Decisión nº 23 de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Zulia, de 26 de Marzo de 2008

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE:

JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGION OCCIDENTAL, con sede en la ciudad de Maracaibo.

Expediente Nº: 7633

Asunto: Querella funcionarial.

Parte querellante: El ciudadano H.L., quien es venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 3.379.491, domiciliado en la ciudad de Maracaibo del estado Zulia.

Apoderado Judicial del querellante: El abogado en ejercicio G.P.U., quien es venezolano, mayor de edad, e inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 29.098, y del mismo domicilio, representación que se hace valer según consta en instrumento poder debidamente otorgado por ante la Notaría Pública Cuarta de Maracaibo, en fecha 28 de octubre de 2.002, bajo el Nº 63, tomo 69.

Parte querellada: La República Bolivariana de Venezuela por órgano del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).

PRETENSIÓN DE LA PARTE QUERELLANTE

Fundamenta la parte querellante su pretensión en los siguientes hechos: Que su representado es FUNCIONARIO PÚBLICO DE CARRERA con más de veintitrés (23) años de servicio en la Administración Pública, específicamente en el Ministerio de Finanzas, SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT, adscrito a la Aduana de Maracaibo, ocupando el cargo de TÉCNICO TRIBUTARIO GRADO 8, hasta el día 22 de mayo de 2.002, fecha en la cual salió publicado un cartel en el diario de circulación nacional “El Universal” y que se encontraba suscrito por el ciudadano T.A.D., Superintendente Nacional Aduanero y Tributario, mediante el cual se le destituyó del cargo, por estar incurso en la causal establecida en el artículo 62 numeral 2° de la Ley de Carrera Administrativa.

Que la averiguación disciplinaria mediante la cual se le destituyó a su representado H.L., comenzó en el mes de mayo de 2.000, y se dio por terminada a través de la Resolución de destitución en fecha 22 de mayo de 2.002, es decir, que trascurrieron dos (2) años, para que se imputara una sanción, como fue la destitución. Que con dicha actuación la administración viola el principio constitucional del debido proceso.

Denuncia la parte actora la nulidad del acto administrativo y la perención del procedimiento sancionatorio, toda vez que desde que se inició el procedimiento hasta la fecha de la resolución de destitución) transcurrieron más de dos (2) años, en violación a lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, artículo 60.

Señalan que tal retardo viola el derecho al debido proceso consagrado en la Constitución Nacional y el principio procesal de perención del procedimiento, aplicado supletoriamente a los procedimientos administrativos, por cuanto desde que terminó su sustanciación pasaron casi dos (2) años por lo que operó “el perdón de la falta” en caso de existir, toda vez que no consta en el expediente administrativo llevado al efecto por el SENIAT que su representado haya sido notificada de prórroga alguna del lapso para decidir, ni de las razones de extemporaneidad de la decisión.

Indica que en fecha 02 de abril de 2.002, el Juzgado Cuarto de Control del Circuito Judicial Penal del estado Zulia, mediante Resolución N° 186-02, decretó el sobreseimiento de la causa, aperturaza en ocasión a la imputación del delito que se le imputaba de Falsificación del Título de Bachiller. Que habiendo sido sobreseída la causa en vía penal, necesariamente la averiguación administrativa debe ser también sobreseída y concluida, pues, su representado no pude ser juzgado dos veces por la misma causa, ya que atentaría en contra del principio del NON BIS IN IDEM, previsto en el artículo 49 numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que su representado debido a su trayectoria fue electo en el último proceso electoral para elegir las Juntas Directivas Sindícales, miembro de la Junta Directiva del Sindicato Unitario Nacional de Empleados Públicos del Ministerio de Hacienda, seccional Zulia, en el cargo de Secretario de Prensa y Propaganda, para el período 2001-2004. En razón de ello, señala que su representado tiene derecho a la inamovilidad y no podía ser destituido sin previa calificación del inspector del trabajo, por ser una garantía constitucional.

Por otra parte, denuncia que el SENIAT, no determinó la responsabilidad administrativa de su representado en el procedimiento administrativo, esto es, no probó la relación de causalidad entre una circunstancia de hecho (presunta falsedad del Título de Bachiller, expedido por el Liceo Nocturno “Jesús Enrique Losada”) y la conducta (acción u omisión) de su representada, lo cual constituye la esencia a los fines del procedimiento administrativo y del acto sancionatorio. Es decir, no se demostró que tal hecho era consecuencia de la acción intencional o negligente (que su representado hubiese falsificado el Título de Bachiller o que el mismo perteneciera a otra persona).

Señalan que la carga de la prueba “stricto sensu” recae sobre la administración y no en la persona del administrado, en virtud de la garantía esencial de inocencia inherente al principio de libertad. Al desatender el deber de probar los hechos imputables a su representado, omitiendo trámites esenciales a la validez del procedimiento, se produjo la indefensión de su representado (artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) y un acto sin causa legítima (abuso de poder) por tanto, ese acto es nulo de pleno derecho.

Destacan el hecho que sólo corresponde a un Tribunal anular y tachar de falso un instrumento que se presume auténtico. En efecto, señalan que no es culpa de su representado que el Ministerio de Educación no tuviese una debida supervisión del Instituto donde estudió bachillerato su representado.

Por último, denuncian que no está demostrada la causal de destitución enmarcada en el ordinal 2° del artículo 62 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, relativa a “la falta de probidad”, por no contener los elementos de la causa como lo son: La intencionalidad, la materialidad del daño y su carácter contractual. En tal sentido, manifiestan que su representado nunca tuvo intención de hacerle daño al organismo y por lo tanto, no puede entenderse un acto fraudulento sin intención. En cuanto a la materialidad del daño, no existe, porque su representado desempeñaba cabalmente sus funciones en el SENIAT y no tenía conocimiento que supuestamente el Instituto donde cursó estudios de bachiller funcionaba irregularmente.

Más aún, su representado nunca fue amonestado, ni aún verbalmente durante los 23 años que estuvo laborando en el SENIAT, y que no debió aplicarse la sanción más severa (destitución) directamente. Igualmente, la intencionalidad y la negligencia que accionan la responsabilidad en el compromiso laboral no fueron demostradas, por lo que no se justifica la imposición de la sanción severa.

Por todo lo anteriormente expuesto solicita: Que se declare la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, que se ordene la reincorporación de su representado al cargo de TÉCNICO TRIBUTARIO GRADO 8, adscrito a la Gerencia de la Aduana Principal de Maracaibo estado Zulia, que se ordene el pago de los salarios caídos y otros conceptos laborales discriminados en el libelo desde la fecha de su retiro hasta que real y efectivamente sea reincorporado a su cargo, así como la indexación de las cantidades reclamadas.

Recibida la presente querella se procedió a su admisión en fecha 14 de noviembre de 2.002, ordenado la citación de la Procuradora de la República Bolivariana de Venezuela, a los fines de dar contestación a la querella intentada en contra de su representada y de que remitieran los antecedentes administrativos respectivos.

En fecha 06 de mayo de 2.003 se llevó a afecto la audiencia preliminar compareciendo únicamente la parte querellada.

En fecha 15 de mayo de 2003, se celebró la audiencia definitiva asistiendo amabas partes, difiriendo el dispositivo para el quinto día de despacho.

En fecha 27 de mayo de 2.003 la Juez que presidió la audiencia definitiva tomó sus vacaciones legales, ordenando la notificación de las partes a los fines de celebrar nuevamente la audiencia definitiva en presencia de la Juez Suplente Especial, en virtud del principio de inmediación.

En fecha 8 de junio de 2003, el apoderado judicial de la parte querellante, pidió al Tribunal fijará la oportunidad para dictar el dispositivo de la sentencia definitiva.

En fecha 11 de julio de 2.003, el Tribunal ordenó notificar a la parte querellada para que una vez, que conste en actas procesales su notificación se fijará la oportunidad para dictar el dispositivo de la sentencia.

En fecha 30 de julio de 2003 el alguacil natural de este Tribunal dejó constancia en actas de la notificación del Director Nacional Aduanero y Tributario.

En fecha 8 de agosto de 20003 se fijó para el cuarto día siguiente de despacho la oportunidad para celebrar la audiencia definitiva, de conformidad con lo establecido en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En fecha 14 de agosto de 20003, se celebró la audiencia definitiva asistiendo únicamente el apoderado judicial de la parte querellante, difiriendo en dicha oportunidad el pronunciamiento del dispositivo para el 5° día de despacho.

En fecha 22 de agosto de 2003, el Tribunal declaró inadmisible el presente recurso, por haber operado la caducidad de la acción.

En fecha 09 de septiembre de 2003, se publicó la motivación escrita del dispositivo del fallo.

En fecha 15 de septiembre de 2003, el apoderado judicial de la parte querellante apeló de la sentencia dictada en fecha 09 de septiembre de 2003.

