Sentencia nº 01183 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 6 de Agosto de 2009

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. CS N° AA40-X-2009-000074

Mediante oficio N° 0788 de fecha 9 de julio de 2009 el Juzgado de Sustanciación, remitió a esta Sala Político Administrativa el cuaderno separado contentivo de las copias certificadas relacionadas con el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, de conformidad con lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por la abogada M.P.G., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 83.855, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil C.N.A. DE SEGUROS LA PREVISORA, inscrita en el Registro de Comercio que llevaba el entonces Juzgado de Comercio de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal el 23 de marzo de 1914, bajo el N° 296 e inscrita en la Superintendencia de Seguros bajo el N° 2; contra la Resolución N° F- 2.192 de fecha 19 de noviembre de 2008, emanada del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA ECONOMÍA Y FINANZAS, que declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido contra la P.A. N° FSS-2-3-000321 del 7 de marzo de 2007 dictada por la Superintendencia de Seguros, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la empresa recurrente contra la P.A. N° FSS-2-3-001179 de fecha 27 de octubre de 2006, que impuso a la recurrente una sanción de multa por la cantidad de Veintidós Millones Cien Mil Bolívares (Bs. 22.100.000,00), expresada actualmente en Veintidós Mil Cien Bolívares (Bs. 22.100,00), por haber incurrido en el ilícito administrativo de elusión previsto en el artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela  N° Extraordinario 4.865 del 8 de marzo de 1995.

Dicha remisión se efectuó según lo ordenado en el auto del 2 de julio de 2009, mediante en el cual el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y acordó abrir y remitir a esta Sala el cuaderno separado con el objeto de decidir la suspensión de efectos solicitada.

El 16 de julio de 2009 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz para decidir la solicitud de suspensión de efectos.

Realizado el estudio de las actas procesales, esta M.I. pasa a decidir conforme a las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 2 de junio de 2009 la abogada M.P.G., antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil C.N.A. de Seguros La Previsora, interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, conforme a lo previsto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, contra la Resolución N° F- 2.192 del 19 de noviembre de 2008, suscrita por el Ministro del Poder Popular para Economía y Finanzas. Fundamentó su solicitud en los siguientes hechos:

La apoderada actora expresa en su escrito que, en fecha 4 de mayo de 2006, la Superintendencia de Seguros dictó la P.A. N° FSS-2-3-00553 con la cual se inició un procedimiento administrativo contra su representada, a fin de determinar si había incurrido en elusión, retardo o rechazo genérico en el cumplimiento de sus obligaciones, referidas a la negativa de indemnizar el siniestro notificado por el ciudadano J.D.E.C., quien es propietario de un vehículo asegurado por su mandante.

Señala que, el 22 de marzo de 2006, la empresa aseguradora presentó el respectivo escrito de alegatos y pruebas ante la mencionada Superintendencia de Seguros, y el 27 de octubre del mismo año el referido órgano administrativo dictó la Providencia N° FSS-2-3-001179, en la que impuso a su representada una multa por la cantidad de Veintidós Millones Cien Mil Bolívares (Bs. 22.100.000,00), expresada actualmente en Veintidós Mil Cien Bolívares (Bs. 22.100,00), por presuntamente haber incurrido su representada en el ilícito de elusión previsto en el artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela  N° Extraordinaria 4.865 del 8 de marzo de 1995.

Afirma que contra la mencionada P.A. ejerció el recurso de reconsideración, el cual la Superintendencia de Seguros declaró sin lugar mediante la P.A. FSS-2-3-00321 de fecha 7 de marzo de 2007.

Manifiesta que, el 29 de marzo de ese mismo año, su poderdante ejerció el recurso jerárquico ante el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas contra la decisión antes mencionada, el cual fue declarado sin lugar mediante la Resolución N° F-2.192 de fecha 19 de noviembre de 2008.

Sostiene que la decisión tomada por la Superintendencia de Seguros y el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, es consecuencia de una evidente extralimitación de funciones y, además, viola el derecho a la defensa y al debido proceso de su mandante.

Indica la apoderada actora, que el acto administrativo impugnado carece total y absolutamente de fundamentos fácticos y jurídicos, pues da por sentada la violación por parte de su representada de las previsiones del artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, sin expresar en modo alguno en qué consisten los medios probatorios con los cuales dicen comprobar o constatar los hechos y las transgresiones ocurridas.

Expresa, que para el caso de que su defensa sea desestimada se tome en cuenta el principio de gradación de la sanción, lo cual impone al decisor la necesidad de examinar y considerar todas las circunstancias “objetivas” y “subjetivas” que puedan contribuir o incidir en la agravación o atenuación del hecho.

