Decisión de Juzgado Cuarto De Primera Instancia De Juicio Del Trabajo de Caracas, de 26 de Marzo de 2007

1.1. De la Demanda:

La presente causa se inició por demanda incoada por las ciudadanas I.R. y A.S., ya identificadas en autos, contra el INSTITUTO DE COOPERACIÓN EDUCATIVA, “INCE”, con base en los siguientes alegatos:

La ciudadana ANREA SALAS, comenzó a prestar servicios para la accionada en fecha 15-06-1974, en la dependencia CFI. DR LUIS B PRIETO, desempeñándose en el cargo de ascensorista. Que en fecha 13-12-2000, después de 26 años, 5 meses y 28 días de servicio, se produjo la renuncia al cargo desempeñado.

La ciudadana E.S., ingresó a trabajar en fecha 25-03-1977, para la accionada, desempeñando el cargo de aseadora, que en fecha 13-12-2000, después de 23 años, 8 meses y 18 días, se produce la renuncia del cargo.

La ciudadana C.S., ingresó a trabajar para la accionada en fecha 17-02-1981, para la accionada, desempeñando el cargo de ayudante de cocina, en la dependencia CFI. DR LUIS B PRIETO que en fecha 18-11-2000, después de 19 años, 9 meses y 1 días, se produce la renuncia del cargo.

La ciudadana D.A., ingresó a trabajar para la accionada en fecha 17-02-1981, para la accionada, desempeñando el cargo de aseadora, en la dependencia: GERENCIA GENERAL, que en fecha 31-10-2000, después de 20 años, 9 meses y 2 días, se produce la renuncia del cargo.

La ciudadana I.A.R., ingresó a trabajar para la accionada en fecha 05-09-1979, para la accionada, desempeñando el cargo de ayudante de aula, en la dependencia: CFI. DR LUIS B PRIETO, que en fecha 31-10-2000, después de 21 años, 3 meses y 8 días, se produjo la renuncia del cargo.

Que debido a la renuncia presentada por las hoy accionantes, proceden a reclamar el pago de beneficios laborales contractuales conforme a la LOT y ala convención colectiva de trabajo, así mismo reclaman intereses moratorios, todo lo cual asciende a la cantidad de Bs. 15.460.101,00.

Admitida la demandada, agotado los trámites de notificación, no fue posible la mediación, la demandada procedió a dar contestación en los siguientes términos:

En primer lugar, alegó la prescripción de la acción toda vez que las relaciones de trabajote las actoras terminaron en el año 2000.

En segundo lugar, alegaron que las accionante no agotaron la vía administrativa previa, tal y como se ordena en el artículo 54 Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República.

Y en tercer lugar, negó la procedencia de lo conceptos y montos reclamados por diferencias de prestaciones sociales.

II

MOTIVACIÓN PARTA DECIDIR

Antes de entrar a conocer a conocer la presente controversia, debe esta Juzgadora analizar la naturaleza jurídica del instituto demandado, a través de los diversos criterios sostenidos por las diferentes salas que conforman el Tribunal Supremo de Justicia, así como el decreto de creación del mismo el cual reza:

…La Ley y Reglamento de creación del INCE, establece que se crea el Instituto Nacional de Cooperación Educativa con carácter de Instituto Autónomo, con patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional, sin embargo, de la ley no se desprende que dicho instituto a pesar de ser autónomo, se le acrediten las prerrogativas o privilegios que le están otorgados a los entes públicos…

De la norma antes citada, se requiere determinar, si dicho instituto autónomo, goza de los privilegios concedidos a la República.

Así las cosas, y de conformidad con la sentencia publicada en fecha 06 de Febrero de 2003, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia de la Magistrado YOLANDA JAIMES GUERRERO, se estableció lo siguiente:

“…“Sin embargo, no puede dejar de advertir esta Sala, que en fecha 17 de octubre de 2001, fue publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Ordinaria Nº 37.305, la Ley Orgánica de la Administración Pública, la cual en su artículo 97 dispone lo siguiente:

Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios.

