Decisión de Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 9 de Noviembre de 2006

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA

REGION CAPITAL

Exp. No. 004980

En fecha 06 de junio de 2005, la ciudadana ISBELIA REGARDIA AGUILAR, venezolana mayor de edad, de este domicilio, asistida en este acto por la abogada en ejercicio, de este domicilio M.E.B.C., inscrita en el Instituto de Previsión del Abogado bajo el Nro. 43.857, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 543, de fecha 02 de septiembre de 2003, emanado del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARN).

Por la parte querellada actuó la abogada, AURELYN E.E., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 98.544, en su carácter de sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República.

ALEGATOS DE LA PARTE ACCIONANTE

Que “…la Administración, violó el Derecho a la Defensa y al Debido Proceso, en virtud que no se cumplió el procedimiento tal y como lo consagra el artículo 89 de la Ley del Estatuto del (sic) Función Pública, ya que en este irrito procedimiento se dictó el Auto de Apertura de la Averiguación Administrativa, luego se me notificó y por último se me formularon los cargos; siendo que la Oficina de Recursos Humanos del MARN, debió primero instruir el expediente y determinar los cargos a que hubieren lugar, como expresamente lo pauta el numeral dos (2) del artículo 89 ejusdem”.

Que en cuanto al “… Abuso de Poder cometido por la Consultora Jurídica del MARN, es oportuno señalar que el mismo se configuró al tergiversar los hechos ocurridos, especialmente en el día 10-12-2002, al señalar que desacate la instrucción emanada por ella ese día”.

Que “…el Abuso de Poder cometido por la Consultora Jurídica del MARN, constituye una violación a mi Derecho Constitucional al Derecho al Trabajo, consagrado en los artículos 87 y 93 de la Carta Magna y el cual está especialmente tratado en el artículo 139 del Texto Constitucional; degenerando el mismo, por esta circunstancia en otra Vía de Hecho imputable a la Administración y a los funcionarios intervinientes en el procedimiento disciplinario seguido en mi contra. De igual forma se violentó el Principio de Legalidad, preceptuado en el numeral 6 del artículo 49, de la Constitución Nacional”.

Que en el supuesto negado que se hubiere producido un desacato a la presunta orden impartida por la Consultora Jurídica del Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales, la sanción impuesta fue excesiva, lo cual violenta el principio de racionalidad y proporcionalidad de los actos administrativos al que debe estar apegada la Administración.

Que “…la Directora de la Oficina de Personal, funcionaria instructora del expediente disciplinario, ni siquiera admitió las pruebas documentales estando consignadas las mismas en el expediente dentro del lapso legal, y no lo valoró por innecesarias, y por ser impertinentes lo declarado por los testigos (…). Asimismo, se negó la admisión de la prueba testimonial de mis colegas investigados”.

Que “...la Resolución N° 543 de fecha dos (2) de septiembre de 2003, y la que anexo ‘C’, mediante la cual se me impone sanción de DESTITUCION, esta VICIADO DE NULIDAD ABSOLUTA por adolecer del vicio de FALSO SUPUESTO, ABUSO DE PODER, VIAS DE HECHO, y en cuanto al elemento formal Violación al PRINCIPIO DE INOCENCIA por prejuzgar como los hechos definitivos, ya desde un principio del procedimiento se señaló la causal, el fundamento jurídico y las consecuencias de los hechos”.

ALEGATOS DEL ENTE QUERELLADO

Que “…ciertamente la Administración dictó el referido acto administrativo de destitución, en consideración a que la querellante incurrió en desacato a una instrucción impartida por un superior, razón por la cual fue objeto de una averiguación administrativa que dio como resultado la sanción de destitución del cargo que ejercía”.

Que “…el acto administrativo de destitución describe ampliamente los antecedentes de hecho y de derecho que conllevan a la Administración a destituir a la accionante, por haber asumido la conducta de incumplir de forma deliberada instrucciones expresas impartidas por su superior jerárquico, a un grupo de funcionarios adscritos a la Consultoría Jurídica del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, en cuanto a: ‘(…) (sic) Si firman la lista de asistencia deben permanecer laborando en su sitio de trabajo”.

Que “De los documentos insertos en el expediente administrativo de destitución contenido en la Resolución N° 543 de fecha 2 de septiembre de 2003, estuvo apegado al principio de legalidad, aunado a que se desprende de la narración de los hechos de la querellante, que ciertamente no sólo tuvo conocimiento de las distintas etapas del procedimiento sino que además llegó a intervenir en todas y cada una de ellas, presentando su descargos, defensa y ejerciendo su derecho a pruebas, en observancia a lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.

