse.

3. -Que se precise en qué consiste el motivo de la interpretación.

4. - Que la Sala no se haya pronunciado con anterioridad sobre el punto requerido y en tal caso, que no sea necesario modificar el criterio sostenido.

5. - Que el recurso de interpretación no persiga sustituir los recursos procesales existentes, u obtener una declaratoria con carácter de condena o constitutiva.

6. - Que no se acumule a la pretensión otro recurso o acción de naturaleza diferente, o acciones incompatibles, excluyentes o contradictorias.

7. - Que el objeto de la interpretación no sea obtener una opinión previa del Órgano Jurisdiccional para la solución de un caso concreto que esté siendo conocido por otro Órgano Jurisdiccional, bien sea entre particulares o entre éstos y los órganos públicos.

   De tal manera que, resulta evidente que si bien la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 5 numeral 52, sólo incluyó expresamente dentro de los supuestos de admisibilidad los relativos a que a) la interpretación solicitada verse sobre un texto legal, y b) que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación si la hubiere; tal situación no obsta para que igualmente sean exigidos todos los requisitos establecidos por vía jurisprudencial, señalados supra, toda vez que además de contener supuestos generales de admisión para el ejercicio de cualquier acción que se presente ante este Tribunal Supremo de Justicia, regula de una forma idónea los requisitos esenciales para la posterior interpretación de la ley.

   Conforme lo antes expuesto, pasa esta Sala a revisar el cumplimiento de los requisitos necesarios para la procedencia de este especial recurso, y en tal sentido observa:

   El primero de los extremos exigidos, se refiere a la legitimación para recurrir y a la necesidad de que la petición o solicitud sea planteada frente a un caso concreto o específico al cual debe circunscribirse la labor interpretativa, lo que persigue evitar el mero ejercicio académico de este particular mecanismo, restringiéndolo a aquellos casos en que esté demostrada la existencia de un interés jurídico que en criterio de la Sala, ha de ser personal y directo, es decir, cuya situación jurídica particular hace relevante el pronunciamiento que sobre el alcance y aplicación del dispositivo objeto del recurso emita el Alto Tribunal.

   En el caso de autos se observa, que el recurso de interpretación ha sido interpuesto por la apoderada judicial del Instituto Nacional del Menor, ente que considera que el Decreto N° 1.879 de fecha 16 de diciembre de 1987, el cual califica ciertos cargos de ese Organismo como de libre nombramiento y remoción, no colide en forma alguna con las disposiciones contenidas al efecto en la Ley del Estatuto de la Función Pública y los presupuestos que fueron tomados en consideración por el Ejecutivo Nacional al momento efectuar dicha calificación.

   Al respecto, observa esta Sala prima facie y sin prejuzgar sobre el mérito de la interpretación solicitada, en cuanto al primero de los requisitos, esto es, la legitimación para recurrir, que el mismo se considera satisfecho, pues se aprecia un interés personal y directo por parte del Instituto en referencia de establecer el alcance de lo dispuesto en la parte in fine de la Disposición Derogatoria Única de la Ley del Estatuto de la Función Pública, con el objeto de determinar la vigencia del Decreto N° 1.879, antes mencionado, a los fines de su aplicación para la remoción de los funcionarios que ostenten los cargos allí mencionados. Así se declara.

   En cuanto al requerimiento de que la interpretación solicitada sea de un texto legal, se advierte que la presente solicitud se contrae a la interpretación de la “derogatoria genérica” contenida en la parte in fine de la Disposición Derogatoria Única de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.522, de fecha 06 de septiembre de 2002, quedando por tanto satisfecho el segundo requisito exigido para la procedencia del recurso. Así se declara.

