Sentencia nº 1850 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Julio de 2005

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: ARCADIO DELGADO ROSALES

El 13 de junio de 2002, fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, proveniente de la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, el oficio N° 187 del 24 de mayo de 2002, por el cual se remitió el expediente N° 000237 (nomenclatura de ese Juzgado), contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano J.J.M., titular de la cédula de identidad número 4.780.645, actuando en su condición de Concejal Principal del Municipio Autónomo Maroa del Estado Amazonas, asistido por el abogado Barros Magno, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 65.607, “contra el acto por el cual se le niega por unanimidad la incorporación a la Cámara Municipal como Concejal del mencionado Municipio, acto que se materializa con la comunicación de fecha 25OCT2001, suscrita por el Secretario General de la Alcaldía del Municipio Autónomo Maroa y el acta de sesión de Cámara de fecha [24 de octubre de 2001]”.

Dicha remisión obedece a la consulta de ley a la que se encuentra sometida la sentencia dictada el 16 de mayo de 2002 por la referida Corte de Apelaciones, que declaró sin lugar la acción de amparo constitucional interpuesta.

En esa misma oportunidad, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Antonio J. García García.

Vista la jubilación acordada por la Sala Plena el 18 de mayo de 2005, efectiva a partir del 1° de junio del mismo año, al Magistrado Antonio J. García García, se asignó la ponencia al Magistrado Arcadio Delgado Rosales quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual del expediente, esta Sala procede a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN

El accionante refiere como hechos relevantes para fundamentar la pretensión de amparo constitucional que, el 3 de diciembre de 2000, fue electo como Concejal Principal del Municipio Autónomo Maroa del Estado Amazonas por un período de tres años. Que en esa misma oportunidad fue electa como Concejal Suplente, la ciudadana Velamaris Mendares, “quien sería la persona que conforme a la Ley en la Orden de Votación debe ser llamada a suplir el cargo de concejal en caso de faltas temporales del Concejal Principal”.

Señaló que luego de su proclamación como Concejal Principal por la Junta Electoral Municipal, recibió comunicación del 15 de diciembre de 2000, suscrita por el Secretario de la Cámara Municipal, ciudadano C.M., mediante la cual se le informó que el día 21 de ese mismo mes y año, se efectuaría la instalación de la Cámara Municipal para el período 2001-2004, en la Plaza B. deM..

Que en el acto de instalación de la Cámara Municipal se levantó acta donde se dejó constancia de los siguientes puntos: 1) juramentación e instalación del Concejo Municipal por parte del Alcalde del Municipio Autónomo Maroa, ciudadano A.B., previa verificación de las credenciales emitidas por la Junta Electoral Municipal, y 2) designación del Síndico Procurador Municipal.

Indicó que, iniciadas las reuniones ordinarias de la Cámara Municipal, acudió a las sesiones del 10 y 17 de enero de 2001, en las cuales se discutió la modificación del Reglamento Interno de la Cámara y la designación de las diferentes comisiones permanentes.

Que en virtud del mal estado de salud de su esposa, el 23 de enero de 2001 dirigió comunicación al ciudadano Alcalde del Municipio Autónomo Maroa, en los siguientes términos: “En su condición de Presidente de Cámara, le participo que por problemas ajenos a mi voluntad no podré aceptar el cargo de Concejal Principal por este período. Por tal motivo me suplirá la Concejal Velamaris Mendare, a quien agradezco la convoque que ya es de su conocimiento”.

Adujo que con la referida comunicación pretendió “...informarle a la Cámara municipal (sic), que [le] era imposible continuar ejerciendo el cargo por el resto del período, es decir, no sería por poco tiempo [su] ausencia en la Cámara Municipal, a razón del estado de salud de mi esposa, por lo que consider[ó] como período el año que comenzaba y que por supuesto podía incorporar[se] en la instalación de la cámara en el período siguiente, es decir, en el mes de Enero del año 2002”. Asimismo, indicó que resultaba evidente que su ausencia era temporal, cuando solicitó a la Cámara Municipal que incorporase a la Concejal Suplente, ciudadana Velamaris Mendares.

