Sentencia nº 00655 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 16 de Junio de 2004

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA

Exp. N° 2004-0072

Mediante escrito presentado en fecha 27 de enero de 2004, los abogados R.B.M., A.B.M., J.I.H.G., y N.B.B., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 22.748, 26.361, 71.036 y 83.023 respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad mercantil INVERSIONES MM002001 C.A., inscrita ante el Registro Mercantil V de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, bajo el N° 21, Tomo 498-A-Qto.- en fecha 11 de enero de 2001, interpusieron recurso de nulidad contra los actos administrativos dictados por el MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA, contenidos en los oficios números DM/1952 y DM/1953, ambos del 31 de octubre de 2003, por los cuales se declararon sin lugar los recursos jerárquicos interpuestos contra las Resoluciones números CA-E-051-03 y CA-E-052-03, de fechas 28 de mayo de 2003, respectivamente, por las que el C. deA. delI.A.A.I.D.M. (IAAM), ratificó las decisiones N° CA-E-016-03 de fecha 11 de abril de 2003, y N° CA-E-051-06 de fecha 28 de mayo de 2003, que declararon la caducidad de las concesiones otorgadas para el aprovechamiento de ciertas áreas del dominio público del Aeropuerto de Maiquetía.

En el mismo escrito de la demanda, la representación judicial de la accionante solicitó la suspensión de efectos de los actos recurridos, de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Por auto del 09 de marzo de 2004, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad interpuesto y ordenó la notificación de la Procuradora General de la República y del Fiscal General de la República, así como librar el cartel a que se refiere el artículo 125 eiusdem. De igual modo, se ordenó oficiar al Ministro de Infraestructura, solicitándole la remisión del expediente administrativo relacionado con el presente juicio. Asimismo, por cuanto existe la solicitud de pronunciamiento previo, conforme a lo establecido en el referido artículo 136, se acordó abrir el correspondiente cuaderno separado y remitirlo a la Sala, a los fines de la decisión correspondiente.

Mediante Oficio N° 0416 de fecha 24 de marzo de 2004, el Juzgado de Sustanciación remitió cuaderno separado contentivo de la solicitud de suspensión de efectos formulada por los apoderados judiciales de la parte actora.

El 27 de abril de 2004, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines del pronunciamiento previo solicitado.

Para decidir, la Sala observa: I

ALEGATOS DEL RECURRENTE

La representación judicial de la parte accionante solicitó la nulidad de los actos administrativos dictados por el MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA, contenidos en los oficios números DM/1952 y DM/1953, ambos del 31 de octubre de 2003, por los cuales se declararon sin lugar los recursos jerárquicos interpuestos contra las Resoluciones números CA-E-051-03 y CA-E-052-03, de fechas 28 de mayo de 2003, respectivamente, por las que el C. deA. delI.A.A.I.D.M. (IAAM), ratificó las decisiones N° CA-E-016-03 de fecha 11 de abril de 2003, y N° CA-E-051-06 de fecha 28 de mayo de 2003, que declararon la caducidad de las concesiones otorgadas para el aprovechamiento de ciertas áreas del dominio público del Aeropuerto de Maiquetía.

Señalaron los apoderados judiciales de la sociedad mercantil accionante la ocurrencia de los siguientes hechos:

Que su representada resultó ganadora en los procesos de licitación realizados por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía a los fines de la ejecución del servicio de estacionamiento del Aeropuerto de Maiquetía. Al efecto, indicaron, en fecha 12 de julio de 2001 se celebró un contrato de concesión entre su representada y el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAM), por un período de cuatro (4) años.

Posteriormente, en fecha 18 de diciembre de 2001, las partes celebraron un nuevo contrato con el objeto de “poner en funcionamiento” y “explotar en las áreas del dominio público del Aeropuerto de Maiquetía, la actividad de “servicio de estacionamiento” en el Terminal Internacional del Aeropuerto S.B. deM. y en las áreas requeridas para el Sistema de Pago Centralizado e instalaciones de Control Computarizado. El referido contrato tenía una duración de cuatro (4) años.

Que en fecha 22 de abril de 2003, mediante Oficio N° IAAM-DG-2003-187, el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAM), declaró la caducidad de la concesión otorgada; por el presunto incumplimiento de las obligaciones previstas en las Cláusulas Cuarta, Décima Primera, literal “E”, Décima Segunda, Décima Octava y Vigésima del contrato de concesión referido al Terminal Nacional.

