Sentencia nº 2825 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 28 de Octubre de 2003
| Fecha de Resolución | 28 de Octubre de 2003 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Pedro Rafael Rondón Haaz |
| Procedimiento | Recurso de Revisión |
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: P.R. RONDÓN HAAZ
Consta en autos que, el 08 de mayo de 2003, el ciudadano YENIOR I.L.R., titular de la cédula de identidad n° 9.315.222, mediante la representación del abogado A.M.L., inscrito en el Inpreabogado bajo el n° 16.960, introdujo, ante esta Sala, solicitud de revisión de la sentencia n° 847 que dictó, el 14 de junio de 2002, la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
Luego de la recepción del expediente, se dio cuenta en Sala por auto del mismo día y se designó ponente a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, en virtud de la ausencia que se acordó al Magistrado P.R. Rondón Haaz, quien, posteriormente reasumió la ponencia.
I DE LA PRETENSIÓN DEL SOLICITANTE
1. Alegó el solicitante:
1.1. Que el fallo cuya revisión solicitó declaró sin lugar la demanda de nulidad que ejerció contra la decisión denegatoria tácita del Ministro del Interior y Justica por cuyo intermedio se confirmó el acto administrativo contenido en la Resolución nº 0043 que dictó, el 13 de enero de 2000, el Director General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), por la que se le destituyó del cargo de Sub-Inspector.
1.2. Que la Sala Político-Administrativa de este Tribunal, por medio de la sentencia cuya revisión pidió, incurrió en un errado control difuso de la constitucionalidad de actos normativos de rango sub-legal, por cuanto prefirió la aplicación de normas infraconstitucionales que están derogadas, inconstitucionales e ineficaces.
1.3. Que, igualmente, la sentencia en cuestión adolece de errada e indebida interpretación y aplicación de principios y normas, en desacato a la doctrina vinculante de esta Sala Constitucional que contienen en las sentencias nºs 2338/2001 y 2345/2001, relativa a la nulidad por inconstitucionalidad de las remisiones legales genéricas que pudieran convertirse en reglamentos delegados, permitiendo, con ello, la modificación o deslegalización de la jerarquía normativa en materias de reserva legal.
1.3. Que la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal se apartó, incluso, de su propia doctrina en la materia con lo que violó, por aplicación indebida, la garantía constitucional del debido proceso.
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Denunció:
Que la decisión cuya revisión se requirió aplicó indebidamente el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo que atentó contra la garantía del debido proceso.
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Pidió:
(...).sea declarada procedente la presente solicitud de revisión de la Sentencia de la Sala Político Administrativa Nº 608 de fecha 16 de abril del 2002, la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por el Subinspector de la Disip YENIOR I.L.R. contra el acto que lo destituyó después de 10 años en ese cuerpo de seguridad del Estado.
(sic).
II DE LA COMPETENCIA DE LA SALA
El cardinal 10 del artículo 336 de la Constitución, le atribuye a la Sala Constitucional la potestad de: “revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva”.
Tal potestad de revisión de sentencias definitivas y firmes abarca tanto fallos que dicten las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia como los demás tribunales de la República (Vid. ss. S.C n° 77 de 09-03-00, caso: J.A.Z.Q., n° 520 de 07-06-00, caso: Mercantil Internacional, C.A. y n° 93 de 6-02-01, caso: Corpoturismo), pues la intención final es que la Sala Constitucional ejerza su atribución de máximo intérprete de la Constitución, según lo que establece el artículo 335 del Texto Fundamental.
En el presente caso se solicitó la revisión de una decisión que dictó, el 14 de junio de 2002, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la cual se publicó el 18 del mismo mes y año, con motivo de una demanda de nulidad que incoó el hoy solicitante, razón por la cual esta Sala declara su competencia. Así se decide.
III DE LA SENTENCIA CUYA REVISIÓN SE SOLICITÓ
La Sala Político-Administrativa pronunció el fallo cuya revisión se pretende, en los términos siguientes:
La Sala debe advertir, que en fecha 24 de noviembre de 2001, entró en vigencia el Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminológicas, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.551, Extraordinario, del 09 de noviembre del mismo año; cuerpo normativo que expresamente deroga la Ley de Policía Judicial y el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial.