En este orden de ideas, el artículo 66 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cuya redacción es muy similar a la de la norma contenida en la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, prevé lo siguiente:

Cuando el Procurador o Procuradora General de la República, o los abogados que ejerzan la representación de la República, no asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se tienen como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad personal del funcionario por los daños causados a los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República.

(…) Sin embargo, al respecto dispone el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo siguiente:

Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aún en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron.

Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea.

Con relación al principio de irretroactividad de la ley, consagrado en nuestro Texto Fundamental, esta Sala ha expresado que el mismo constituye uno de los principios informadores del ordenamiento jurídico, junto a los principios de legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica y otros, el cual se conecta y cobra valor en función de los demás. Sin embargo, la regla así concebida, contiene en su texto dos claras excepciones, como son: la atinente a que las normas procesales se aplicarán de inmediato incluso a los procesos que se hallaren en curso y lo relativo a que cuando existan dudas en la aplicación de una ley, se deberá optar por aquélla que beneficie al reo o a la rea.

Circunscribiéndose al caso de autos, la Sala observa que se encuentra presente un problema de aplicación temporal de la ley, por cuanto para la fecha en que se alegó la confesión ficta del demandado no estaba en vigencia el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que otorga a los institutos autónomos los mismos privilegios y prerrogativas consagrados en la ley nacional para la República, los Estados, los Distritos Metropolitanos y los Municipios, entre los cuales se encuentra el establecido en el artículo 66 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En consecuencia, resulta necesario determinar la naturaleza de la norma en referencia a objeto de constatar si la misma se subsume en las excepciones contenidas en el citado artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Al respecto, aprecia la Sala que el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública goza de una naturaleza mixta, por cuanto el carácter adjetivo o sustantivo de la norma está íntimamente ligado al privilegio o prerrogativa que pretenda aplicarse.

Así las cosas, resulta claro que la prerrogativa contenida en el artículo 66 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es de naturaleza procesal, por cuanto la misma se dirige a establecer la imposibilidad de que la República quede confesa, previendo en tales casos que ha de entenderse expresamente contradicha la demanda.

Dicho esto, cobra particular vigencia el mandato establecido en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en lo atinente a que la ley procesal se aplica de inmediato incluso a los procesos que se hallaren en curso; y por tanto, atendiendo a lo previsto en el mencionado artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública en concordancia con el artículo 66 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esta Sala considera que aún para el supuesto de que la parte hubiera sido citada la solicitud de confesión ficta planteada ante esta Sala es igualmente improcedente. Así se decide”.- (Resaltado de esta Alzada)…”

Así mismo, el Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 28 de noviembre de 2002, de la Sala Constitucional en sentencia N° 2935, con ponencia del Magistrado Dr. A.J.G.G., en lo referente al tema de los Institutos Autónomos se estableció lo siguiente:

…Al respecto, se debe indicar que el esquema del Texto Constitucional, que proclama al Estado como democrático y social de Derecho y de Justicia -artículo 2-, invita a comprender y aplicar sus instituciones en atención a la realización de dicho valor, ofreciendo solución a los conflictos desde esta óptica, con abandono de cualquier tesis que postule el desconocimiento de la justicia sobre la base de una equivocada interpretación del Derecho. Tal situación teleológica conlleva analizar el significado actual del establecimiento de privilegios y prerrogativas procesales a favor de los entes político territoriales y, en especial, de los Institutos Autónomos creados por aquéllos, sobre la base del derecho fundamental de la tutela judicial efectiva y del principio de igualdad.

Nuestro ordenamiento constitucional acogió el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 26), así como también, de manera general el derecho de igualdad (artículo 21), conforme al cual, todos los ciudadanos deben considerarse iguales ante la ley. En desarrollo de este último derecho existe, igualmente, un principio de igualdad procesal, que si bien no tiene carácter absoluto, y por tanto, es relativo a la condición que la Ley determina para un mismo grupo de individuos (CUENCA, Humberto. Derecho Procesal Civil, Tomo I), sólo puede regularse diferenciadamente por el Legislador de forma justificada, excepcional y restringida para no violentar la igualdad que debe regir como principio fundamental.

