Sentencia nº 00116 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 31 de Enero de 2007

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº CS-2007-0001

Mediante Oficio N° 0017 de fecha 10 de enero de 2007, el Juzgado de Sustanciación, remitió a esta Sala el cuaderno separado contentivo de las copias certificadas del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, conforme a lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por el abogado G.A.R.C., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 29.331, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano F.R.R.E., titular de la cédula de identidad N° 3.082.752; contra el acto administrativo S/N° del 3 de abril de 2006, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, quien actuó por delegación de la máxima autoridad de ese Órgano Contralor según Resolución N° 01-00-218 del 21 de julio de 2004, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.987 del 26 de ese mismo mes y año, mediante el cual fue declarado sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la decisión proferida por el mencionado Director en fecha 15 de septiembre de 2005, por el cual fue declarada la responsabilidad administrativa del accionante en su condición de Legislador del C.L. delE.L., durante el lapso comprendido entre el 1° de agosto de 2000 al 31 de mayo de 2001, y le fue impuesta una sanción de multa por la cantidad de Un Millón Quinientos Sesenta y Seis Mil Bolívares (Bs. 1.566.000,00).

Dicha remisión fue efectuada en virtud del auto del 14 de diciembre de 2006, en el cual el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, acordando abrir y remitir a esta Sala el cuaderno separado con el objeto de decidir la suspensión de efectos requerida.

El 17 de enero de 2007 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, a los fines del pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada.

Realizado el estudio de las actas procesales, esta Sala Político-Administrativa pasa a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:

I

DEL ESCRITO LIBELAR

Mediante escrito de fecha 10 de noviembre de 2006 el abogado G.A.R.C., actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano F.R.R.E., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, conforme a lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, contra el acto administrativo S/N° del 3 de abril de 2006, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, quien actuó por delegación de la máxima autoridad de ese Órgano Contralor, según Resolución N° 01-00-218 del 21 de julio de 2004, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.987 del 26 de ese mismo mes y año, mediante el cual fue declarado sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la decisión proferida por el mencionado Director en fecha 15 de septiembre de 2005, por el cual fue declarada la responsabilidad administrativa del accionante en su condición de Legislador del C.L. delE.L., durante el lapso comprendido entre el 1° de agosto de 2000 al 31 de mayo de 2001, así como también le fue impuesta una sanción de multa por la cantidad de Un Millón Quinientos Sesenta y Seis Mil Bolívares (Bs. 1.566.000,00).

En su escrito, el apoderado actor alega el decaimiento del procedimiento administrativo pues, en el caso bajo examen, se llevó a cabo dicho procedimiento sin que dentro del lapso de los seis meses previsto en el artículo “53” del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República -vigente para la fecha de inicio de la averiguación administrativa- se le hubiesen formulado cargos y sin una prórroga debidamente motivada.

Señala, que el lapso establecido en el artículo “53” del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, constituye una garantía para el particular indiciado que establece un elemento de naturaleza temporal condicionante para la competencia del funcionario sustanciador.

Arguye, en ese sentido, que la averiguación se inició el 21 de diciembre de 2001; que el 24 de noviembre de 2004 fueron librados los oficios de citación y que el 10 de “febrero” de 2004 se realizó la formulación de cargos.

Expresa el apoderado recurrente, que la Resolución de la Asamblea Nacional Constituyente que establece el Régimen para la Integración de las Comisiones Legislativas de los Estados, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.865 del 7 de enero de 2000; el Decreto que establece el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los Más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.880 del 28 de enero de 2000; y la Resolución N° 0012-00 del 28 de julio de 2000 dictada por la Comisión Legislativa Nacional, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.010 del 9 de agosto de 2000; normas que sirvieron de basamento legal para la actuación del Órgano Contralor, resultan inaplicables al caso de autos.

Afirma, que el artículo 4 del Decreto que establece el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los Más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios se refiere a los integrantes de las Comisiones Legislativas de los Estados, cargos éstos cuya naturaleza es distinta a aquella de los legisladores que tomaron posesión después del 8 de agosto de 2000, electos en virtud de la voluntad popular y del poder constituido, en aplicación de un orden constitucional nuevo y permanente.

Cita jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre el particular, y afirma que los legisladores podían recibir prestaciones distintas a los emolumentos, por concepto de bono vacacional, bonificación de fin de año, prestaciones sociales, pensiones y jubilaciones, por no corresponder tales conceptos a las remuneraciones totales aludidas en las normas mencionadas con anterioridad.