Que en la misma fecha, esto es, el 22 de abril de 2003, mediante Oficio N° IAAM-DG-2003-186, el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAM), declaró la caducidad de la concesión otorgada, por el presunto incumplimiento de las obligaciones previstas en las Cláusulas Cuarta, Décima Primera, literal “E”, Décima Segunda, Décima Octava, Vigésima y Vigésima Primera del contrato de concesión referido al Terminal Internacional.

Que contra ambas decisiones se ejercieron los recursos legales pertinentes, siendo declarados sin lugar por los órganos competentes.

Señaló esa representación judicial que los actos administrativos por los cuales se declaró la caducidad de las concesiones otorgadas se encuentran viciados de nulidad, por las siguientes razones:

1. - Violación del derecho a la defensa y al debido procedimiento, ello por considerar que el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAM), desestimó, arbitrariamente, las pruebas promovidas por la accionante, basándose en “inspecciones” realizadas sin ningún control de su parte para la evacuación de las mismas.

2. - Violación del derecho de presunción de inocencia, pues en su entender, el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAM), invirtió la carga de la prueba en el procedimiento administrativo sustanciado, además que la sanción de caducidad se estableció sobre la declaración unilateral del mismo sin basamento en algún medio de prueba válido.

3. - Violación de los artículos 53 y 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por considerar que el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAAM), “pretende desvirtuar la naturaleza probatoria de sus actuaciones”; además, “se abstuvo de realizar las actuaciones probatorias necesarias para esclarecer los hechos que motivaron el inicio de los procedimientos sancionadores.

4. - Violación de los principios generales de las potestades administrativas; al respecto estiman que la sanción de caducidad fue impuesta de manera desproporcionada y arbitraria.

5. - Falso supuesto de hecho, pues su representada no incurrió en ningún supuesto susceptible de acarrear la resolución unilateral de las concesiones de uso del dominio público.

Finalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, solicitaron la suspensión de los efectos de los actos recurridos a fin de evitar los perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva, señalando con respecto a los requisitos de procedencia de la medida, lo que a continuación se transcribe:

En cuanto al fumus boni iuris, o presunción del buen derecho, invocaron la existencia de fundados indicios que hacen presumir la violación de los derechos a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia, reconocidos en los numerales 1 y 2 del artículo 49 de la Constitución, los cuales fueron expuestos en similares términos a los señalados en el fundamento del recurso de nulidad.

Respecto a los daños de difícil o imposible reparación por la sentencia definitiva que, en su criterio, se consumarían por la tramitación del presente juicio de nulidad, señalaron que aun cuando el recurso fuese declarado con lugar, a su representada se le ocasionarían perjuicios irreparables, representados por la imposibilidad de percibir la remuneración debida a la prestación de los servicios de estacionamiento.

II

PUNTO PREVIO

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA POLÍTICO- ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

En virtud de la entrada en vigencia de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, publicada Gaceta Oficial N° 37.942 de fecha 20 de mayo de 2004, debe esta Sala pronunciarse sobre la competencia para seguir conociendo de la presente causa, en virtud del que el referido texto legal contiene disposiciones expresas respecto de sus competencias, conforme a lo dispuesto en su artículo 5, numerales 24 al 37.

En tal sentido, por remisión que hace el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo texto establece que “Las reglas del Código de Procedimiento Civil regirán como normas supletorias en los procedimientos que cursen por ante el Tribunal Supremo de Justicia”, tenemos que el artículo 9 del Código de Procedimiento Civil, dispone la aplicación inmediata de la ley procesal desde su entrada en vigencia, cuando expresamente dispone: “La ley procesal se aplicará desde que entre en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en este caso, los actos y hechos ya cumplidos y sus efectos procesales no verificados todavía, se regularán por la ley anterior.”

De dicha disposición se entiende, que a pesar de que las leyes procesales son de aplicación inmediata, la propia norma reconoce que no pueden tener efecto retroactivo respecto a los actos y hechos ya cumplidos y a sus efectos procesales no verificados todavía, respetando así otros principios y normas constitucionales como el de la irretroactividad de la ley (Art. 24 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Conviene destacar, que de aceptarse la aplicación inmediata de esta nueva norma procesal de competencia, las partes procesales en cada uno de los procesos en curso se encontrarían expuestas a sufrir las consecuencias de los cambios sobrevenidos durante el desarrollo del mismo, lo cual evidentemente lesiona otros principios constitucionales, entre ellos el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas.