Ahora bien, antes de la entrada en vigencia del Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminológicas, esta Sala, en Sentencia Nº 1.450 de fecha 12 de julio de 2001, caso F.A.M.M. vs. Ministerio del Interior y Justicia, estableció que:
‘...las sanciones establecidas en el Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) no se encuentran establecidas en una ley preeexistente; y dichos textos, por demás, de rango inferior a la ley, sólo facultaban al Ministro de Relaciones Interiores para dictar, vía actividad administrativa reglamentaria, la organización, competencias y funcionamiento de las dependencias y direcciones de ese despacho ejecutivo, más no para normar, mediante la creación de sanciones, la cuestión disciplinaria interna de una determinada dirección, lo cual conduce, inexorablemente, a concluir que el Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), en cuanto a las sanciones allí tipificadas, vulnera el principio de la reserva legal contemplado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En efecto, en su artículo 137, el texto fundamental indica que la Constitución y las leyes definen las atribuciones del poder público y el artículo 49 eiusdem, consagratorio del debido proceso aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, establece, en su numeral 6, que ‘Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes’.
Por otra parte, el artículo 156, numeral 32 de la Carta Magna, atribuye al Poder Público Nacional la competencia de legislar en materia de deberes, derechos y garantías constitucionales; y el artículo 187 ibidem otorga a la Asamblea Nacional la facultad exclusiva y la competencia para legislar en dichas materias.
En consecuencia, conforme a los anteriores razonamientos, deben inaplicarse, por ser contrarias al texto constitucional, las disposiciones del Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), que contienen normas sancionatorias no establecidas ni autorizadas por una ley preexistente. Así se establece.
Sin embargo, no puede ignorar la Sala, dentro del mismo contexto, que el organismo al cual se le aplica el referido reglamento es una institución policial, cuyos miembros están, por la naturaleza de sus funciones, sometidos a un régimen de sujeción especial, que necesariamente debe contemplar la subordinación, obediencia y un preciso marco disciplinario, sin el cual no pueden desarrollar satisfactoriamente las delicadas funciones de seguridad del Estado, que les ha encomendado la sociedad a través de sus órganos de representación constitucional.
En este orden, juzga la Sala indispensable preservar, en este caso concreto, la potestad que ejerció la Administración, que la facultaba para sancionar las conductas en que incurran los funcionarios adscritos a un órgano de seguridad del Estado, quienes mediante la comisión de infracciones o faltas, han participado en hechos capaces de alterar, distorsionar o enervar los cometidos e imagen que debe cumplir y mostrar una institución de resguardo público al servicio de la sociedad, cuyas complejas competencias no admiten la relajación de la indispensable disciplina que deben acatar sus integrantes.
Ante la evidente inconstitucionalidad que supone la inclusión de sanciones por vía de un texto reglamentario, aspecto que sólo compete consagrar a la Asamblea Nacional en cuanto órgano legislativo facultado en exclusividad para crear y modificar sanciones; y hasta tanto no sea dictada por el órgano legislativo la ley que regule el ámbito disciplinario de los funcionarios de la DISIP, el régimen disciplinario al cual deben sujetarse tanto la Administración como los administrados, será el contemplado por el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, el cual fue dictado el 17 de junio de 1965, de conformidad con normas de rango legal preexistentes a su entrada en vigencia; y por ser la Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención un organismo auxiliar de policía judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, ordinal 9° de la Ley de Policía Judicial, a la vez de remitir dicho texto legal, en su artículo 17, la materia de sanciones disciplinarias a un reglamento que no puede ser otro que aquél que norma al Cuerpo Técnico de Policía Judicial; y en fin, porque resulta ineludible establecer y preservar, por razones de conservación del Estado de Derecho y de seguridad jurídica que interesan a toda la colectividad, un marco disciplinario imprescindible a los funcionarios de la DISIP. Así se decide.’