Es por ello que, en determinadas ocasiones, en las que el Estado participa en procesos judiciales, no puede considerársele en igualdad de condiciones frente a los particulares por los específicos intereses a los cuales representa; lo que obliga al Legislador a establecer ciertas desigualdades legítimas, a través del establecimiento de privilegios a su favor, que, sin embargo, no pueden desconocer derechos legítimos de aquéllos, erigiéndose como permisibles en tanto y en cuanto no impliquen una infracción del Texto Constitucional, razón por la cual, la materia de privilegios o prerrogativas se encuentra sometida a la reserva constitucional, sin que sea posible su establecimiento cuando, sin que estén previstos en la Constitución, sean capaces de limitar o desconocer el núcleo de los derechos fundamentales de los ciudadanos, requiriéndose entonces una redacción expresa y explícita en la norma jurídica que los crea, lo que trae como consecuencia la misma exigencia al operador jurídico, cuando incursiona en la interpretación de estas instituciones. (Subrayado por el Tribunal).

El reconocimiento de prerrogativas o privilegios a favor de la Administración es entonces, viable, por el interés que, en un momento dado, exista en dar protección a determinado bien o valor jurídico a través de esta institución; sin embargo, exige, en primer término, el respeto de los derechos fundamentales del ciudadano; y, en segundo lugar, requiere que su estipulación sea expresa y explícita; de allí que la búsqueda de un equilibrio se imponga, no estando permitido al Legislador instaurar tales excepciones de manera genérica e imprecisa, sin considerar la incidencia que su vigencia pueda ocasionar en los derechos del ciudadano o, peor aún, que éstas se deriven de interpretaciones de principios legales. (Subrayado por el Tribunal).

De manera que la idea de que los Institutos Autónomos gozan de los privilegios procesales otorgados a la República en atención al principio de unidad presupuestaria, atenta contra el carácter restrictivo que se le debe dar a todo privilegio o prerrogativa, pues dichos privilegios procesales, al menos hasta la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Pública, existían sólo cuando la ley que crease al Instituto le atribuyese al mismo tales privilegios.

.-

Se observa igualmente, que las hoy accionantes, prestaron servicios para el Instituto demandado, el cual goza de las prerrogativas y privilegios acordadas a República y por lo tanto, están sometidos a requisitos especiales para realizar cualquier actuación Judicial contra de estos, de manera pues, que de conformidad con el Art. 12 de la LOPTRA, la cual reza:

…Artículo 12. En aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República, los funcionarios judiciales deben observar los privilegios y prerrogativas consagrados en leyes especiales…

Asimismo, de conformidad con el Art. 54 y 62 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los cuales rezan:

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…Artículo 54.- Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo…

.

…Artículo 60.- Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intenten contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este Capítulo (I)

. [Paréntesis y subrayados del Tribunal].

Del análisis de las diferentes decisiones y de las disposiciones legales citadas, conducen a esta Juzgadora a determinar que al Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE, le resulta aplicable el procedimiento administrativo previo a que se refieren los mencionados artículos 54 y 60 inclusive del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República atención al fallo n° 5.407 del 4 de agosto de 2005 emanado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (caso: H.U. c/ IPSFA), que citara la representación del accionado y que de seguidas distinguimos:

De los capítulos anteriores del presente fallo se desprende que la pretensión del actor se circunscribe a una demanda patrimonial, contra el Instituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas, IPSFA.

Es menester señalar, que el mencionado Instituto constituye un Instituto Autónomo, con personería jurídica y patrimonio propio, según lo establece su decreto de creación, esto es, el Decreto Nº 300 de fecha 21 de octubre de 1949, dictado por la Junta Militar de Gobierno de los Estados Unidos de Venezuela, publicado en la Gaceta Oficial Nº 23.053 de la misma fecha.