Que el ticket alimenticio “… es un bonificación para obtener bienes y servicios que mejoren su calidad de vida; siendo entonces un beneficio que no reviste carácter salarial, por disposición expresa de su Ley de creación, la contratación colectiva aplicable a los funcionarios públicos y la jurisprudencia sobre la materia, sin que tal beneficio tenga incidencia salarial”.

Que “En cuanto a lo alegado por la actora, en que la Administración incurrió en abuso de poder (…); esta representación observa, que la recurrente erróneamente confunde el vicio de falso supuesto de hecho con el vicio de abuso de poder o extralimitaciones de las funciones”.

Que “…es incongruente el vicio de falso supuesto aducido por la recurrente, visto que, para dictar el acto administrativo recurrido, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, no fundamentó su decisión en hechos inexistentes, falsos o impertinentes , ni utilizó como asidero jurídico una normativa errónea o inexistente , por el contrario, dictó el acto administrativo de destitución, por cuanto la hoy recurrente incurrió en las causales previstas en la normativa que regula la materia funcionarial al desobedecer las ordenes impartidas por su superior >fundamento de hecho>, y que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 86 de la ley del Estatuto de la Función Pública se establece la insubordinación como causal de destitución ”.

Que “…la Administración Pública, al dictar dicho acto contenido en la Resolución N° 543 de fecha 2 de septiembre de 2003, estuvo apegada a la proporcionalidad contenida en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al estar dentro de los límites que el legislador previó en el ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración, cuando un funcionario público comete faltas contrarias a un ordenamiento jurídico, encuadrando su conducta en el numeral 6 del artículo 86 de la ley del Estatuto de la Función Pública, específicamente en el supuesto relativo a la ‘insubordinación’”.

MOTIVACION PARA DECIDIR

Vistos los alegatos de las partes, y las pruebas traídas al proceso, se pasa a dictar sentencia en los siguientes términos:

Alega la querellante que la Administración, violó su derecho a la defensa y al debido proceso, en virtud de que no cumplió con el procedimiento establecido en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto primero se dictó el Auto de Apertura de la Averiguación Administrativa, luego fue notificada y por último fueron formulados los cargos, siendo que, según su decir, la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales debió primero instruir el expediente y luego determinar los cargos a que hubieren lugar, en tal sentido se señala:

Corre inserto al folio 3 del expediente administrativo memorandum emanado de la Consultoría Jurídica, y dirigida a la Oficina de Recursos Humanos, en la cual se solicitó la apertura de la Averiguación Administrativa, tal y como lo establece el artículo 89, ordinal 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Corre inserto a los folios 4 al 116 del expediente administrativo, actuaciones que indican que la Dirección de Recursos Humanos efectivamente se encargó de realizar las entrevistas, las citaciones y las diligencias previas al acto de formulación de cargos, tal y como lo prevé el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en su ordinal 2, el cual señala que la oficina de recursos humanos instruirá el respectivo expediente y determinará los cargos a ser formulados al funcionario investigado.

Igualmente, corre inserto a los folios 10, 11 y 12, auto de fecha 26 de mayo de 2003, y su respectiva notificación, mediante la cual se informó a la querellante que tendría acceso al expediente, y que la formulación de cargos se haría al quinto día hábil siguiente a su notificación, tal y como lo señala la Ley del Estatuto de la Función Pública en su artículo 89, ordinal 3ro.

Finalmente, corre inserto al folio 119 del expediente judicial, auto de formulación de cargos, dictado de conformidad con lo establecido en el artículo 89 ordinal 4, ejusdem, en el que se señaló a la querellante que contaba con cinco días hábiles para consignar su escrito de descargos, el cual tal y como se desprende del folio 133 del expediente administrativo, fue consignado en tiempo hábil, por lo que no encuentra este Juzgado fundamento jurídico, ni fáctico que sustente la denuncia de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, realizada por la querellante, por lo que el mismo se desecha. Así se decide.