   Respecto a la necesidad de que se determine el motivo de la interpretación, en el caso bajo estudio, la apoderada judicial del Instituto Nacional del Menor, expresa que el Instituto Nacional del Menor se ve seriamente afectado, toda vez que la legalidad de los actos de remoción de los funcionarios con cargos contemplados en el Decreto N° 1.879, o por lo menos el reconocimiento de ésta, va a depender del juicio del sentenciador, lo que evidentemente puede resultar generador de serios daños patrimoniales al Organismo y por ende a la República, que en algunos casos se ve obligado a reincorporar al interesado, con el consecuente pago de los sueldos y demás beneficios dejados de percibir desde la remoción hasta su efectivo reintegro; razón por la cual queda cumplido el tercero de los requisitos exigidos. Así se declara.

   Finalmente, advierte la Sala que el recurso de interpretación no persigue sustituir los recursos procesales existentes; no se ha acumulado a la interpretación acciones incompatibles o excluyentes; tampoco se han formulado posiciones contradictorias; y no se pretende obtener una opinión previa de este Tribunal para la solución de un caso concreto que está siendo conocido por otro órgano jurisdiccional; por tanto, visto que la solicitud de interpretación cumple con los requisitos de admisibilidad establecidos por vía jurisprudencial, esta Sala admite la presente solicitud en cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

   De otra parte, con el fin de garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso, previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala en ausencia de un procedimiento específico para la tramitación de lo solicitado, conforme con la facultad establecida en el aparte 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ordena tramitar la presente causa como un asunto de mero derecho y en tal sentido, estima que en el presente caso resulta procedente la publicación de un cartel de emplazamiento, dentro de los diez (10) días siguientes a que conste en autos la última de las notificaciones, con el objeto de que los interesados manifiesten por escrito lo que estimen conveniente en este asunto, dentro de los treinta (30) días continuos a su publicación. Igualmente y con los mismos fines, se ordena la notificación de la Procuraduría General de la República, Fiscalía General de la República, Defensoría del Pueblo y Contraloría General de la República.

   A los fines de dar cumplimiento a lo ordenado, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación y una vez practicadas las notificaciones ordenadas y transcurridos como sean los treinta (30) días continuos para que los interesados manifiesten lo que estimen conveniente, se remitirá nuevamente el expediente a esta Sala donde se fijará un Acto de Informe Oral para que la parte solicitante exponga los alegatos que considere pertinentes sobre el recurso de interpretación solicitado, luego de lo cual, se pasarán los autos a la ponente a los fines de la decisión correspondiente. Así se declara.

   IV

   DECISIÓN

   En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:

1. - SU COMPETENCIA para conocer y decidir el recurso de interpretación solicitado por la abogada F.A.G.R., actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional del Menor, ambos identificados en el encabezado del presente fallo.

2. - ADMITE la presente solicitud cuanto ha lugar en derecho y ordena publicar un cartel de emplazamiento, a costa de la solicitante, dentro de los diez (10) días siguientes a que conste en autos la última de las notificaciones, a los fines de que los interesados manifiesten por escrito lo que estimen conveniente en este asunto, dentro de los treinta (30) días continuos a su publicación.

3. - ORDENA, a los mismos fines anteriores, la notificación de la Procuraduría General de la República, Fiscalía General de la República, Defensoría del Pueblo y Contraloría General de la República.

4. - ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a fin de dar cumplimiento con lo ordenado y una vez realizadas las notificaciones y vencido el lapso de treinta (30) días continuos para que los interesados manifiesten lo que estimen pertinente, se remitirá nuevamente el expediente a esta Sala donde se fijará un Acto de Informe Oral para que las partes expongan lo que consideren conveniente sobre la interpretación solicitada, luego de lo cual, se pasarán los autos al ponente a los fines de la decisión correspondiente.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los once (11) días del mes de mayo del año dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

   La Presidenta- Ponente

   EVELYN MARRERO ORTÍZ

   La Vicepresidenta,

   Y.J.G.

   Los Magistrados,

   L.I. ZERPA

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   E.G.R.

   La Secretaria (E),

   S.Y.G.

   En doce (12) de mayo del año dos mil cinco, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 02826.

   La Secretaria (E),

   S.Y.G.