Decisión nº 2008-231 de Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 20 de Noviembre de 2008

Se inició la presente causa mediante escrito presentado en fecha seis (6) de mayo de 2008, por ante el Juzgado Superior (Distribuidor) Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, contentivo del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial (Nulidad de Acto), por el abogado V.R.B., actuando en su condición de apoderado judicial de la ciudadana J.A.G.S., ut supra identificados; contra el C.M.d.M.A.S.d.E.B. de Miranda; recibido en este Tribunal el siete (7) de mayo de 2008, quedando signado bajo el Nº 2008- 759.

En fecha catorce (14) de mayo de 2008, este Órgano Jurisdiccional dictó auto mediante el cual admitió la querella funcionarial y posteriormente practicó la citación y notificaciones ordenadas; el cuatro (4) de agosto del año que discurre, fue fijada la oportunidad para la celebración de la audiencia preliminar, sin que la parte querellada diera contestación al recurso interpuesto, la cual se llevó a cabo el doce (12) de agosto de 2008, compareciendo sólo la parte querellante por intermedio de su apoderado judicial quien solicitó la apertura del lapso probatorio; vencido dicho lapso el Tribunal dictó auto fechado diecisiete (17) de octubre del año en curso, fijando fecha y hora para la celebración de la audiencia definitiva, la cual tuvo lugar el veintitrés (23) de octubre de 2008. Finalmente, el cuatro (4) de noviembre del año que discurre, se dictó la dispositiva del fallo declarándose con lugar la querella funcionarial.

Cumplidos los trámites procedimentales conforme a lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y siendo la oportunidad legal para que el Tribunal proceda a dictar sentencia de mérito, pasa a realizarlo previas las consideraciones siguientes:

II

OBITER DICTUM

PUNTO PREVIO I

DE LA NO CONTESTACIÓN A LA QUERELLA

De la revisión efectuada a las actas procesales que componen la presente causa, se pudo constatar que el ciudadano Síndico Procurador Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, no compareció por sí ni por intermedio de sus apoderados judiciales a dar contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial sub examine, conforme lo prevé el primer acápite del artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que se entiende contradichos en todas y cada una de sus partes, tanto en los hechos como en el derecho, los alegatos sostenidos por el accionante en su escrito libelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 102 eiusdem. Y así se declara.

PUNTO PREVIO II

DE LA NO CONSIGNACIÓN DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO

Es menester para quien aquí suscribe señalar que de la revisión efectuada a las actas procesales que componen la presente causa, se pudo constatar que el organismo querellado incumplió con la carga procesal de consignar el expediente administrativo que guarda relación con el caso, a pesar de haber sido requerido por este Tribunal en el transcurso del proceso, motivo por el cual se exhorta al Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, a que en lo sucesivo de cumplimiento al deber que tiene de consignar el expediente administrativo que sea requerido, pues es una carga procesal que recae en cabeza de la Administración, y su incumplimiento acarrea en contra del mismo la reversión de la carga probatoria, surgiendo por consiguiente una presunción a favor de la pretensión del querellante o querellantes, tal como lo ha sustentado la Cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en sentencia Nº 0487, fechada veintitrés (23) de febrero del año dos mil seis (2006), que estableció lo que se transcribe parcialmente a continuación:

… (Omissis)…

Ahora bien, con relación a los efectos de la ausencia del expediente administrativo en los juicios de nulidad, se ha pronunciado anteriormente esta Sala concluyendo que (…) el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le correspondía la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante (…) En este sentido, se insiste en que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de la Administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues no puede el juzgador apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión (Sentencia Nro. 672 del 8 de mayo de 2003)… (Omissis)…

. Destacado y cursiva del Tribunal.

En estricta sumisión al criterio jurisprudencial precedentemente citado esta Jurisdicente advierte que, en el caso de marras, la consignación del expediente administrativo de la querellante resultaba imprescindible, a los fines de analizar las razones de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento para sustentar la decisión definitiva de expulsar a la recurrente de la Administración. Ciertamente, en principio, correspondía a la accionante aportar los elementos probatorios que constituían los fundamentos jurídicos y fácticos de su pretensión, sin embargo, cuando se trata del expediente administrativo, esta carga probatoria se invierte, siendo por tanto, obligación de la Administración Pública consignarlo so pena de aplicársele los efectos negativos de su no consignación que obran en contra de la parte querellada.