En fecha 17 de septiembre de 2003, este Tribunal oyó la apelación en ambos efectos y ordenó remitir el presente expediente en forma original a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

En fecha 21 de septiembre de 2004, la Unidad de Recepción Distribución de las C.P. y Segunda de lo Contencioso Administrativo, recibió el presente expediente.

En fecha 14 de diciembre el apoderado judicial de la parte querellante consignó ante las Cortes escrito de focalización de al querella.

En fecha 23 de octubre de 2006, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declaró su competencia para conocer de la apelación interpuesta en fecha 15 de septiembre de 2005, y Con Lugar el recursos de apelación interpuesto, ordenando a éste Superior Tribunal admitir el presente recurso y continuar con el procedimiento establecido en la Ley.

En fecha 14 de mayo de 2007, se recibió ante este Tribunal la presente causa, dándole entrada al expediente.

En fecha 09 de julio de 2007, se admitió la presente causa, ordenando la citación del Procurador de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 14 de diciembre de 2.007, la abogada S.M.G., presentó escrito de contestación de la querella incoada en contra de su representada, en la cual alegó lo siguiente:

Niega, rechaza y contradice todos y cada uno de los alegatos explanados por el recurrente.

Señala, que el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), ofició al Ministerio de Educación, específicamente a la Zona Educativa del estado Z.S.R.d.E., para que le informara sobre la validez de los títulos de Bachiller de varios funcionarios, en los cuales se incluye al hoy recurrente, obteniendo respuesta mediante comunicación Nº 144 de fecha 10 de octubre del 2.000, fecha donde se puede verificar que el SENIAT, tuvo conocimiento cierto de la falsedad del Título de Bachiller, aperturando posteriormente el procedimiento administrativo sancionatorio en fecha 31 de diciembre de 2.000, trascurriendo apenas dos meses entre el hecho de conocer la falsedad del título de bachiller y la apertura del procedimiento administrativo, no habiendo trascurrido el lapso de perención alegado por el recurrente.

Indica que el funcionario recurrente no ha sido sometido a juicio por los mismos hechos, ya que en el procedimiento administrativo disciplinario que se le apertura es autónomo e independiente del proceso penal sobreseído, por la causa de la prescripción de la acción por el transcurrir del tiempo de la presentación del Título de bachiller, ante el Ministerio de Hacienda Hoy Ministerio del Poder Popular para las Finanzas.

Con respecto a la inamovilidad derivada del fuero sindical, en el caso de los funcionarios públicos de carrera que incurran en faltas disciplinarias, tanto la doctrina como a jurisprudencia han establecido, que no se viola ningún derecho constitucional al ser retirado de la administración un funcionario público que goce de fuero sindical, mediante la sustanciación del procedimiento legalmente previsto.

Destaca que el SENIAT, realizó un operativo de rutina en verificación de los títulos de bachilleres, dando como resultado que el ciudadano H.L., no apareció registrado en la planilla de la U.E.N. J.E.L., y que para el año en que fue emitido dicho título, la educación para adultos no otorgaba los títulos en los planteles escolares y las firmas son falsas, vista la respuesta se procedió a dar apertura a la respectiva averiguación administrativa a los fines determinar la responsabilidad o no funcionario.

Posteriormente en fecha 30 de enero de 2.008, se llevó a cabo la audiencia preliminar no estando presente la parte querellante ni por sí ni por apoderado judicial, compareciendo únicamente la parte querellada, y en virtud de no haber conciliación entre las partes, se declaró terminado el acto, y se continúo con el procedimiento, fijando en auto por separado la audiencia definitiva, por no haber solicitado ninguna de las partes la apertura del lapso probatorio.

En fecha 19 de febrero de 2.008, la Dra. G.U.d.M., Jueza Titular de este Despacho, dictó el dispositivo en la presente causa declarando SIN LUGAR, la querella intentada, y reservándose el lapso de ley para publicar el fallo con la motivación que soporta la presente decisión, lo cual hace previa las siguientes consideraciones:

Alega el accionante que el Juzgado Cuarto de Control del Circuito Judicial Penal del estado Zulia, mediante Resolución N° 186-02, decretó el sobreseimiento de la causa, aperturada en ocasión a la imputación del delito que se le imputaba de Falsificación del Título de Bachiller. Que habiendo sido sobreseída la causa en vía penal, necesariamente la averiguación administrativa debe ser también sobreseída y concluida, pues, su representado no pude ser juzgado dos veces por la misma causa, ya que atentaría en contra del principio del NON BIS IN IDEM, previsto en el artículo 49 numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