Refirió que, el 17 de octubre de 2001, presentó nueva comunicación al Alcalde del Municipio Autónomo Maroa, explicando las razones que justificaban su incorporación a la Cámara Municipal y que, en respuesta a la misma, el 11 de noviembre de 2001, se le informó que la Concejal Suplente Velamaris Mendare había manifestado que estaba incorporada a la Cámara Municipal por el resto del período, dada la renuncia del Concejal Principal.

Señaló que, mediante comunicación del 9 de enero de 2002, el Secretario General de la Alcaldía del Municipio Autónomo Maroa le manifestó que por decisión unánime de los Concejales presentes en la sesión del 24 de octubre de 2001, se negó su solicitud de incorporación a la Cámara Municipal, debido a que su comunicación del 23 de enero de 2001 fue interpretada como una renuncia al cargo. Que, el 16 de enero de 2002, solicitó a la Cámara Municipal la reconsideración de la decisión adoptada en sesión del 24 de octubre de 2001 solicitud que, según indicó, no ha sido resuelta hasta la fecha.

Con fundamento en las consideraciones anteriores, adujo que la decisión de la Cámara Municipal que niega su petición de incorporación al cargo de Concejal Principal infringe su derecho al trabajo, dado que “...limita totalmente la posibilidad de desempeñar la actividad laboral que venía ejerciendo en dicha Cámara Municipal”, la cual le proveía beneficios económicos.

Asimismo, denunció la violación de sus derechos políticos, toda vez que el hecho de haber sido electo como Concejal le permitía participar directamente en los asuntos públicos del Municipio Autónomo Maroa, en representación de los intereses de los ciudadanos que lo eligieron y de la comunidad indígena.

Finalmente, solicitó se le amparase en el goce de los derechos establecidos en los artículos 62, 87, 123 y 125 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en consecuencia, se ordenara al Concejo del Municipio Autónomo Maroa del Estado Amazonas, en la persona de su Presidente, el Alcalde A.B., lo reincorporara en el ejercicio de sus funciones como Concejal Principal de ese Municipio.

II

DE LA DECISIÓN CONSULTADA

Mediante decisión del 16 de mayo de 2002, la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, declaró sin lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano J.J.M., asistido de abogado, contra la Cámara o Concejo Municipal del Municipio Autónomo Maroa del Estado Amazonas, representada por el Alcalde de ese Municipio, ciudadano A.B., teniendo como fundamento para ello, lo siguiente:

Para resolver la incompetencia planteada por la parte presuntamente agraviante, determinó, como punto previo, que no existe en el presente caso, un conflicto que afecte la normalidad institucional del Municipio, cuyo conocimiento corresponda al Tribunal Supremo de Justicia, “por cuanto la Cámara Municipal sigue sesionando normalmente, llegando incluso a estar presente en una de sus sesiones, el querellante asistido de abogado”; asimismo, precisó que “tampoco está en discusión la legitimidad de las autoridades municipales, ni siquiera la de un Concejal, por cuanto tanto el querellante como su suplente fueron legítimamente elegidos, estando en entredicho sólo la extensión de la renuncia del accionante...”, por lo que decidió ratificar su competencia para conocer del amparo solicitado.

Respecto a las violaciones de derechos constitucionales alegadas, estableció, en primer lugar, que no puede considerarse que se haya impedido u obstaculizado en forma alguna al accionante, su injerencia en asuntos relacionados con la función pública, “por cuanto es claro que ha desarrollado su actividad en relación al área municipal, reconociéndole los votos su gestión...”.