Expone, que al generar la responsabilidad administrativa una sanción al infractor, es válido recurrir a las normas de derecho penal en lo concerniente a la prescripción, por ser dichas normas las que más se asemejan a la sanción administrativa aplicada al recurrente. Hace mención al artículo 108 del Código Penal y concluye que, en el caso bajo análisis, resulta aplicable el lapso de prescripción de tres (3) años previsto en el ordinal 5° de esa norma, afirmando que la acción “penal” estaría prescrita ya que desde la fecha de inicio de la averiguación hasta la fecha de imposición de los cargos, transcurrieron tres (3) años, un (1) mes y dieciocho (18) días.

Alega, la inaplicabilidad de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, texto legal que sirvió de fundamento al acto administrativo recurrido, vista su derogatoria.

Solicita, se declare con lugar el recurso de nulidad ejercido y la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido, según lo establecido en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a los fines de evitar “…que [su] representado erogue el monto de la multa y ante la posibilidad de que el acto sea revocado tenga que intentar luego la repetición del monto pagado para lo cual no contempla la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República procedimiento alguno…”.

Respecto al periculum in mora expresa, que la declaratoria de responsabilidad administrativa a su mandante constituye una lesión a su honor y reputación “…siendo [su] representado una persona vinculada estrechamente con las actividades políticas cuya imagen y reputación es determinante en el grado de aceptación ante la ciudadanía; el estar sujeto a responsabilidad administrativa afecta objetivamente su imagen y puede ser usado por sus adversarios políticos para desacreditarlo (…). En lo que respecta al monto de la multa es importante señalar que la misma representa aproximadamente un equivalente al treinta y siete por ciento (37%) de sus ingresos mensuales como legislador jubilado lo cual significa para [su] representado una cantidad importante tomando en cuenta que su remuneración constituye el único ingreso económico en su grupo familiar…”.

II

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Para resolver la solicitud de suspensión de efectos requerida, esta Sala observa:

En primer lugar, debe señalarse que la medida de suspensión de efectos prevista en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela constituye la medida típica del contencioso administrativo, y sobre la misma la Sala Político-Administrativa ha sostenido reiteradamente que constituye una excepción al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos siendo su objeto evitar que se produzcan lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse la decisión definitiva, pues ello representaría un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.

En este sentido, la decisión del Juez no debe fundamentarse sobre simples alegatos de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de los hechos concretos de los cuales se desprenda la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el accionante.

Así, el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece:

“El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.”

De esta manera, la medida de suspensión de efectos procede ante la concurrencia de los requisitos exigidos, esto es, que sea presumible que la pretensión procesal resultará favorable, o lo que es lo mismo, la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho que se reclama (fumus boni iuris); y adicionalmente, que la medida sea necesaria para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o evitar que el fallo quede ilusorio, es decir, el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora).

En efecto, el fumus boni iuris se exige como el fundamento mismo de la protección cautelar dado que, en definitiva, sólo a la parte que tiene la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que sean producidos por la contraparte o que deriven de la tardanza del proceso; mientras que el periculum in mora es requerido como supuesto de procedencia en el caso concreto.

Ahora bien, en el caso bajo análisis, la representación judicial del recurrente alega el decaimiento del procedimiento administrativo por haberse excedido su realización del lapso de seis meses previsto en el artículo “53” del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Denuncia la inaplicabilidad de las normas invocadas por el Órgano Contralor en el acto administrativo recurrido y afirma que los legisladores pueden recibir prestaciones distintas a los emolumentos. Asimismo, arguye la prescripción de la infracción debido al transcurso del tiempo de tres (3) años, un (1) mes y dieciocho (18) días desde la fecha de inicio de la averiguación administrativa hasta la fecha en que tuvo lugar la imposición de cargos, lo que -a su decir- excede el lapso de prescripción de tres (3) años establecido en el ordinal 5° del artículo 108 del Código Penal.

Por otra parte, respecto a la solicitud de suspensión de efectos, indica que ante la eventual declaratoria de nulidad del acto objeto del presente recurso, el ciudadano F.R.R.E. no podría repetir el monto de lo pagado con ocasión a la sanción de multa, a falta de procedimiento en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Expresa, que la responsabilidad administrativa declarada por el Órgano Contralor lesiona el honor a la reputación del recurrente, afectando su imagen pública. Añade, que el monto de la multa representa un treinta y siete por ciento (37%) de los ingresos mensuales del mencionado ciudadano, lo cual representa un monto importante dado que su remuneración es el único ingreso de su grupo familiar.