A fin de evitar tales daños, el propio ordenamiento jurídico ha establecido otro principio fundamental, a saber:

En tal sentido, el Código de Procedimiento Civil consagra en el artículo 3, el principio según el cual las reglas sobre la jurisdicción y la competencia que deben tomarse en cuenta para todo el transcurso del proceso, ante los cambios sobrevenidos en ellas, son las reglas o criterios atributivos que existían para el momento de la presentación de la demanda.

En efecto, dicho artículo establece:

Artículo 3.- La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa.

(Destacado de la Sala)

Este principio general, cuyo origen proviene del derecho romano, se denomina perpetuatio jurisdictionis, y tradicionalmente la doctrina ha abarcado en él a la jurisdicción y a la competencia.

Sin embargo, en el presente caso no se trata de una afectación de la jurisdicción sino de una variación en la competencia, razón por la cual el principio más apropiado, conforme a lo expuesto por el Maestro L.L., es el de la llamada perpetuatio fori, (Ensayos Jurídicos, “Principios Fundamentales en la reforma del Código de Procedimiento Civil Venezolano”, Fundación R.G.. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1987. p. 19) igualmente contenido en el artículo 3 eiusdem; en el entendido de que el principio se aplica a las circunstancias que constituyen los criterios atributivos sobre los cuales un tribunal puede conocer una causa, esto es la materia, el valor, el territorio, o el grado del tribunal.

Este principio de la perpetuatio fori se encuentra igualmente consagrado en el Código Procesal Civil Modelo para Iberoamérica, elaborado por el Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal. (Publicación de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Serie Estudios, N° 47, Caracas, 1994, pág. 93).

En efecto, el artículo 12 del citado Código dispone:

Artículo 12.- Las normas procesales son de aplicación inmediata y alcanzan a los procesos en trámites.

No obstante, no regirán para los recursos interpuestos ni en los casos en que se supriman instancias, ni para los trámites, diligencias o plazos que hubieren empezado a correr o tenido principio de ejecución antes de su entrada en vigor, los cuales se regirán por la norma precedente.

Asimismo, el Tribunal que esté conociendo en un asunto, continuará en el mismo hasta su terminación, aunque la nueva norma modifique las reglas de competencia.

(Destacado de la Sala)

De todo lo anterior se evidencia, que respecto a la potestad de juzgamiento y, en este caso, la competencia del órgano jurisdiccional, cuando la ley no disponga expresamente lo contrario, la misma se determina por la situación fáctica y normativa existente para el momento de presentación de la demanda, sin que pueda modificarse la competencia, al no tener efectos los cambios posteriores de la ley procesal.

Ahora bien, ante la existencia de estos dos principios consagrados en el texto legal referido, esta Sala teniendo presente que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 2, establece que Venezuela se constituye en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia que propugna, como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político; considera que ambos principios deben ser armonizados en plenitud, con los valores, principios, garantías y normas procesales constitucionales vigentes, tales como los derechos fundamentales del justiciable, a una justicia accesible, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, y a un proceso sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles y al servicio de la justicia (artículos 26 y 257 del Código de Procedimiento Civil y artículo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia).

Es por ello, que en observancia a lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a lo establecido en el segundo aparte del artículo 1° de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales establecen que “El Tribunal Supremo de Justicia garantizará la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales”; esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en su carácter de garante de los principio y valores constitucionales, entiende que al no haber establecido la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, disposición expresa que afecte la competencia de las causas que actualmente conoce, en aplicación de premisas expuestas y conforme al principio de la perpetuatio fori, debe reafirmar su competencia para conocer y decidir la presente controversia. Así se decide.

III

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Es criterio reiterado de este Alto Tribunal, que la suspensión de efectos de los actos administrativos a que se refiere el artículo 136 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, constituye una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.

En este sentido, debe el Juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente.

Así, la norma prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece:

A instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. Al tomar su decisión la Corte podrá exigir que el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

La falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensión, podrá dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio.

A su vez, la reciente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, dispone en el aparte 22 del artículo 21, lo siguiente:

El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio

.