En segundo lugar, estimó que para pronunciarse sobre la presunta violación del derecho al trabajo “tendría que analizar una serie de normas de carácter legal, teniendo que definir si existe realmente o no relación laboral entre el querellante y la Cámara Municipal, y si de existir la misma, reúne los requisitos referidos por la parte querellada”. No obstante, dispuso que “...la interrupción de la relación que existía entre el querellante y la parte accionada, es producto del acto de renuncia que ejerció el primero, y que es de dicha acción de donde se derivan las circunstancias que hoy lo mantienen alejado del cargo de Concejal para el cual fue electo”.

Por otra parte, consideró que no se evidenciaba violación de los supuestos contenidos en el artículo 123 de la Constitución, relativos a la economía indígena, su capacitación y el respeto a los derechos laborales, pues tales derechos no puede atribuírselos el accionante en forma individual, “ya que la actividad edilicia independientemente de la situación del actor, continúa desarrollándose y es claro que las políticas sociales, educativas, económicas y de todo tipo que desarrollan las autoridades municipales están dirigidas a la obtención y satisfacción de estos principios...”. Igualmente, estimó que no puede pretender el accionante que su situación constituya por sí sola una violación de los derechos a la participación política que tienen los pueblos indígenas, dado que él no ostenta representación alguna de tales derechos.

Finalmente, luego de observar que los argumentos expresados por el accionante conducirían a la revisión por parte de esa Corte de Apelaciones de la normativa establecida en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, dispuso que la pretensión planteada escapa, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal Supremo de Justicia, de la jurisdicción del juez constitucional, “ya que de lo contrario, se desvirtúa la naturaleza de la acción de tutela constitucional, destinada a restablecer la situación jurídica infringida, por violación directa de derechos y garantías constitucionales”, y se convierte al amparo “en un mecanismo ordinario de control de la legalidad”.

III

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la presente consulta de amparo constitucional, para lo cual, previamente, debe establecer su competencia para conocer de la misma. A tal efecto se observa que, conforme a la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final, letra b) de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala es competente para conocer las apelaciones y las consultas de los fallos de los Tribunales Superiores que actuaron como primera instancia en los procesos de amparo, salvo la materia contenciosa administrativa, ya que, según la norma invocada, hasta tanto se dicten las leyes de la jurisdicción constitucional, la tramitación de las apelaciones y las consultas obligatorias se rigen tanto por las normativas especiales, como por la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en cuanto le sean aplicables, así como por las interpretaciones vinculantes de esta Sala (Vid. Caso: E.M.M. del 20 de enero de 2000 y Caso: Yoslena Chanchamire Bastardo del 8 de diciembre de 2000).

De acuerdo a estas últimas interpretaciones y a lo establecido en el artículo 5, numeral 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que entró en vigencia el 20 de mayo de 2004, conjuntamente con lo preceptuado en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, corresponde a esta Sala Constitucional el conocimiento, en apelación o consulta, de las decisiones dictadas en materia de amparo por los tribunales contencioso administrativos, cuyo conocimiento no se encuentre atribuido a otro tribunal.

Atendiendo a tal circunstancia, y por cuanto en el presente caso la decisión remitida en consulta fue dictada por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, la cual conoció en primera instancia de un amparo constitucional en materia contencioso-administrativa, esta Sala, conteste con el régimen establecido en la legislación vigente, se declara competente para conocer la consulta propuesta. Así se decide.

IV

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Determinado lo anterior, pasa esta Sala a examinar la sentencia consultada y, al efecto, precisa que las causales de inadmisibilidad de la acción de amparo son de estricto orden público, por tanto le corresponde a esta Sala verificar en este estado del proceso, la admisibilidad de la solicitud de amparo constitucional interpuesta.