Alega la querellante que el acto administrativo objeto del presente recurso, se encuentra viciado de nulidad absoluta por adolecer del vicio de falso supuesto, abuso de poder, vías de hecho y violación del principio de inocencia, por cuanto no se valoraron, ni se analizaron las pruebas que corren insertas en el expediente disciplinario, que según su decir, de haber sido analizadas la decisión hubiese sido el cierre del expediente por falta de comprobación de los hechos. En tal sentido se señala:

En cuanto al falso supuesto de hecho o falsedad de los hechos en que se fundamentó el acto recurrido, precisa este Juzgado hacer referencia a la manifiesta complejidad y dificultad de establecer con claridad los hechos y circunstancias ocurridas en diciembre de 2002, habida cuenta de la situación general vivida en Venezuela en la referida fecha. Así, en el acto administrativo objeto de impugnación se sanciona a la querellante con la destitución de su cargo, por haber incurrido en la causal de destitución prevista en el artículo 86, numeral 6 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por haber incurrido en hechos calificados por la Administración como Insubordinación, al haber desobedecido la orden impartida por su Jefe inmediato de mantenerse en sus puestos de trabajo. Respecto de la existencia de tales hechos y su calificación jurídica, este Juzgado observa:

A los fines de determinar la existencia o no de hechos o conductas por parte de la funcionaria que permitan establecer su incursión en la causal de destitución determinada por el acto recurrido, es preciso evidenciar si efectivamente el incumplimiento de la supuesta orden se trató de una manifestación directa de rebeldía en contra de su superior jerárquico, o si por el contrario la reacción de la funcionaria se debió a la situación de incertidumbre imperante para el momento, o si la actuación rebelde de la querellante atentó contra la normal prestación de los servicios o función pública del ente para el cual laboraba.

En el primer supuesto estaríamos en presencia de la causal de destitución prevista en el numeral 6 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en el segundo caso estaríamos en presencia de la consecuencia propia de la situación de inestabilidad, inseguridad e incertidumbre existente para la fecha de los acontecimientos, pero que no puede constituirse en una causal de destitución por no atentar directamente contra los intereses del órgano o ente administrativo, y no ser la causante del anormal desenvolvimiento de la función pública de que se trata.

Así, corren insertas al expediente administrativo las declaraciones rendidas por un grupo de funcionarios adscritos a la Consultoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales, y por otra parte se encuentran las declaraciones de los funcionarios miembros del SUNEP-MARN. El primer grupo de declarantes compuesto por los ciudadanos, Z.G., M.C., E.A., M.E.C., afirman que la ciudadana Isbelia Regardia firmó la asistencia el día 10 de de diciembre de 2003 a las 10:30 a.m., luego de que la ciudadana M.R.M., Consultora Jurídica del Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales, les señaló que “…si firmaban la lista de asistencia debían permanecer en su lugar de trabajo”, retirándose posteriormente de su lugar de trabajo, sin autorización alguna. Y por otro lado, se encuentran las declaraciones de los ciudadanos, A.B. y Robiro Valera, quienes afirmaron en sus declaraciones que la ciudadana I.R., se encontraba en horas de la mañana del día 10 de diciembre de 2003, tal y como consta en el acta levantada por el SUNEP-MARN, en la sede de dicho sindicato, el cual se encuentra en el piso 16 de las propias instalaciones del Ministerio, discutiendo la posibilidad de que se acordara la flexibilización del horario, en virtud de la problemática del transporte público, de la escasez de gasolina, la inseguridad en las adyacencias de la sede del Ministerio, y el horario restringido en las oficinas bancarias. Reunión de la cual, como se señaló, se levantó la respectiva acta, y el correspondiente exhorto a las autoridades administrativas.

Con lo cual queda evidenciado que la ciudadana Isbelia Regardia, el día 10 de diciembre de 2003, se encontraba en la sede del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, desvirtuándose el supuesto incumplimiento por parte de la querellante de la orden de permanecer en su sitio de trabajo. Por otra parte y en virtud no solo de las declaraciones rendidas en sede administrativa, sino además al ser un hecho público y notorio que para la fecha la situación general del país era caótica, hacen imposible la determinación a ciencia cierta de lo realmente ocurrido el día 10 de diciembre del 2002, por lo que no debió el acto recurrido calificar de una forma u otra los hechos, pues en criterio de este Juzgado, los mismos no fueron claramente determinados, siendo que incluso, aun en esta etapa decisoria no puede establecerse lo exactamente ocurrido en cuanto a la existencia de hechos que puedan calificarse jurídicamente como suficientes para sancionar al funcionario con su destitución.

Amen de no estar claramente establecidos los hechos, a juicio de este Juzgado, lo que de suyo bastaría para declarar la ilegalidad del acto por falso supuesto de hecho, se considera relevante, la verificación de los supuestos contenidos en la norma en que pretende fundamentarse el acto recurrido. La antijurídicidad implícita en la insubordinación está constituida por conductas que rompen o atentan contra el normal desenvolvimiento de la Institución o de la relación de trabajo mismo, pues es obvio que no puede la Administración permitir conductas de agresión entre trabajadores, contra los superiores, o ajenas a la moral o a las buenas costumbres.