En tal sentido debe esta Juzgadora, traer a colación el criterio sostenido por la Sala Constitucional del M.T. de la República en sentencia 06-1849 del 16 de marzo de 2007, en la cual estableció en un caso análogo lo siguiente:

Ahora bien, la Sala Político-Administrativa de este m.t. ha señalado en numerosas decisiones que las sanciones disciplinarias adoptadas en sede administrativa, no dependen para su imposición de la calificación jurídica como delito o falta que la jurisdicción ordinaria otorgue a la comisión del mismo hecho que originó el proceder de la Administración (Vid. entre otras sentencias números 1507 del 8 de octubre de 2003, caso: J.C.G.S.; 1591 del 16 de octubre de 2003, caso: A.R.E.; 1012 del 31 de julio de 2002, caso: L.A.R.).

Así, en sentencia N° 469 del 2 de marzo de 2000 (caso: M.M. y otros Vs. Ministerio de la Defensa), la Sala Político-Administrativa precisó que “... un mismo hecho puede dar lugar a sanciones de naturaleza distinta, cuando el ámbito de actuación de los involucrados está regulado especialmente y cuando determinado hecho, tipificado como delito para la jurisdicción ordinaria, constituye en sí mismo una falta sujeta a sanción en sede administrativa, la cual no depende para su imposición de la comprobación previa ante la jurisdicción ordinaria de que se ha cometido delito”.

Conforme al anterior criterio, el cual acoge esta Sala, se observa que la responsabilidad administrativa de un funcionario de acuerdo con la normativa especial que le sea aplicable es independiente de la responsabilidad frente a la jurisdicción ordinaria, a la cual, como toda persona está sujeta. En tal sentido, la apertura de una averiguación administrativa para determinar responsabilidades disciplinarias, es independiente y excluyente de cualquier otra que sea procesada por la jurisdicción ordinaria.

El anterior criterio empleado por la Sala Político-Administrativa de este M.T. en reiteradas decisiones, resulta aplicable al caso de autos pues, tratándose de un funcionario público sometido a una normativa especial como era la Ley de Carrera Administrativa -hoy Ley del Estatuto de la Función Pública-, la imposición por parte de la Administración de una sanción disciplinaria en cumplimiento del procedimiento legalmente establecido para ello y con el debido respeto a las garantías del particular sujeto a tal medida, no depende para su aplicación de la calificación previa por la jurisdicción ordinaria -civil o penal- de que un determinado hecho constituya delito o falta. Ello obedece al principio de autotutela que orienta a los órganos de la Administración Pública.

(Omisis)…

De la sentencia citada supra, se desprende en primer término que es posible que de un mismo hecho se deriven diversos tipos de responsabilidades, las cuales de ordinario son independientes unas de otras, de allí que una determinada actuación antijurídica pueda originar en cabeza de quien la realice, una responsabilidad civil, penal, administrativa o disciplinaria, según sea el caso, por lo que bien desde el punto penal determinas actuaciones no configuran ilícitos penales, ello no excluye la eventual existencia de otro tipo de responsabilidad, en consecuencia, la declaratoria de sobreseimiento del recurrente en la causa penal, no lo exime de la responsabilidad administrativa en la que hubiere incurrido, encontrándose la Administración plenamente facultada, para iniciar la averiguación administrativa disciplinaria a la que hubiere lugar, razón por la cual esta Administradora de Justicia desestima el alegato esgrimido por el hoy recurrente, respecto a que no podía ser juzgado dos veces por la misma causa. Así se decide.

Por otra parte, observa esta Juzgadora que el querellante alega que el SENIAT, no determinó la responsabilidad administrativa de su representado en el procedimiento administrativo, esto es, no probó la relación de causalidad entre una circunstancia de hecho (presunta falsedad del Título de Bachiller, expedido por el Liceo Nocturno “Jesús Enrique Losada”) y la conducta (acción u omisión) de su representada, lo cual constituye la esencia a los fines del procedimiento administrativo y del acto sancionatorio, lo cual se traduce en una violación al debido proceso.

En tal sentido es menester para quien suscribe traer a colación nuevamente un extracto de la sentencia emanada de la Sala Constitucional del M.T. de la República en fecha 16 de marzo de 2007, recaída en un caso análogo, y en la cual se indicó:

Por otra parte, debe señalarse que para la producción de la prueba en un procedimiento administrativo de cualquier naturaleza, la Administración no requiere acudir a los órganos judiciales -en razón de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos- ya que ésta, a través de sus propios mecanismos (en este caso mediante la certificación emitida por la autoridad competente para acreditar títulos de bachiller) puede llevar dicha prueba al expediente administrativo cumpliendo así con la carga de demostrar que existen elementos suficientes para determinar que en el caso concreto se configuró la causal de destitución establecida en el numeral 2 del artículo 62 de la derogada Ley de Carrera Administrativa -específicamente falta de probidad-.