Así las cosas, se observa del acto administrativo recurrido (folios 22 al 54) que la responsabilidad administrativa del accionante fue declarada en su condición de Legislador del C.L. delE.L., durante el lapso comprendido entre el 1° de agosto de 2000 al 31 de mayo de 2001, por haber aprobado y ordenado pagos por concepto de aumento de dietas en exceso, prima de movilización y transporte, bono de fin de año y bono único de salud, a los Legisladores Principales del mencionado Consejo, en contravención a lo previsto en la Resolución N° 0012-00 del 28 de julio de 2000, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.010 del 9 de agosto del mismo año, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto que establece el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los Más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, supuestos que -a juicio de la Contraloría General de la República- generan responsabilidad administrativa a tenor de lo consagrado en los artículos 37 y 38 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y los numerales 14 y 15 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

De esta manera, vistos los argumentos de la parte accionante y el fundamento del acto administrativo impugnado, estima la Sala inoportuno cualquier pronunciamiento sobre los referidos alegatos, pues ello conllevaría a analizar forzosamente aspectos relativos a la legalidad de la actuación administrativa y las situaciones fácticas que le sirvieron de soporte al Órgano Contralor para su decisión, lo que no le está permitido al Juez en esta etapa del proceso, sino cuando entre a conocer el fondo del asunto al momento de dictar el pronunciamiento definitivo.

Aunado a lo anterior, debe indicarse que si bien la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal no prevé acción de repetición alguna ante la eventual declaratoria de nulidad del acto recurrido, el accionante puede solicitar el reintegro del monto pagado ante el órgano administrativo respectivo o ejercer los recursos judiciales previstos en el ordenamiento jurídico para obtener la devolución de dicho monto.

En cuanto a la supuesta lesión al honor y a la reputación denunciada por el ciudadano F.R.R.E. resulta necesario mencionar -como bien lo ha hecho esta Sala, entre otras, en la sentencia N° 1279 del 27 de junio de 2001- que “…la transgresión de este derecho tendría lugar si en el curso del procedimiento o bien en el acto administrativo sancionatorio, constaran alusiones despectivas que de alguna manera comportaran una ofensa para la persona afectada con la actuación administrativa y que, además, atentaran contra su imagen y reputación…”.

En este sentido, a los fines de verificar la lesión denunciada en el caso bajo análisis, evidencia la Sala que el actor únicamente esgrimió en su escrito recursivo que la decisión del Órgano Contralor “…afecta objetivamente su imagen y puede ser usado por sus adversarios políticos para desacreditarlo…”.

Al respecto, mal puede considerarse que el acto recurrido per se, lesione los derechos al honor y a la reputación del accionante visto que la declaratoria de responsabilidad administrativa del recurrente fue el resultado de un procedimiento administrativo iniciado conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico, por la Contraloría General de la República como órgano administrativo encargado de velar por el cumplimiento de las leyes y la Constitución dentro del ámbito de sus competencias.

Por otra parte, debe esta Sala señalar que del texto del propio acto administrativo impugnado no se observa calificativo o expresión alguna que pueda considerarse como una afrenta o atentado contra la imagen y reputación del accionante, por lo que concluye esta Sala que de las actas que conforman el expediente es imposible determinar la verificación de la pretendida denuncia.

En relación al alegato referente a la repercusión económica que la sanción de multa impuesta en el acto administrativo recurrido representa en el grupo familiar del ciudadano F.R.R.E., pudo constatarse que el recurrente se limitó a exponer simples alegaciones respecto a tales perjuicios sin aportar al juicio ningún tipo de instrumento probatorio que condujera a presumir la afectación que generaría la ejecución del acto en cuestión, razón por la cual debe la Sala declarar la improcedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos requerida. Así se declara.

III

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos antes expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la suspensión de efectos solicitada conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el abogado G.A.R.C., actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano F.R.R.E., contra el acto administrativo S/N° del 3 de abril de 2006, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Agréguese copia certificada de ésta decisión a la pieza principal. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de enero del año dos mil siete (2007). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En treinta y un (31) de enero del año dos mil siete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00116, la cual no esta firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, por no estar presente en la discusión por motivos justificados.

La Secretaria,

S.Y.G.