Asimismo, explica que el referido principio ha sido vulnerado por el Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, por ratificar la sanción de multa en la cantidad de Veintidós Millones Cien Mil Bolívares (Bs. 22.100.000,00), expresada actualmente en Veintidós Mil Cien Bolívares (Bs. 22.100,00), a pesar de que -a su decir- se evidencia de los autos que su representada no incurrió en el supuesto de elusión de sus obligaciones, toda vez que “la exoneración de la obligación de indemnizar de [su] representada viene dada por el incumplimiento del asegurado” de realizar las medidas necesarias para salvar o recobrar el vehículo objeto del siniestro de robo.

Denuncia, por otra parte, la violación de los límites de la discrecionalidad administrativa, por considerar absolutamente desproporcionado imponerle a la recurrente una multa en Veintidós Mil Cien Bolívares (Bs. 22.100,00) cuando el fundamento de la sanción aplicada parte de un falso supuesto, pues -a su decir- es claro que la Superintendencia de Seguros consideró que la empresa incurrió en la figura de elusión contemplada en el artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, a pesar de haber quedado demostrado que su representada estaba “relevada” de su obligación de indemnizar “dado el grave incumplimiento del asegurado de una obligación prevista en la Ley y en el contrato de seguro”.

En cuanto a la medida cautelar de suspensión de efectos, la apoderada actora fundamenta su solicitud en que la ejecución del acto administrativo impugnado es susceptible de causar graves e irreparables perjuicios a su mandante; en tal sentido, indica que “resulta innecesario aclarar que en caso de aplicación de una multa, en tanto constituye una merma patrimonial, es más que obvio el perjuicio que su ejecución causaría a [su] representada sin considerar siquiera lo que significa para ella hacer una erogación patrimonial no prevista en su presupuesto, por un hecho que es completamente injusto”. (Resaltado del escrito y agregado de la Sala). 

Finalmente, solicita sea considerado que la sanción pecuniaria aplicada a la recurrente no sólo afecta su patrimonio, sino el de todos sus asegurados, “pues los haberes de la empresa están afectados (…) al cumplimiento de sus obligaciones con los asegurados y la disposición de éste  dinero para fines distintos genera un grave desequilibrio que puede afectar la estabilidad del sector asegurador, lo cual, por cierto, está llamado a proteger el Órgano de Control por mandato expreso de Ley”.

II

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

A la luz de los antecedentes examinados corresponde ahora a la Sala pronunciarse sobre la solicitud de suspensión de efectos formulada por la apoderada judicial de la empresa recurrente, respecto a lo cual observa:

Ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Sala Político-Administrativa, que la suspensión de efectos consagrada en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, constituye una excepción al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos. Con dicha medida se persigue evitar que se produzcan lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse la decisión definitiva, lo que representaría una violación al derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.

En efecto, el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica que rige las funciones del M.T. prevé:

El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

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Respecto al referido mecanismo cautelar, se ha establecido por vía jurisprudencial que la solicitud de suspensión de efectos como medida cautelar típica del proceso contencioso administrativo de nulidad, tiene una naturaleza análoga a la de las medidas cautelares contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil. Por esta razón, se hace imprescindible para su procedencia la demostración concurrente de los requisitos fumus boni iuris (presunción grave del buen derecho que alega el recurrente) y el periculum in mora (la necesidad de la medida para evitar perjuicios irreparables, de difícil reparación, o evitar el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo), con la particularidad que éstos deben derivarse de la actuación administrativa y de la necesidad de suspender sus efectos para salvaguardar la situación jurídica infringida.

Conforme a los argumentos precedentes, el fumus boni iuris se constituye como el fundamento de la protección cautelar, dado que en definitiva sólo a la parte que tiene la razón en juicio pueden causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que sean producidos por la contraparte o que deriven de la tardanza del proceso; mientras que el periculum in mora es requerido como supuesto de procedencia en el caso concreto.

En armonía con lo expuesto, la decisión del Juez debe fundamentarse no sobre simples alegatos de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación mediante elementos probatorios fehacientes, de los hechos concretos que permitan crear en el Juzgador, al menos, una presunción grave de la existencia de un posible perjuicio material y procesal para la parte solicitante.