(omisis)…

Del análisis de la sentencia objeto de revisión, observa la Sala que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo llegó a la conclusión de que la Administración Pública querellada, para la imposición de la sanción de destitución, se basó –como medio de prueba– en “opiniones emitidas por autoridades manifiestamente incompetente (sic)”, haciendo referencia a la Comunicación N° 000848 del 19 de diciembre de 2000, suscrita por la Directora de Archivo Central de la Oficina Ministerial de Informática del entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, quien certificó lo siguiente: “Atendiendo a su solicitud de verificación de Títulos de Bachiller, a favor de los ciudadanos (…) A.D.C.M., C.I. 7.607.738 (…), [cumplió] con informarle que efectuada la revisión correspondiente en los archivos, se pudo constatar que dichos ciudadanos no figuran registrados con Títulos emitidos, por lo tanto, no [eran] auténticos los documentos académicos que enviaron (…)”. Por tanto, concluyó la referida Corte que “(…) debió instaurarse un procedimiento judicial conforme a las reglas establecidas al efecto en el Código Civil, Código de Procedimiento Civil y Código Penal.

Esta Sala difiere de la conclusión a la que arribó la antes mencionada Corte, toda vez que –en casos como el de autos– la Administración Pública para la producción de la prueba no requiere acudir a los órganos jurisdiccionales, ya que conforme a los principios de autotutela, ejecutoriedad y ejecutividad, y en razón del elemento inquisitorio que gobierna al procedimiento administrativo constitutivo (en este caso el procedimiento disciplinario de destitución), ésta posee las herramientas suficientes para desconocer y/o conocer de la existencia de un acto emitido por ella.

De la sentencia citada se aprecia que en casos como el de autos la Administración Pública para la producción de la prueba no requiere acudir a los órganos jurisdiccionales, ya que conforme a los principios de autotutela, ejecutoriedad y ejecutividad, y en razón del elemento inquisitorio que gobierna al procedimiento administrativo constitutivo (en este caso el procedimiento disciplinario de destitución), ésta posee las herramientas suficientes para desconocer y/o conocer de la existencia de un acto emitido por ella.

En este caso, la autoridad competente del entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, según se desprende de la comunicación signada con el Nº 00841 de fecha 17 de octubre de 2001, dirigida al ciudadano A.E.N. en su carácter de Gerente de Recursos Humanos del SENIAT, (riela folio 90 de actas), certificó que el título de bachiller era inexistente y que no constaba en los registros correspondientes la emisión del mismo al funcionario investigado –sujeto de la sanción de destitución–, por lo que no era necesario que el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) tuviese que acudir a procedimientos judiciales civiles o penales para demostrar que el título no fue emitido y posteriormente aplicar la sanción disciplinaria.

En consecuencia, este Tribunal en atención a la doctrina emanada de la Sala Constitucional del M.T. de la República establecida en el fallo Nº 2855 del 20 de noviembre de 2002, caso: Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA), relativo al elemento inquisitorio dentro del procedimiento administrativo, y al criterio establecido en la decisión ut supra citada del 16 de marzo de 2007, desestima el alegato del recurrente, referente a la violación del debido proceso desatender el deber de probar los hechos imputables a su representado, omitiendo trámites esenciales a la validez del procedimiento. Así se decide.

Una vez establecido lo anterior, y por cuanto ésta Juzgadora realizó un examen minucioso y detallado de todas y cada una de la actas que conforman el presente expediente, no encontrando en alguna de ellas, elementos de fuerza que hagan fe de las violaciones denunciadas por la querellante en su recurso, es criterio de quien suscribe que el presente recurso contencioso administrativo funcionarial no debe prosperar en derecho. Así se decide.

Finalmente, es de advertir que en casos como el presente donde se formulan pretensiones de condena contra órganos y entes que gozan de los mismos privilegios que la República, como el caso de los Institutos Autónomos, y la parte actora resulta totalmente vencida, se ha señalado reiteradamente que no procede su condenatoria en costas. (Vid. Sentencias de la Sala Político Administrativa Nos. 588 del 7 de marzo de 2006, 1.126 del 4 de mayo de 2006, 1.221 del 11 de mayo de 2006). Por tanto, éste Tribunal se abstiene de imponer el pago de costas a la parte perdidosa en este juicio. Así se declara.