Por tanto, la medida preventiva de suspensión procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio, y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable, a todo lo cual debe agregarse la adecuada ponderación del interés público involucrado; significa entonces que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama.

En efecto, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente, el referido principio se encuentra necesariamente inmerso en las exigencias requeridas en los artículos antes transcritos para acordar la suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia a que la medida será acordada “teniendo en cuenta las circunstancias del caso”.

Establecidos los anteriores lineamientos, pasa la Sala a verificar su cumplimiento en el caso concreto, y en tal sentido advierte, en cuanto a la presunción de buen derecho, que los apoderados judiciales de la sociedad mercantil recurrente señalaron que la caducidad de la concesión se declaró por el presunto incumplimiento de las obligaciones contraídas por su representada; alegando la existencia de fundados indicios que hacen presumir la violación de los derechos a la defensa, al debido procedimiento y a la presunción de inocencia, reconocidos en los numerales 1 y 2 de la Constitución de a República Bolivariana de Venezuela.

La violación de los referidos derechos constitucionales, fue denunciada con fundamento en la actuación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, que desestimó valorar la prueba de inspección judicial promovida para verificar la situación de las instalaciones del Terminal Nacional, indicando que la misma fue realizada con posterioridad a los hechos reflejados en las actas y por ende, con posterioridad al inicio de las averiguaciones; siendo que, en su criterio, dicha prueba fue promovida tempestivamente durante el procedimiento sancionador.

De otra parte señalaron, que las Actas de Inspección que sirvieron como prueba del presunto incumplimiento de su representada, se levantaron sin otorgarle a la accionante la oportunidad de ejercer su derecho de control.

Al respecto observa la Sala, que cursa a los folios sesenta y nueve (69) al ochenta y seis (86), copia de la Reunión N° CA-E-003-03, Punto de Agenda N° 02, Decisión N° CA-E-015-03, sin fecha, suscrita por el ciudadano J.G.V.M., en su condición de Presidente del C. deA. delI.A.A.I. deM., en la cual se acordó declarar la caducidad de la concesión otorgada a la sociedad mercantil recurrente, de cuya lectura se advierte que en fecha 08 de noviembre de 2002, ese cuerpo colegiado acordó la apertura del procedimiento ordinario previsto en los artículos 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos a la empresa INVERSIONES MM002001 C.A., en virtud del presunto incumplimiento de las obligaciones previstas en las Cláusulas Cuarta, Décima Primera literal “E”, Décima Segunda, Décima Octava y Vigésima del contrato de concesión suscrito con ese organismo.

Tal situación, en criterio de esta Sala, es demostrativa de la existencia de un procedimiento administrativo que permitió a la sociedad mercantil accionante realizar, dentro del referido procedimiento, las actuaciones que consideró pertinentes en defensa de sus derechos, por lo cual no encuentra la Sala en esta etapa del juicio y sin que ello signifique prejuzgar sobre el fondo del presente asunto, que exista una evidente violación de los derechos constitucionales alegados que ameriten la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado. Así se declara.

Asimismo, no puede dejar de considerar la Sala, que el contrato en cuestión incumbe a la idónea prestación de un servicio público, complementario al prestado por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, motivo por el cual se encuentran involucrados intereses de la colectividad que impiden igualmente la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado. Así finalmente se declara.

En consecuencia, examinados los elementos presentes en el caso concreto, juzga la Sala que las razones invocadas por el peticionante no permiten comprobar la existencia del fumus boni iuris, motivo por el cual debe necesariamente desestimarse la solicitud de suspensión de efectos del acto recurrido, siendo inoficioso el análisis y pronunciamiento respecto del otro supuesto de procedencia, pues su cumplimiento debe ser concurrente. Así se declara.

IV

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la medida de suspensión de efectos solicitada por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil INVERSIONES MM002001 C.A.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el presente cuaderno de medidas al Juzgado de Sustanciación y agréguese copia certificada de la presente decisión a la pieza principal. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los quince días del mes de junio de dos mil cuatro. Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada,

Y.J. GUERRERO

La Secretaria,

ANAÍS MEJIA CALZADILLA

Exp. Nº 2004-0072

En dieciséis (16) de junio del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00655, la cual no esta firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini por licencia concedida.

La Secretaria,

ANAIS MEJÍA CALZADILLA