En el caso de autos, tanto las faltas imputadas al recurrente como el procedimiento disciplinario sustanciado por la Administración, tuvieron como base normativa el Reglamento Interno para la Administración de Personal de la DISIP. Conforme al criterio sustentado en la sentencia supra citada, las normas de carácter sancionatorio que contiene el referido texto reglamentario deben ser inaplicadas, por inconstitucionales, en cada caso concreto donde la Administración funde en ellas su decisión, al ejercer la potestad sancionatoria de la que está investida. En tal virtud, se declaran inaplicables, en el presente caso, las normas de carácter sancionatorio aplicadas al recurrente. Así se declara.
No obstante lo anterior, en la misma sentencia antes parcialmente transcrita, se sostuvo la imperiosa necesidad de preservar la justicia material, así como de mantener por razones de conservación del Estado de Derecho y de seguridad jurídica que interesan a toda la colectividad, un marco disciplinario para los funcionarios de la DISIP, por lo cual se decidió, que el marco sancionatorio aplicable era el que preceptuaba el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial. En tal virtud, la aplicación de la medida de destitución, sanción expresamente contemplada en el texto reglamentario citado, fue adoptada conforme a derecho, porque con ella se logran los fines de la justicia material y de preservación del Estado de Derecho que inspira y protege el texto constitucional vigente. Así se declara.
En virtud de la anteriormente reseñada derogatoria del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, la Sala observa que la entrada en vigencia, el 24 de noviembre de 2001, del Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminológicas, es posterior a los hechos que dieron lugar a la sanción impuesta al recurrente, por lo cual, ratione temporis, el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial resulta ser el instrumento normativo aplicable en materia sancionatoria en el presente caso; y el procedimiento administrativo de investigación de los hechos, verificado bajo las normas procedimentales que contiene el Reglamento Interno para la Administración del Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención, DISIP, igualmente resulta aplicable en este caso. Así se declara.
1.- Respecto a la inmotivación alegada, ha precisado esta Sala en diferentes oportunidades, que toda resolución administrativa resulta motivada cuando contiene, aunque no todos, los principales elementos de hecho y de derecho, esto es, cuando contemple el asunto debatido y su principal fundamentación legal, de modo que el interesado pueda conocer el razonamiento de la Administración y lo que la llevó a tomar la decisión.
En el caso sub júdice (sic), consta en el expediente administrativo toda la investigación llevada contra el recurrente, de la cual, así mismo se constata tuvo pleno conocimiento. Es sobre la base de esta investigación y con fundamento en el expediente administrativo que se dictó el acto hoy recurrido, razón por la cual no puede hablarse de inmotivación, pues por el contrario, puede apreciarse que el interesado conoció suficientemente los principales elementos de hecho y de derecho que sustanciaron la investigación. En efecto, la decisión impugnada expresamente señala que el recurrente fue destituido ‘por realizar procedimientos en los cuales decomisaba gran cantidad de víveres, enseres y otros...omitiendo información a la superioridad acerca de los mismos... (fundamentos de hecho) incurriendo de esta manera en la comisión de faltas previstas y sancionadas en nuestro Reglamento Interno, en sus artículos 53, ordinal 7, 54, ordinales 1º y 5 y artículo 62, ordinales 3, 4, 6 y 8...’ (fundamento de derecho). (Paréntesis y cursivas de la Sala)
Como se observa, el acto contiene los principales elementos de hecho y de derecho, en tanto que contempla el asunto debatido y su principal fundamentación legal, de tal modo que el actor pudo conocer el razonamiento de la Administración que la llevó a tomar la decisión disciplinaria impugnada.
Así, aunque lo expuesto por la Administración puede considerarse como una exposición sucinta, por describir brevemente las razones que le sirvieron de base para la imposición de la sanción, ello no implica indefensión para el administrado, como lo afirma el apoderado del actor, pues ha podido ejercer sin limitaciones la defensa de sus pretensiones tanto en sede administrativa como judicial.
Por lo expuesto, el acto resulta motivado en tanto que contempla los elementos indispensables como son el asunto debatido y su principal fundamentación legal. Así se declara.
En relación a la denuncia de violación del derecho a la defensa, cabe destacar que ya en anteriores oportunidades se ha pronunciado esta Sala sobre aquellos aspectos esenciales que el Juzgador debe constatar previamente, para declarar la violación del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Carta Magna, señalando entre dichos aspectos, el que la Administración haya resulto un asunto sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que haya impedido de manera absoluta, que los particulares, cuyos derechos e intereses puedan resultar afectados por un acto administrativo, pudieran haber participado en la formación del mismo. (Cfr. Sentencia de fecha 11 de octubre de 1995, caso Corpofin, C.A.)
En efecto, la garantía al derecho a la defensa viene dada en el marco de un procedimiento administrativo determinado, por el deber de la Administración de notificar a los particulares de la iniciación de cualquier procedimiento en el cual podrían resultar afectados sus derechos subjetivos e intereses legítimos, con el fin de que puedan acudir a él, exponer sus alegatos y promover las pruebas que estimen conducentes para la mejor defensa de su situación jurídica.
Ahora bien, resulta indudable del examen efectuado por esta Sala sobre las actuaciones contenidas en el expediente administrativo, que el órgano administrativo, no violó de forma alguna el derecho a la defensa del recurrente, por cuanto éste tuvo acceso al expediente, conoció de los hechos que originaron la apertura de la averiguación, presentó sus alegatos y ejerció los recursos destinados a atacar el acto sancionatorio. En efecto, consta en autos, que el impugnante rindió declaración informativa el día 8 de enero de 2000, ante el Departamento de Instrucción de la Inspectoría General de los Servicios, en la que fue impuesto el motivo de su comparecencia. Más aún, se le participó que se encontraba incurso en las investigaciones que adelantaba esa dependencia relacionada con los servicios que prestara en la Brigada Territorial Nº 51 de Barquisimeto; todo lo cual consta en el expediente administrativo remitido por el despacho ministerial correspondiente, identificado con el Nº 23.459.
2.- En cuanto a la alegada ausencia de averiguación administrativa, extraña a la Sala tal argumento, toda vez que, como se ha señalado, consta en piezas separadas al expediente judicial, el expediente administrativo contentivo de las actuaciones tendentes a esclarecer los hechos que en el Informe de fecha 16 de diciembre de 1999, elaborado por el Jefe de la Región Nº 5, Región Centroccidental, se denunciaron como presuntas irregularidades observadas en la Brigada Territorial Nº 51; desde el mencionado informe, el acta de apertura de la investigación, las declaraciones indagatorias o informativas y testificales, hasta el informe elaborado por el Inspector General de los Servicios, presentado al Director General del cuerpo de seguridad, en el que consta la aprobación de la sanción, cursando en autos igualmente la notificación al hoy recurrente.
Sobre la base de lo supra narrado, aprecia la Sala que no sólo se instruyó una causa disciplinaria, sino que la misma se ajusta al procedimiento legalmente establecido, para la imposición de una sanción como la aquí impugnada. Procedimiento éste, que según se constata del estudio de las actas administrativas remitidas, fue sustanciado de manera minuciosa y ordenada.
Por lo expuesto, no procede en este caso, el alegato referido a la ausencia de una averiguación sumaria. Así se declara.
3.- En lo referente a la denunciada incompetencia del Director General Sectorial del cuerpo de seguridad para imponer la sanción, se observa que el artículo 64 del Reglamento Interno para la Administración del Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención, DISIP, aplicable al caso de autos por tratarse de normas de orden procedimental, establece que: ‘Los Superiores podrán imponer las sanciones previstas en los ordinales 1º y 2º del artículo 63 del presente Reglamento y medida de arresto hasta por tres (3) días y recomendar al Director General Sectorial la imposición de aquellas previstas en los numerales 4º y 5º cuando la gravedad del hecho lo amerite.’ (Destacado de la Sala)
Ahora bien, los funcionarios superiores a que se refiere la norma, no son los superiores jerárquicos del Director General Sectorial, como han interpretado los apoderados judiciales del impugnante, sino los funcionarios superiores del funcionario sometido a investigación, quienes podrán per se imponer las sanciones relativas a las amonestaciones simples y públicas, así como los arrestos hasta por tres días. En los casos de las exclusiones y destituciones, los superiores podrán recomendar tal sanción ante el Director General.
De lo anterior se desprende claramente, que el órgano competente para imponer la sanción es el Director General del organismo de seguridad, previa recomendaciones y conclusiones presentadas por el funcionario superior al investigado.
De manera que en el caso de autos, impuesta como ha sido la sanción por el Director General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención, DISIP, previo informe y recomendación presentados por el Inspector General del mismo organismo, funcionario superior del investigado, el acto administrativo contentivo de la destitución resulta ajustado a derecho y así se declara.
4. Finalmente, en cuanto al vicio de ‘incongruencia’ denunciado en virtud del silencio de la Administración frente a los recursos interpuestos contra el acto recurrido, cabe señalar que frente a tal abstención de la Administración en decidir los recursos interpuestos en sede administrativa, el recurrente cuenta con el silencio administrativo negativo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que constituye una ficción legal de efectos procedimentales, que le permite tener el acceso a la instancia administrativa o judicial siguiente.
Por lo expuesto, el acto administrativo se encuentra ajustado a derecho y así se declara...’.
IV MOTIVACIÓN PARA LA DECISIÓN
En el caso sub examine se pretende la revisión de una sentencia definitiva y firme que emitió, el 14 de junio de 2002, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y que declaró la improcedencia de la demanda de nulidad que interpuso el hoy solicitante contra un acto administrativo de efectos particulares, que fue ratificado por vía de silencio administrativo negativo, el cual le destituyó del cargo de Sub-Inspector de la Disip.
En lo que respecta a las sentencias definitivas y firmes que pueden ser objeto de revisión esta Sala ha sostenido lo siguiente:
Sólo de manera extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional, esta Sala posee la potestad de revisar lo siguiente:
1. Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.
2. Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas por los tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.
3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado, realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional.
4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional. En estos casos hay también un errado control constitucional...
Es necesaria la aclaratoria de que esta Sala, al momento del ejercicio de su potestad de revisión de sentencias definitivas y firmes, está obligada, de acuerdo con una interpretación uniforme de la Constitución y en consideración a la garantía de la cosa juzgada, a guardar la máxima prudencia en cuanto a la admisión y procedencia de solicitudes que pretendan la revisión de sentencias que han adquirido el carácter de cosa juzgada judicial.
En este caso, se observa que el solicitante de la revisión fundamentó la misma en que la Sala Político-Administrativa aplicó indebidamente el poder de control incidental de constitucionalidad, lo que atentó en contra de la garantía del debido proceso a que hace referencia el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana. Asímismo, denunció que la Sala Político-Administrativa obvió doctrina vinculante que se expresó en sendas decisiones de esta Sala Constitucional.
La Sala, en reiteradas decisiones, ha señalado que la solicitud de revisión no constituye una tercera instancia, ni un recurso ordinario que opere como un medio de defensa ante la configuración de pretendidas violaciones o sufrimiento de injusticias, sino una potestad extraordinaria y excepcional de esta Sala Constitucional con la finalidad de la uniformidad de criterios constitucionales y, con ello, garantizar la supremacía y eficacia de las normas y principios constitucionales, lo cual coadyuva a la seguridad jurídica.
Con base en lo anterior, la Sala observa que el fallo cuya revisión se solicita no versa sobre el control de la constitucionalidad de leyes o normas jurídicas, ni contiene algún grotesco error de interpretación de alguna norma constitucional, no se aparta u obvia, ni expresa ni tácitamente, de alguna interpretación de la Constitución que esté contenida en decisiones de esta Sala con anterioridad al fallo que se impugnó, además de que en nada contribuiría a la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones que se expusieron, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara que NO HA LUGAR a la solicitud de revisión constitucional que interpuso, el 08 de mayo de 2003, el ciudadano YENIOR I.L.R. contra la sentencia n° 847 que dictó, 14 de junio de 2002, la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
Publíquese, regístrese y archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 28 días del mes de octubre de dos mil tres. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
J.E. CABRERA ROMERO
J.M. DELGADO OCANDO
Magistrado
A.J.G.G.
Magistrado
P.R. RONDÓN HAAZ
Magistrado-Ponente
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.
Exp. 03-1180