Se trata pues, de la conservación de un adecuado ambiente de trabajo, de respeto, cordialidad y obediencia debida, que permita que la faena o labores se desenvuelvan normalmente, y en el caso de la función pública, que el servicio o la actividad prestada por el ente u órgano publico, se preste normalmente en beneficio de la comunidad.

De los alegatos presentados, tanto en sede administrativa como judicial, no se desprende que la recurrente haya interferido contra la normal actividad del ente, pues tal “normalidad”, no existía para ese momento, dadas las especiales circunstancias existentes. Mas aún, de la declaración de la ciudadana E.A., quien señaló en la respuesta a la pregunta décima sexta de su declaración (folio 75, expediente administrativo), que “…a los doce y media cuando me fui, ellos estaban en el pasillo haciendo una oración y me invitaron, pero manifesté que no podía porque no disponía de tiempo”, se desprende y se hace aun más evidente, la situación de incertidumbre, y preocupación de los funcionarios del Ministerio, y el hecho de que la querellante, además de que se encontraba en la sede del Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales, sitio este en el cual laboraba, no se encontraba en una actitud de insubordinación, rebeldía, rebelión o desacato a una orden, que interfiriera con el normal desenvolvimiento del organismo. Por cuanto, como se señaló, si la orden fue que permaneciera en su lugar de trabajo, quedó demostrado que el 10 de diciembre de 2002, la querellante no abandono injustificada y repentinamente la sede del Ministerio; además de evidenciarse que para la fecha existían unas circunstancias especiales que justificaban que la querellante se dirigiese al Sindicato de Trabajadores en procura de solución a las inquietudes laborales que les afectaban directamente en vista de la situación especial existente en el país para la época.

Así las cosas, no consta en autos ni en el expediente administrativo, que las actuaciones concretas de la funcionaria ISBELIA REGARDIA, se traduzcan en actitud de insurrección, indisciplina, desobediencia o insubordinación en contra de su superior jerárquico, ciudadana M.R.M., o que su actuar haya obrado en contra de la Institución o hayan sido la causa de la interrupción o de irregularidades en la prestación del servicio, o que en si mismas hayan sido el origen de conflictos internos entre trabajadores.

Por último, observa este Juzgado, que el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral son de rango constitucional, de allí que la aplicación de la sanción de destitución, es una excepción a la regla general y en consecuencia sus causales deben aplicarse en forma taxativa, y la causal invocada debe corresponderse con exactitud y precisión a los hechos en ella tipificados, sin que quede lugar a dudas de la existencia de tales hechos, siendo que por tratarse de causales sancionatorias, en su aplicación debe respetarse el principio de presunción de inocencia, también de rango constitucional, en el presente caso no existe plena prueba de la comisión por parte del querellante de hechos que puedan calificarse como insubordinación y ante tal falta de pruebas y existencia de dudas, debe decidirse a favor del derecho al trabajo y de la estabilidad laboral que asisten al funcionario, por lo que deben ampararse y protegerse estos derechos, declarando la ilegalidad del acto recurrido por falta de sustento fáctico. Y así se decide.

En cuanto a la solicitud del pago de los cesta ticket, este Tribunal niega tal pedimento, en virtud de que tal concepto sólo debe ser cancelado a los funcionarios que se encuentren en el ejercicio efectivo de sus funciones. Así se decide.

DECISIÓN

Por la motivación que antecede este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana ISBELIA REGARDIA AGUILAR, ya identificada, asistida en este acto por la abogada en ejercicio, de este domicilio M.E.B.C., también identificada, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 543, de fecha 02 de septiembre de 2003, emanado del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARN).

En consecuencia se declara la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 543, de fecha 02 de septiembre de 2003, emanado del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARN), y se ordena la reincorporación de la querellante al cargo de Abogado II, adscrito a la Consultoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales o a otro de similar o superior jerarquía y remuneración en dicho organismo, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su destitución hasta su efectiva reincorporación, con los aumentos a que hubo lugar, además de los beneficios socio-económicos que no exijan la prestación efectiva del servicio.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFIQUESE.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Caracas, a los nueve (09) días del mes de noviembre del año dos mil seis (2006). Años 196° de la

LA JUEZA PROVISORIA LA SECRETARIA TEMPORAL

C.A.G.A.G.S.

En esta misma fecha, nueve (09) de noviembre de dos mil seis (2006), siendo las tres de las doce y treinta de la tarde (12:30 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia.

LA SECRETARIA TEMPORAL

A.G.S.

Exp. No. 004980

CAG/mcz.-