En tal sentido, la Sala encuentra que, por cuanto se intentó un amparo autónomo contra actos administrativos de efectos particulares, contenidos en comunicación del 25 de octubre de 2001, suscrita por el Secretario General de la Alcaldía del Municipio Autónomo Maroa, y en acta de sesión del Concejo de ese Municipio del 24 del mismo mes y año, a través de los cuales se negó su incorporación a esta última en virtud de la renuncia al cargo de Concejal que previamente presentó al Presidente de la referida Cámara Municipal, dicha pretensión de tutela constitucional es inadmisible, dado que se halla incursa en la causal establecida en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual textualmente dispone:

Artículo 6. No se admitirá la acción de amparo:

(omissis)

5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado

.

En efecto, en atención a la norma mencionada, esta Sala en forma reiterada ha establecido que la vía contencioso-administrativa, como vía ordinaria de impugnación de la actuación administrativa de los Poderes Públicos, es, en principio, idónea para la protección de los derechos constitucionales, salvo que circunstancias particulares del caso concreto evidenciaren lo contrario, lo cual hace, por tanto, inadmisible la acción amparo constitucional. En este sentido, la Sala declaró, en sentencia nº 2629 de 23 de octubre de 2002, lo siguiente:

De allí que al Poder Judicial le cumpla hacer efectivo, conforme lo ordena el artículo 26 constitucional, el derecho que tienen todas las personas de acceder a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus intereses, incluso los colectivos o difusos, a través de una tutela efectiva de los mismos sin dilaciones indebidas. Ello se traduce, a la luz del carácter vinculante de la Constitución, en que todos los órganos judiciales devienen tutores de los derechos fundamentales, esto es, les corresponde ejercer sus atribuciones en orden a un goce efectivo por las personas de los bienes que la comunidad política ha elevado a rango constitucional.

En apoyo de dicho principio, la Carta Magna señala en su artículo 49 las garantías intraprocesales que hacen plausible el cumplimiento del mandato contenido en el artículo 26 comentado, a saber, el derecho a la defensa, la previsión legal de las penas, la presunción de inocencia, el juez predeterminado por la ley y el non bis in idem, entre otros. Todas dispuestas a asegurar a los interesados el tránsito por procesos libres de causas de inadmisión irrazonables o injustificadas, con igualdad en cuanto a la alegación y la probanza y en los que la sentencia se ejecute; es decir, que la Constitución ha construido un sistema reforzado (Cascajo Castro) de garantías procesales.

Otro de los preceptos constitucionales que informan este sistema reforzado de garantías judiciales de los derechos fundamentales, es el contenido en el artículo 253 de la misma Constitución, de acuerdo con el cual a dichos operadores judiciales les concierne ejecutar o hacer ejecutar lo juzgado. No es esta la oportunidad para ahondar en los diversos aspectos que lo circundan, basta por ahora con afirmar que viene a apuntalar una corriente jurisprudencial y doctrinaria según la cual no hay verdadera justicia sin medios que permitan la anticipación del fallo o la prevención de su ejecución. De suerte, que ante una evidente lesión a un derecho constitucional (aun sin necesidad de solicitud expresa) los jueces podrán hacer uso del poder cautelar general que dimana del precepto in commento (sic), con el objeto de prodigar una tutela preventiva que mantenga indemne a las partes por el tiempo que dure el proceso o que prevenga la ejecución del fallo.

Para una mayor consolidación de este sistema procesal garantizador, y por si alguna duda cupiera respecto a los objetivos que éste se plantea, el artículo 334 eiusdem declara que todos los jueces están en la obligación de asegurar la integridad de la N.F..

Por ello, la específica acción de amparo constitucional a que se contrae el inciso segundo del artículo 27 de la Carta Magna, constituye un medio adicional a los ordinarios en la tarea de salvaguardar los derechos fundamentales.

Esta Sala Constitucional concluye que la acción propuesta debe ser declarada improcedente, en vista de que el fundamento de la misma da cuenta de una situación que puede ser ventilada a través de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Así es como el artículo 259 constitucional establece que:

‘Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa’.

Asimismo, el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías constitucionales prescribe la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de actos administrativos, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o garantía constitucional, en casos de amparos ejercidos conjuntamente con el recurso contencioso-administrativo de anulación, recurso que, cuando se alegue injuria constitucional, podría incoarse sin el agotamiento previo de la vía administrativa.

De este modo la Constitución garantiza a los administrados, funcionarios públicos o sujetos bajo relaciones especiales, un plus de garantías que no deja dudas respecto a la potestad que tienen esos tribunales para resguardar los derechos constitucionales que resulten lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración Pública; potestad que según la doctrina más actualizada, se ejerce al margen de que la denuncia encuadre en los recursos tradicionales establecidos en la ley o que haya construido la jurisprudencia, pues, la tendencia es a darle trámite a este tipo de demandas en tanto subyazca un conflicto de orden administrativo que exija el examen judicial respectivo.

Así tenemos que, de la simple lectura de las atribuciones que el artículo 259 de la Constitución otorga a la jurisdicción contencioso-administrativa, se aprecia que los justiciables pueden accionar contra la Administración a los fines de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de la Administración aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales. El referido precepto constitucional señala como potestades de la jurisdicción contencioso-administrativa, no solo la anulación de actos administrativos, la condena de pago de sumas de dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios y el conocimiento de las reclamaciones relativas a la prestación de los servicios públicos, sino también, el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de la Administración.

Resulta claro que la jurisdicción contencioso-administrativa, no está limitada a asegurar el respecto de la legalidad en la actuación administrativa, ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda la justicia, incluyendo a la contencioso-administrativa, como un sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo tanto, a partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso-administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de protección de la legalidad objetiva a que está sometida la administración -a pesar de que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, regula procedimientos objetivos, cuya finalidad es declarar la nulidad del acto impugnado - sino un sistema de tutela de situaciones jurídicas subjetivas, que no permite reducir, limitar o excluir las lesiones producidas por actuaciones materiales o vías de hecho.

En consecuencia, la acción de amparo intentada es improcedente a tenor de lo prescrito por el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y así se declara

.

Ahora bien, en el presente caso, observa esta Sala que las actuaciones cuestionadas constituyen actos administrativos que, como tales, están sujetos a un régimen de control jurisdiccional particular regulado en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, para solicitar y obtener de ser procedente la nulidad de este tipo de actuaciones, a cuyo efecto debe seguirse el procedimiento especial contemplado en el artículo 21, párrafos 8 al 21 de dicha Ley Orgánica, competencia que, además, tienen atribuida los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Visto lo anterior, estima esta Sala que el caso de autos no reviste el elemento de idoneidad exigido para la viabilidad de la acción de amparo frente a la presunta insuficiencia de los medios procesales ordinarios, dado que existe una vía procesal eficaz e idónea, como lo es el recurso contencioso administrativo de nulidad, dispuesto por el legislador para lograr el fin requerido por el accionante, la cual no se transitó.

Por las consideraciones expuestas, esta Sala debe forzosamente concluir que la presente acción de amparo constitucional resulta inadmisible, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y así debió ser declarada en la sentencia consultada. En consecuencia, se revoca la decisión que dictó la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas que declaró sin lugar la acción de amparo interpuesta y declara inadmisible la acción de amparo constitucional que encabeza las presentes actuaciones. Así se declara.

V

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano J.J.M., antes identificado, asistido por abogado, “contra el acto por el cual se le niega por unanimidad la incorporación a la Cámara Municipal como Concejal del mencionado Municipio, acto que se materializa con la comunicación de fecha 25OCT2001, suscrita por el Secretario General de la Alcaldía del Municipio Autónomo Maroa y el acta de sesión de Cámara de fecha [24 de octubre de 2001]”.

En consecuencia, se REVOCA la sentencia consultada, dictada por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, el 16 de mayo de 2002.

Publíquese y regístrese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 20 días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY

FRANCISCO CARRASQUERO LÓPEZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

ARCADIO DELGADO R.P.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 02-1438

ADR/