Precisado lo anterior, se observa que en el caso de autos la medida cautelar solicitada por la parte actora tiene como objeto suspender los efectos de la Resolución N° F- 2.192 de fecha 19 de noviembre de 2008, emanada del Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, que declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido contra la P.A. N° FSS-2-3-000321 del 7 de marzo de 2007, dictada por la Superintendencia de Seguros, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la empresa recurrente contra la P.A. N° FSS-2-3-001179 de fecha 27 de octubre de 2006, que impuso a la empresa recurrente una sanción de multa por la cantidad de Veintidós Millones Cien Mil Bolívares (Bs. 22.100.000,00) expresada actualmente en Veintidós Mil Cien Bolívares (Bs. 22.100,00), por haber incurrido presuntamente en la elusión prevista en el artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela  N° Extraordinario 4.865 del 8 de marzo de 1995.  

Ahora bien, la apoderada judicial de la sociedad de comercio recurrente al momento de solicitar la medida cautelar de suspensión de efectos de la referida Resolución Ministerial, se limitó a señalar que la ejecución del acto administrativo impugnado es susceptible de causar graves e irreparables perjuicios a su mandante, pues  la aplicación de la multa impuesta constituye una  “merma patrimonial” y “es más que obvio el perjuicio que su ejecución causaría a [su] representada sin considerar siquiera lo que significa para ella hacer una erogación patrimonial no prevista en su presupuesto, por un hecho que es completamente injusto”. (Resaltado del escrito y agregado de la Sala). 

Igualmente, advirtió que con la sanción pecuniaria aplicada a su mandante no sólo se está afectando el patrimonio de la empresa, sino el de todos sus asegurados “pues los haberes de la empresa están afectados (…) al cumplimiento de sus obligaciones con los asegurados y la disposición de éste dinero para fines distintos genera un grave desequilibrio que puede afectar la estabilidad del sector asegurador, lo cual, por cierto, está llamado a proteger el Órgano de Control por mandato expreso de Ley”.

En este orden de ideas, es preciso señalar que no basta por parte del peticionario la simple solicitud de la medida ni la sola indicación de algún tipo de daño presuntamente irreparable, para que el órgano jurisdiccional pueda considerar objetivamente la necesidad de acordar en forma inmediata la cautela por temor al daño irreparable, que podría ocasionarse mientras se dicte la sentencia definitiva.

En atención a lo indicado se aprecia, en el caso de autos, que al momento de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, la parte actora sólo acompañó a su escrito la siguiente documentación en copia certificada:

1.  Oficio N° F/CJ/E/DLR/2008/0246/799 de fecha 28 de noviembre de 2008, emanado del Consultor Jurídico del Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, quien actuando por delegación notificó a la empresa recurrente del contenido de la Resolución N° F- 2.192 de fecha 19 de noviembre de 2008, con sello húmedo de recibido por la sociedad de comercio C.N.A de Seguros La Previsora el 2 de diciembre del mismo año.

2. Resolución N° F- 2.192 de fecha 19 de noviembre de 2008, emanada del Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido por la consultora jurídica de la sociedad mercantil C.N.A. de Seguros La Previsora, contra la P.A. N° FSS-2-3-000321 del 7 de marzo de 2007, dictada por la Superintendencia de Seguros, la cual se confirmó en todas y cada una de sus partes.

De la documentación antes descrita, se observa prima facie que si bien la apoderada actora fundamenta su petición en los efectos perjudiciales del acto administrativo sobre el patrimonio de la empresa, que ocasionarían un perjuicio o una “merma patrimonial”; debe advertir la Sala la insuficiencia de tal alegato sin ir acompañado de algún medio probatorio idóneo, que llevase al juez la convicción de que, efectivamente los hechos o circunstancias advertidas como perjudiciales le producirían a su representada un daño irreparable o de difícil reparación.

Siendo así, la parte actora debió aportar al juicio los elementos suficientes que permitieran concluir objetivamente sobre la irreparabilidad del daño por la sentencia de fondo que se dicte al efecto, como lo sería por ejemplo, en el caso concreto, algún estado financiero actualizado de la empresa del cual pudiera colegirse el grave perjuicio afirmado por la solicitante.

En atención a las consideraciones expuestas, al no haberse verificado en esta etapa del proceso el cumplimiento del periculum in mora, resulta inoficioso para la Sala pronunciarse sobre el fumus boni iuris, dado el carácter concurrente de ambos requisitos de procedencia para acordar la medida de suspensión de efectos solicitada. Así se declara.

III

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos antes expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la apoderada judicial de la sociedad mercantil C.N.A. DE SEGUROS LA PREVISORA, antes identificada, contra la Resolución N° F- 2.192 de fecha 19 de noviembre de 2008, dictada por el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA ECONOMIA Y FINANZAS.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Agréguese copia certificada de esta decisión a la pieza principal. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cinco (05) días del mes de agosto del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

      La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

                   La Vicepresidenta

                 Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

                 HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En seis (06) de agosto del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01183.

 La Secretaria,

S.Y.G.