Respecto a los institutos autónomos, la jurisprudencia reiterada de la Sala había considerado, que siendo éstos Entes Públicos con patrimonio propio y personalidad jurídica distinta a la de la República, no le era aplicable la prerrogativa del procedimiento previo a las demandas contra la República contenida en la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ver, entre otras, sentencia N° 1.648 de fecha 13 de julio de 2000 y sentencia N° 1.246 del 26 de junio de 2001). Sin embargo, la entrada en vigencia de nuevas leyes obligaron a esta Sala a modificar el aludido criterio.

En efecto, el artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, reguló nuevamente el procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República, en los mismos términos establecidos en el artículo 30 la Ley derogada, es decir, que quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso.

Por su parte, el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del 17 de octubre de 2001 estableció, que “Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios”.

De tal manera, que la referida ley, en forma expresa otorgó a los institutos autónomos los privilegios y prerrogativas acordados a la República, sin hacer ninguna distinción entre privilegios fiscales y procesales. De allí, resulta forzoso para esta Sala declarar, que en el caso de autos el Instituto Autónomo demandado, sí goza del privilegio procesal del procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República.

Ahora bien, la vigencia del antejuicio administrativo previsto en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no tiene históricamente como causa eficiente real la de crear una instancia que se equipare a una supuesta desigualdad de la Administración respecto a los particulares.

Por el contrario, constituye un privilegio que tienen los órganos administrativos, fundamentado en el interés general que estos tutelan. De allí, que al ser el antejuicio administrativo un privilegio de la Administración, su regulación son normas de excepción que deben interpretarse restrictivamente y ser consagradas en la ley. Así lo expuso en repetidas oportunidades la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa, cuando estableció:

Por todo lo anterior se puede considerar agotado el antejuicio administrativo porque éste no es un elemento meramente formal, en el sentido de un procedimiento sin significado específico, sino el agotamiento de una vía ante la Administración, a los fines privilegiados para ésta, de conocer el alcance de las pretensiones que podrían ser deducidas en vía jurisdiccional. El derecho protege así al organismo público para impedirle que la sorpresa de una demanda inesperada, no precedida de reclamación alguna, pueda afectar los intereses que la administración tutela, que es la de toda la colectividad

. (Sentencia de fecha 4 de mayo de 1999).

(…)

En otras palabras, antes de acudir a la vía jurisdiccional, el actor no intentó solucionar el pago por diferencia de prestaciones sociales y ajuste de la pensión de retiro frente a la Administración, incumpliendo así con las formalidades establecidas en los artículos 54 y 55 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

(…)

En el caso sub júdice, el Juzgado de Sustanciación no se percató de tal omisión y admitió la demanda el 10 de febrero de 2004. Empero, esta admisión pronunciada por el juez sustanciador, conforme a la doctrina de esta Sala, no es vinculante para ella, cuando, como en el presente caso, al momento de decidirse el fondo de la controversia, sea detectada una causal de inadmisibilidad.

En consecuencia, demostrado como ha quedado que el actor, antes de acudir a la vía contenciosa no agotó el procedimiento administrativo previo que señala el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y que tal omisión constituye una causal de inadmisibilidad (…), esta Sala considera inadmisible el recurso y revoca el auto dictado por el Juzgado de Sustanciación el 10 de febrero de 2004. Así se declara”.

En consecuencia, por cuanto no consta en autos que las actoras hayan cumplido con el agotamiento de la via administrativa previa, requisito impretermitible para admitir la acción, resulta forzoso para esta Juzgadora, declarar la inadmisibilidad de la acción propuesta de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 60 ejusdem, siendo inoficioso entrar a conocer y decidir sobre las demás defensas planteadas por la accionada. Así se decide.

III

DECISIÓN

Por los razonamientos que anteceden, este Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de esta Circunscripción Judicial, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: