Sentencia nº 2306 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 28 de Septiembre de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: J.E.C.R.

Mediante escrito presentado el 9 de septiembre de 2003, los ciudadanos JAIME MANZO MANZO, C.A. ANDUEZA ACUÑA, ORLANDO ALZURU, ANTONIO CHIRIVELLA, J.A.R.R. y F.P., titulares de las cédulas de identidad números 3.630.088, 1.716.361, 4.285.092, 3.056.309, 584.970 y 5.522.977, respectivamente, asistidos por los abogados A.A.A., J.B.S.L. y H.S.L., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 4.510, 4.383 y 2.853, respectivamente, interpusieron solicitud de revisión de la sentencia N° 639 del 30 de abril del 2003 dictada por la Sala Político-Administrativa el 6 de mayo del 2003, la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de ilegalidad, ejercido contra el acto administrativo de efectos generales contenido en la Resolución Nº 47 del 21 de febrero de 2001, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.146, del 22 de febrero del mismo año, mediante la cual el ciudadano Ministro de Educación, Cultura y Deportes estableció las “Normas y Procedimientos para la Selección de los Supervisores Itinerantes Nacionales”.

ANTECEDENTES El acto administrativo impugnado y que fue objeto de la sentencia N° 639 del 30 de abril del 2003, publicada por la Sala Político-Administrativa el 6 de mayo del 2003, es el contenido en la Resolución Nº 47 del 21 de febrero de 2001, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.146 de fecha 22 de febrero de 2001, mediante la cual el Ministro de Educación, Cultura y Deportes dictó las “Normas y Procedimientos para la Selección de los Supervisores Itinerantes Nacionales”, la cual dispone lo que se transcribe a continuación:

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA MINISTERIO DE EDUCACION, CULTURA Y DEPORTES DESPACHO DEL MINISTRO.- RESOLUCION Nº 47

CARACAS, 21 DE FEBRERO DE 2001

De conformidad con lo previsto en los artículos 20, 37 numeral 8 y 45 de la Ley Orgánica de Administración Central y los artículos 81 y 107 de la Ley Orgánica de Educación, en concordancia con el artículo 165 de su Reglamento General.

CONSIDERANDO Que el Ministro de Educación, Cultura y Deportes, es el órgano rector del Sistema Educativo, garante de la educación como función indeclinable del Estado y en tal virtud le corresponde planificar, orientar, dirigir, ejecutar, coordinar, supervisar y evaluar todos sus niveles y modalidades.

CONSIDERANDO Que corresponde al Ministro de Educación, Cultura y Deportes, establecer las normas y procedimientos que rigen la materia relativa a la supervisión educativa.

Resuelve:

NORMAS Y PROCEDIMIENTOS PARA LA SELECCIÓN DE LOS SUPERVISORES ITINERANTES NACIONALES

ARTICULO 1: La selección de los Supervisores Itinerantes Nacionales, de conformidad con el requisito establecido en el numeral 3 del artículo 1º del Decreto 1011 de fecha 04-10-2000, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5496 del 31-10-2000, se hará mediante el respectivo concurso de méritos previsto en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación, para lo cual el profesional de la docencia que aspire desempeñar dicho cargo, debe reunir los siguientes requisitos:

1.1 Tener título de Post-Grado en Educación, con mención en Gerencia Educativa, Supervisión Educativa, Administración Educativa u otra especialidad que guarde estricta relación con la función supervisora.

1.2 Tener un mínimo de catorce (14) años de experiencia laboral docente en el sector educativo de la administración pública.

1.3 No estar incurso en procedimiento disciplinario ni haber sido sancionado penal, civil o administrativamente.

1.4 Manifestar expresamente su aceptación de viajar a cualquier lugar del territorio nacional.

ARTICULO 2: La evaluación y calificación de credenciales serán efectuadas por un Jurado Evaluador, conformado por cinco (5) miembros nombrados como sigue:

· Uno (01) por el Ministro de Educación, Cultura y Deportes.

· Uno (01) por el colectivo de la Dirección de los Supervisores Nacionales del Nivel Central.

· Uno (01) por las Universidades Pedagógicas.

· Uno (01) por el colectivo de los Directores de las Escuelas de Educación de las Universidades Públicas.

· Uno (01) por el colectivo de los Directores de las Escuelas de Educación de las Universidades Privadas.

La designación del representante del colectivo se hará mediante proceso de elección interna.

ARTICULO 3: Los Supervisores Itinerantes Nacionales durarán en su cargo un (01) año, pero su permanencia en el mismo estará sujeta al resultado de la evaluación a la cual estarán sometidos trimestralmente por el Vice Ministerio de Asuntos Educativos. Los cargos de Supervisores Itinerantes Nacionales será a dedicación exclusiva de cuarenta (40) horas semanales.

ARTICULO 4: Las funciones de los Supervisores Itinerantes Nacionales abarcarán todo el territorio de la República. Se ejercerán sobre los organismos y funcionarios de los demás niveles de supervisión, los planteles, centros, cátedras y servicios educativos y su personal, así como sobre las comunidades educativas.

Comuníquese y publíquese,

H.N. DIAZ

Ministro de Educación, Cultura y Deportes

En la demanda interpuesta ante la Sala Político-Administrativa, los recurrentes solicitaron la declaratoria de nulidad del acto administrativo de efectos generales contenido en la Resolución Nº 47 del 21 de febrero de 2001, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.146, del 22 de febrero del mismo año, mediante la cual el ciudadano Ministro de Educación, Cultura y Deportes estableció las “Normas y Procedimientos para la Selección de los Supervisores Itinerantes Nacionales”, petición que fundamentaron en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

1. En primer lugar, los recurrentes alegaron tener interés legítimo para impugnar la referida Resolución por su condición de profesionales de la docencia y dirigentes gremiales del magisterio.

2. En cuanto a la legalidad de la Resolución impugnada adujeron que ésta carece de motivación fáctica, por cuanto se dictó para “regular” el Decreto Nº 1.011 dictado por el Presidente de la República el 4 de octubre de 2000 y publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.496 Extraordinaria del 31 del mismo mes y año, que también había sido impugnado ante la Sala, y que al estar viciado de ilegalidad el Decreto también lo estaba la Resolución que lo complementaba.

3. Argumentaron que de conformidad con el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “Ningún acto podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aún cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la referida disposición general”, y que esta disposición fue vulnerada por el acto impugnado al modificarse en el mismo el Decreto Nº 1.011 antes identificado.

   Desarrollaron lo anterior, exponiendo que en la Resolución impugnada se incluyeron requisitos para la selección de los Supervisores Itinerantes Nacionales no señalados expresamente en el Decreto mencionado, como por ejemplo el Decreto no indica tiempo mínimo de experiencia laboral docente, mientras que la Resolución exige un mínimo de 14 años; el Decreto exige ser o haber sido docente y la Resolución exige tener título de postgrado en Educación con mención en Gerencia Educativa.

4. De igual forma alegaron que el acto impugnado estaba viciado de nulidad absoluta por violar lo establecido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al modificar la resolución impugnada lo establecido en el Decreto y establecer, entre otras cosas, que la selección de los Supervisores Itinerantes se realizaría a través de un concurso de méritos, mientras que el Decreto Nº 1.011 indica que el ingreso de los referidos supervisores sería “efectuado por el Ministro de Educación, Cultura y Deportes” a proposición del Vice-Ministro de Asuntos Educativos.

5. Por último, señalaron que el Ministro de Educación, Cultura y Deportes era manifiestamente incompetente para modificar el Decreto Nº 1.011 y que al hacerlo se había extralimitado en sus funciones e invadido facultades constitucionales del Presidente de la República.

   DE LA DECISIÓN IMPUGNADA

   La Sala Político-Administrativa, en su sentencia N° 639 del 30 de abril del 2003, publicada por la Sala Político-Administrativa el 6 de mayo del 2003, observó lo siguiente:

1. En primer término, los recurrentes alegaron la ilegalidad del Decreto Nº 1.011 del 4 de octubre de 2000, mediante el cual se dictó la Reforma del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente y, como consecuencia de ello la ilegalidad de la Resolución impugnada; así como también la nulidad de la Resolución objeto del presente recurso por considerar que la misma contrariaba lo dispuesto en el mencionado Decreto Nº 1.011, lo cual se traduce en la argumentación simultánea de la legalidad e ilegalidad de la Reforma del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente. Por tanto, dicha Sala consideró que tal alegato, sin duda alguna constituye una contradicción o antinomia explanada por los accionantes, pues carece de sentido que se afirme la ilegalidad de la Resolución Nº 47, en virtud de que la misma se relaciona con el Decreto Nº 1.011 considerado nulo por los recurrentes y, al mismo tiempo, se asevere que la resolución impugnada está viciada por contradecir lo previsto en ese acto, pues este último alegato conlleva a presumir la legalidad del Decreto cuya supuesta nulidad es invocada inicialmente por los actores. No obstante lo anterior, la contradicción existente entre algunas de las denuncias formuladas por los demandantes no tornaba imposible la tramitación de la causa, no configurándose por ende, en el presente caso, la causal de inadmisibilidad del numeral 6 del artículo 84 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

2. Por otra parte, los recurrentes alegaron que el Decreto Nº 1.011 era ilegal y que, en consecuencia, también era ilegal el acto que lo complementaba, a saber, la Resolución Nº 47 antes identificada. Respecto a esta denuncia, la Sala Político-Administrativa observó que el recurso interpuesto por algunos de los accionantes en el presente proceso, contra el Decreto Nº. 1.011, contentivo de la Reforma del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente y el cual cursaba bajo el expediente Nº 2001-0031 de esta Sala, fue declarado sin lugar mediante sentencia Nº 3.052 del 19 de diciembre de 2001, por lo que la presunción de legalidad y legitimidad que cubre el mencionado decreto permanece vigente, siendo por ende improcedente el alegato bajo análisis, relativo a la ilegalidad de la resolución impugnada como consecuencia de la supuesta nulidad del Decreto Nº 1.011.

3. Argumentaron los accionantes que de conformidad con el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “Ningún acto podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aún cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la referida disposición general”, y que esta disposición fue vulnerada por el acto impugnado al modificarse en el mismo el Decreto Nº 1.011 antes identificado.

   En el presente caso, la vulneración que denunciaron los accionantes se refiere al principio de jerarquía, pues dada la naturaleza normativa y de efectos generales, tanto del acto impugnado como del Decreto Nº 1.011, es imposible que el alegato bajo análisis se hubiera referido a la violación de una disposición de efectos generales a través de un acto de efectos particulares, pues los dos actos mencionados son de efectos generales.

   En este sentido se observó que el Decreto Nº 1.011 creó una cuarta jerarquía dentro de la tabla de posiciones de la carrera docente, denominada “Supervisores Itinerantes Nacionales”, y estableció como requisitos para el ingreso a la misma, los siguientes: ser venezolano; ser o haber sido docente; ser de reconocida solvencia moral y con méritos académicos suficientes que acrediten la eficiencia profesional, y ser nombrado por el Ministro de Educación, Cultura y Deportes, a proposición del Vice Ministro de Asuntos Educativos.

   Por su parte, la Resolución Nº 47 estableció que de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 1 del Decreto Nº. 1.011, la selección de los Supervisores Itinerantes Nacionales se realizará mediante el concurso de méritos previsto en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación.

   Igualmente estableció la mencionada Resolución, los requisitos que deben reunir los profesionales de la docencia que deseen participar en los referidos concursos, la composición del jurado calificador, el tiempo que durarán en su cargo los supervisores itinerantes, el tiempo de dedicación de los mismos y el ámbito territorial en el cual desempeñarán sus funciones.

   De la comparación de las disposiciones contenidas en ambos actos normativos, la Sala Político-Administrativa dedujo que no existe contradicción entre las mismas, pues el señalamiento de la exigencia de un concurso de méritos para el acceso a la categoría de supervisores itinerantes nacionales, lejos de constituir una vulneración a lo previsto en la Reforma del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, constituía simplemente la reiteración en un nivel normativo inferior de una disposición contenida en la Ley Orgánica de Educación.

   En efecto, dicha Sala de este M.T. argumentó que el artículo 81 de dicha Ley, invocado además en el acto impugnado como base legal del mismo, prevé la realización de concursos de méritos o de méritos y oposición para proveer los cargos de supervisión, por lo que la previsión en este sentido contenida en la Resolución Nº 47, no sería más que el desarrollo de esta exigencia para el caso particular de la categoría de supervisores itinerantes creada en el Decreto Nº 1.011.

   A su vez, los requisitos contemplados en la Resolución Nº 47 para los aspirantes a desempeñar el cargo de supervisor itinerante nacional, no contravienen las condiciones establecidas en el precitado Decreto, sino que más bien desarrollan las exigencias en éste contenidas; así el título de Post-Grado requerido en la Resolución Nº 47 puede considerarse una especificación del requisito de “méritos académicos suficientes” establecido en el Decreto Nº 1.011. Así como, el mínimo de catorce (14) años de experiencia previsto en la Resolución, debe entenderse como la delimitación del requisito de experiencia docente establecido en el mencionado Decreto; y, por último, la previsión de que los aspirantes no deben ser sujetos de procedimientos disciplinarios en curso, ni haber sido sancionados penal, civil o administrativamente, debe tenerse como la reiteración de la “solvencia moral” prevista en la Reforma del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente como condición para el ingreso a la mencionada categoría de supervisores.

   De esta forma, en criterio de la Sala Político-Administrativa, las disposiciones contenidas en la Resolución Nº 47, no configuran violación alguna de lo dispuesto en el Decreto Nº 1.011, por lo que el principio de jerarquía normativa no ha sido vulnerado.

4. Por último, con relación a la denuncia de extralimitación de atribuciones, la Sala Político-Administrativa observó que este vicio se relaciona con la competencia del funcionario para dictar el acto, y el mismo se verifica cuando la autoridad administrativa emite un proveimiento para el cual no le han atribuido competencia legalmente. Sin embargo, dicha Sala concluyó que el Ministro de Educación, Cultura y Deportes no sólo es el órgano competente para ejercer la función de supervisión dentro del ámbito educativo nacional, sino que además también es competente para desarrollar y especificar lo relativo al concurso legalmente previsto para el ingreso a la categoría de supervisores que se creó a través del Decreto Nº 1.011.

   En efecto, ratificó la Sala Político-Administrativa que la Resolución impugnada lo que hace es consagrar en un nivel normativo inferior el concurso previsto en la Ley para el acceso a los cargos de supervisión dentro del sistema educativo venezolano, determinando además con mayor precisión los requisitos establecidos en el Decreto Nº1.011; es decir, que ante la modificación que se introdujo dentro de la tabla de posiciones de la carrera docente con la inclusión de la categoría de “Supervisores Itinerantes Nacionales”, el Ministro de Educación, Cultura y Deportes en uso de las atribuciones que legalmente le han sido conferidas, procedió a desarrollar aspectos relacionados con la nueva figura y con el concurso que por ley se exigía para el acceso a los cargos de supervisión, a tenor de lo previsto en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación.

   Con base en los anteriores razonamientos, la Sala Político-Administrativa concluyó que es improcedente el alegato de incompetencia esgrimido por los recurrentes, por cuanto según se desprende de la exposición precedente las “Normas y Procedimientos para la Selección de los Supervisores Itinerantes Nacionales” contenidas en la Resolución Nº 47, fueron dictadas en ejecución de las competencias que legalmente han sido conferidas al Ministro de Educación, Cultura y Deportes.

   Finalmente, la Sala Político-Administrativa declaró sin lugar el recurso contencioso-administrativo de nulidad, interpuesto el 28 de marzo de 2001, por los ciudadanos JAIME MANZO MANZO, C.A. ANDUEZA ACUÑA, ORLANDO ALZURU, ANTONIO CHIRIVELLA, J.A.R.R. y F.P., asistidos por los abogados A.A.A., J.B.S.L. y H.S.L., contra el acto administrativo de efectos generales contenido en la Resolución Nº 47 del 21 de febrero de 2001, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.146, del 22 de febrero del mismo año, mediante la cual el ciudadano Ministro de Educación, Cultura y Deportes estableció las “Normas y Procedimientos para la Selección de los Supervisores Itinerantes Nacionales”.

   Los accionantes, por su parte, argumentaron que en realidad la Resolución 47 es ilegal por cuanto, si bien es una norma dirigida al mismo fin que el Decreto 1.011 ambas están vigentes y son normas de diferente jerarquía, no tratándose de la subsanación simple de un acto, sino de la reforma absoluta de una norma de rango superior, dado que tal Resolución modifica sustancialmente la estructura del Decreto 1.011, ya no solo en cuanto a las condiciones y requisitos de ingreso, sino en lo que era uno de los elementos esenciales en las atribuciones de los supervisores itinerantes, referido al poder sancionador devenido en proceso de supervisión. De no definirse tal situación –terminan- será la discrecionalidad del Ministro la que decidirá cuál de los instrumentos normativos acoger. En consecuencia, consideran que se hace necesaria la revisión de la sentencia N° 639 de la Sala Político-Administrativa, ratificando todos los alegatos que en su oportunidad esgrimieron en el texto del recurso intentado por ante la Sala Político-Administrativa de este máximoT..

   CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

   Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre su competencia para conocer de la revisión solicitada y a tal fin, se observa que el artículo 336.10, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:

   Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

   Revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva

   .

   En efecto, dentro de las potestades atribuidas en la Constitución de 1999 en forma exclusiva a la Sala Constitucional, se encuentra la de velar y garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, a los fines de garantizar la uniformidad en la interpretación de los preceptos fundamentales y en resguardo de la seguridad jurídica.

   Asimismo el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.942 del 20 de mayo de 2004, establece:

   “Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

   (omissis)

4. Revisar las sentencias dictadas por una de las Salas, cuando se denuncie fundadamente la violación de principios jurídicos fundamentales contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Tratados, Pactos o Convenios Internacionales suscritos y ratificados válidamente por la República, o que haya sido dictada como consecuencia de un error inexcusable, dolo, cohecho o prevaricación; asimismo podrá avocarse al conocimiento de una causa determinada, cuando se presuma fundadamente la violación de principios jurídicos fundamentales contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (...) aun cuando por razón de la materia y en virtud de la ley, la competencia le esté atribuida a otra Sala”.

   Ahora bien, por cuanto la presente solicitud de revisión ha sido interpuesta contra la sentencia N° 639 del 30 de abril del 2003 publicada por la Sala Político-Administrativa el 6 de mayo del 2003, esta Sala se declara competente para conocer de la presente revisión, de conformidad con el citado artículo 336, numeral 10 del Texto Constitucional, en concordancia con el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.

   Por otra parte, el cardinal 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no dispone, de manera alguna, la creación de una tercera instancia en los procesos cuyas decisiones son sometidas a revisión. El precepto constitucional referido lo que incorpora es una potestad estrictamente excepcional y facultativa para la Sala Constitucional que, como tal, debe ejercerse con la máxima prudencia en cuanto a la admisión y procedencia de recursos de revisión de sentencias definitivamente firmes.

   En tal sentido, se observa que los solicitantes de la revisión denunciaron los mismos vicios de ilegalidad del acto impugnado ante la Sala Político-Administrativa, y en ningún momento denuncian errores grotescos de interpretación constitucional o el desconocimiento de alguna interpretación de normas constitucionales contenida en sentencias de esta Sala Constitucional. Al respecto, la Sala debe reiterar que la revisión no constituye una tercera instancia, ni un recurso ordinario que opere como un medio de defensa ante la configuración de pretendidas violaciones o sufrimientos de injusticias, sino una potestad extraordinaria y excepcional de esta Sala Constitucional cuya finalidad es el mantenimiento de la uniformidad de los criterios constitucionales en resguardo de la garantía de la supremacía y eficacia de las normas y principios constitucionales, lo cual reafirma la seguridad jurídica.

   Con base en lo anterior y por cuanto “ ...esta Sala puede en cualquier caso desestimar la revisión, ...sin motivación alguna, cuando en su criterio, constate que la decisión que ha de revisarse, en nada contribuya a la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales...” (sentencia N° 93 del 06 de febrero del 2001, proferida por esta Sala Constitucional), se declara que no ha lugar a la revisión que se solicitó. Así se decide.

   DECISIÓN

   Por los razonamientos que anteriormente fueron expuestos, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley declara que NO HA LUGAR a la solicitud de revisión presentada por los ciudadanos JAIME MANZO MANZO, C.A. ANDUEZA ACUÑA, ORLANDO ALZURU, ANTONIO CHIRIVELLA, J.A.R.R. y F.P., asistidos por los abogados A.A.A., J.B.S.L. y H.S.L., respecto de la sentencia N° 639 del 30 de abril del 2003 publicada por la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal el 6 de mayo del 2003.

   Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 28 días del mes de septiembre del dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

   El Presidente de la Sala, I.R.U.
   	El Vicepresidente-Ponente J.E.C.R.
   Los Magistrados,
   A.J.G.G.	P.R.R.H.
   C.Z. deM.
   El Secretario, J.L.R.C.

   Exp. 03-2327

   JECR/