Así pues, ante la ausencia del expediente administrativo, resulta forzoso para esta Sentenciadora establecer una presunción a favor de los argumentos, alegatos y defensas explanados por la querellante en su escrito libelar, la cual se deriva de la inobservancia e incumplimiento de la administración en proporcionar a este Despacho, el expediente administrativo que guarda relación con la presente causa, siendo éste necesario para verificar la procedencia o no de las denuncias formuladas por la recurrente. Ante tal circunstancia, esta Jurisdicente emitirá pronunciamiento de mérito (infra) con los elementos que cursan en autos. Y así se decide.

III

RATIO DECIDENDI

Se observa que el thema decidendum del caso sub iudice versa sobre un recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto con el objeto de solicitar la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares contenido en el Oficio s/n y s/f, suscrito por la Presidenta del Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda adscrita a la Alcaldía del Municipio Sucre del referido Estado, mediante el cual se notificó a la hoy querellante ciudadana J.A.G.S., ut supra identificada, su remoción del cargo de Secretario I, Código 01-02-0143, adscrito a la Comisión de Ecología y Ambiente del Concejo Municipal del referido Municipio.

Así pues, vistos los alegatos, argumentos y defensas explanados por la parte querellante durante el desarrollo del proceso, y siendo que se entienden contradichos los alegatos expuestos con fundamento en el artículo 102 de la ley que rige la materia y de conformidad con lo previsto en el encabezado del artículo 104 y artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, esta Juzgadora pasa a esclarecer el objeto de la controversia en los términos siguientes:

En el caso de marras, la representación judicial de la parte querellante alega que el acto administrativo hoy impugnado, se encuentra viciado de nulidad absoluta, en virtud que el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, no elaboró el informe que justificaba la medida de reducción de personal, ni la opinión de la oficina técnica, así como la presentación de dicha solicitud, vulnerando lo establecido en el artículo 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa.

En virtud de los anteriores alegatos, esta Jurisdicente pasa a revisar los requisitos legales exigidos para la adopción de la medida de reducción de personal por parte del C.M.d.M.S.d.E.B. de Miranda, específicamente, los contenidos en el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para la procedencia del retiro de la administración pública de funcionarios de carrera, en concordancia con lo previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, que establecen el procedimiento legal que debe cumplir a la Administración Pública, en caso de retiro de funcionarios públicos por reestructuración de personal, organizacional, funcional y administrativa.

Delimitado lo anterior, observa esta Jurisdicente que la norma prevista para el retiro del funcionario, en caso de reducción de personal estipula cuatro supuestos de procedencia, a saber, “limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas o supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente”. Así pues, se observa que la norma supra indicada tiene como finalidad que las medidas de reducción de personal que se decreten, se encuentren plenamente justificadas, por tanto, tienen que ser cónsonas con alguno de los supuestos mencionados, de modo que, si la reducción es aprobada sin haber una justificación formal que permita tomar la medida, necesariamente ésta sería ilegal.

Para el caso de autos, la medida de reducción de personal se dictó con fundamento en el procedimiento de reestructuración organizacional y administrativa del Concejo Municipal, motivado al cambio de la Organización Administrativa, es decir, amparada en el segundo supuesto contenido en la norma in commento, relativa a los cambios en la organización administrativa, sin embargo, cualquier causal que tome la administración pública para sustentar una medida que irrumpe con la estabilidad de los funcionarios a su servicio, debe imperativamente fundamentar la razón económica, administrativa y jurídica que justifique la reducción de la plantilla de personal que haya laborado en el organismo.

En este sentido, se ha pronunciado la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en decisión de fecha veintitrés (23) de julio de 2002, con ponencia del Magistrado Perkins Rocha Contreras, en la cual se señala que la medida de reducción de personal no se circunscribe a un solo acto, sino que se inscribe en la vida administrativa como una serie de actos que integrados conforman la decisión final ajustada a los parámetros normativos, requisito éste exigible en la oportunidad de verificar el procedimiento que le otorgó validez al acto, por lo que resulta imprescindible la existencia de cada uno de ellos. Siendo ello así, la administración está en la obligación de elaborar un informe técnico y financiero, que muestre el fundamento de los cambios presupuestarios que amerite la eliminación de los funcionarios públicos que van a ser retirados de la administración. Por otra parte, la sentencia in commento hace referencia a la necesidad de especificar en el informe respectivo cuáles son los funcionarios que resultarán afectados por la medida de reducción de personal, con el señalamiento del cargo que éstos ocupan, las labores desempeñadas y las razones por las cuales se va a prescindir de sus servicios, ello con la finalidad de otorgar la garantía y transparencia suficiente a la medida de reducción de personal, así como la legalidad que se requiere en su tramitación.

En el mismo orden de ideas, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha diecisiete (17) de julio de 2006, proporcionando continuidad de criterios, sostuvo que la Administración está en la obligación de seguir ciertas prescripciones metodológicas que informen el fundamento de la medida, delimitando de tal manera la utilización arbitraria de la medida de reducción de personal, que pueda falsear la finalidad de la actuación administrativa y con ello contrariar la teleología normativa. En ese sentido, señala la referida decisión que en los casos de reestructuración administrativa, se debe sustentar la medida no solamente en un informe técnico sino que además la Administración debe presentar un proyecto de reestructuración, que debe contener la “nueva estructura organizativa” o proyecto en el que se dilucide el objetivo organizacional a alcanzar, así como los recursos humanos de carácter obligatorio para llevar a cabo la propuesta organizacional que se pretende. Por otra parte, se ha establecido que la Administración debe motivar la eliminación de cargos, evitando con ello que con el sólo señalamiento se afecte la estabilidad de los funcionarios que van a ser retirados por la medida implementada; oportunamente, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha señalado en reiteradas oportunidades que la validez de las medidas de reducción de personal se la otorga el procedimiento contenido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, es decir, que la solicitud de reducción de personal deberá estar acompañada de un informe que justifique dicha medida y de la opinión autorizada de la Oficina Técnica del organismo, y que en el caso como el de marras, la medida se sustente en cambios en la organización administrativa, debiendo ser remitida al C.d.M. con un resumen del expediente del funcionario y con un (1) mes de anticipación como mínimo, lo que sustenta de manera definitiva, este tipo de medidas, en ese sentido quedan exceptuadas las autorizaciones de carácter legislativo o que hayan autorizado modificaciones financieras o presupuestarias, ya que no son mecanismos legales suficientes para adoptarlas.

Delimitado lo anterior, y conforme a los criterios dilucidados previamente, la medida de reducción de personal, no sólo debe ser aprobada en C.d.M., o estar fundamentada en alguno de los supuestos contemplados en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino que a su vez, la actuación debe estar amparada por la elaboración de un informe o proyecto que se fundamente en razones económicas, funcionales y jurídicas que sustenten la necesidad de realizar la reestructuración organizacional y administrativa, aunado al hecho que la Administración está en el deber de cumplir con la obligación de justificar la eliminación de ciertos cargos particularmente antípoda a la conservación de otros; de modo que, la actuación administrativa está constreñida a cumplir con exigencias argumentativas de fondo que permitan deducir el elemento ontológico de su acción. De esta manera, la validez de las medidas de reducción de personal, sea cual fuere el supuesto legal para ejecutarlas, no pueden fundamentarse exclusivamente en decretos o en autorizaciones legislativas, sino que deben convalidarse cumpliendo con las exigencias legales contenidas en las normas que establecen el proceso a seguir en la oportunidad de ejecución.

Con vista a los anteriores razonamientos y a.e. las actas procesales que conforman el presente expediente, en especial el escrito recursivo, deberá esta Jurisdicente señalar que en materia contencioso administrativa, la actividad probatoria es aquella que siendo desarrollada por la Administración, los administrados o terceros interesados, está dirigida a producir en el Juez elementos de convicción suficientes que coadyuven para el esclarecimiento del caso en estudio, y en definitiva conlleven a un juicio de valor imparcial y ajustado a derecho para la resolución del conflicto planteado.

En este orden de ideas, el expediente administrativo constituye una fuente como elemento probatorio para ambas partes, siendo que la Administración está obligada a aportarlo, y de donde el Juez puede extraer datos, documentos y demás actas para formar criterio en la oportunidad de emitir su pronunciamiento de mérito.

Así las cosas, en el caso que nos ocupa, se evidencia de los autos que la parte querellada no consignó, de conformidad con lo establecido en el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en el lapso concedido para dar contestación a la demanda, el expediente administrativo solicitado, en virtud de lo cual, dada la importancia del mismo, el hecho de no aportarlo oportunamente, conlleva a la inversión de la carga probatoria la cual beneficia al querellante, obrando contra la propia Administración, como consecuencia de su omisión, tal como se explanara en el punto previo II, Capítulo II del corpus de este fallo.

En tal sentido, establecido como ha sido a quién le corresponde la carga de la prueba en el presente proceso, esta Sentenciadora observa, que aún cuando la Administración Pública Municipal no compareció a dar contestación al recurso, se entienden contradichos los alegatos de la parte querellante, tanto en los hechos como en el derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley que rige la materia, sin embargo, ésta no consignó a los autos los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa, como ya se señalara ut supra, para comprobar que efectivamente, se cumplieron los requisitos procedimentales y legales que deben seguirse en la oportunidad de implementarse la medida de reducción de personal. Siendo ello así, deberá considerarse que el acto administrativo impugnado se encuentra incurso en el supuesto previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, vale decir, en el vicio de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, tal como lo denunciara la querellante en el sentido de no haberse elaborado el informe técnico, emitido la opinión de la oficina técnica y presentada la solicitud, requisitos imprescindibles para justificar la medida aplicada o por aplicar, a tenor de lo previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa. Y así se declara.

Como consecuencia de lo precedentemente explanado y siendo que el acto administrativo en cuestión adolece del vicio supra referido, este Tribunal deberá declarar su nulidad absoluta y ordenar a la Administración la reincorporación, en forma inmediata, de la ciudadana J.G., al cargo de Secretario I, Código: 01-02-0143, adscrito a la Comisión de Ecología y Ambiente del Concejo Municipal o a otro de igual o superior jerarquía, para el cual reúna los requisitos de Ley, con el consecuente pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, con las variaciones que se hubieren generado en el tiempo, así como el pago de los beneficios socioeconómicos que pudieran corresponderle que no implique la prestación efectiva del servicio. A los fines de determinar la cantidad pecuniaria que adeuda el querellado al querellante, deberá realizarse experticia complementaria del fallo, a tenor de lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Y así se decide.

Por cuanto este Órgano Jurisdiccional debe declarar la nulidad absoluta del acto administrativo hoy impugnado, resulta inoficioso entrar a dilucidar y emitir pronunciamiento acerca de las otras denuncias formuladas por la parte querellante contra la validez de la referida actuación. Y así se declara.

En relación al pedimento de la querellante relativo a que se le reconozca el tiempo de antigüedad desde su retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo a los fines del beneficio de jubilación y pago de prestaciones sociales, que por ley le corresponda, esta Jurisdicente considera procedente dicha petición por estar ajustada a derecho, dado que la declaratoria de nulidad del acto impugnado, tiene como consecuencia, eliminar la existencia de los efectos del mismo de la esfera jurídica (efectos ex tunc), con lo cual deberá retrotraerse la situación que dio origen al proceso judicial, hasta el momento mismo en que se produjo el acto, lo que implica colocar al administrado o funcionario en las mismas condiciones que tenía para el momento del ilegal retiro. En consecuencia, la Administración deberá computar a favor de la recurrente el tiempo transcurrido desde la materialización del acto impugnado hasta que se regularice la situación jurídica infringida, ello a los efectos de tomarse en cuenta para el beneficio de jubilación, pago de las prestaciones sociales, entre otros. Y así se decide.

Finalmente, y siendo que la presente causa versa sobre un recurso contencioso administrativo funcionarial atinente a una relación de empleo público, deberá eximirse al organismo querellado al pago de las costas procesales. Y así se declara.

En virtud de lo explanado precedentemente deberá declararse con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto que dio origen a las presentes actuaciones, tal como se establecerá en la dispositiva del presente fallo. Y así se concluye.

IV

DECISIÓN

Por las razones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con Sede en Caracas, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, resuelve: