Decisión de Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 11 de Julio de 2007

LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL

DE LA REGIÓN CAPITAL

Exp. N° 005656

En fecha 14 de diciembre de 2006, los abogados A.R.M., A.A.B. y L.R.G., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 10.231, 30.176 y 10.255, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales del ciudadano J.G.L.U., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 7.942.777, interpusieron querella funcionarial contra el acto administrativo de retiro contenido en el Oficio Nº DGIAPEM/316/2006, de fecha 6 de octubre de 2006, suscrito por el Director Presidente del INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA.

En fecha 6 de marzo de 2007, los abogados R.H.C. y G.P.S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 62.741 y 61.471, actuando en su carácter de apoderados judiciales del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, consignó escrito de contestación a la querella.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, este Juzgado pasa a decidir previo el análisis siguiente:

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 14 de diciembre de 2006, la representación de la parte actora interpuso querella funcionarial, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que su representado “(…) ingresó en el Instituto Autónomo Policía (sic) del Estado Miranda, en fecha 02 de agosto de 1996, ocupando el cargo de subinspector. Con base a su desempeño y a las evaluaciones de personal, ascendió al cargo de Subcomisario (…)”.

Que en fecha 6 de octubre de 2006, su mandante “(…) fue notificado del contenido del Oficio Número. DGIAPEM/Nº 316/2006, en virtud del cual se le remueve del cargo de Jefe de Patrullaje de la Región Policial No. 1/San Antonio - Los Teques, con la Jerarquía de Subcomisario adscrito a la Región Policial No. 1, San Antonio - Los Teques (…)”.

Que para la fecha de la remoción el querellante “(…) ostentaba la cualidad de funcionario de Carrera, condición que se le reconoce en el acto administrativo impugnado, cuando se señala expresamente: ‘…dado que con anterioridad a la entrada en vigencia de la referida Ley del Estatuto de la Función Pública, usted desempeñó cargos dentro de la institución que lo acreditaban como funcionario de carrera, le notifico que, de conformidad con el artículo 76 de la referida Ley, no existen cargos vacantes que permitan su reincorporación en el instituto…’ (…)”.

Adujo que el acto administrativo de remoción esta viciado de inmotivación y falso supuesto “(…) en tanto que, el emisor del Acto, en su resolución, [incurrió] en una errónea percepción de la situación de hecho planteada, aplicando una norma jurídica ajena a los supuestos fácticos que la condicionan (…). En efecto, el Acto administrativo cuestionado [señaló] en su texto que el ‘Instituto Autónomo Policía (sic) del Estado Miranda (IAPEM) es un Cuerpo de Seguridad del Estado … y que conforme con lo dispuesto en el Artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los funcionarios que cumplen con las labores de Seguridad del Estado, pasaron a ser considerados como de libre nombramiento y remoción, por lo tanto ocupan cargos de confianza (…)’ ”.

Que su representado “(…) [desempeñó] un cargo de carrera dentro de una institución policial, el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (IAPEM), que es un órgano de seguridad ciudadana, conforme lo señala el artículo 2 de su propio estatuto de creación, y el acto administrativo cuestionado, cataloga al cargo desempeñado por [su] mandante, como de ‘confianza’ y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, sustentándose sobre la equívoca idea de considerar que el instituto policial para el cual prestaba servicios, es un órgano de Seguridad del estado, cuando en realidad es un órgano de seguridad ciudadana (…)”.

Que “(…) por la naturaleza del cargo, el vínculo existente entre el funcionario y la institución sólo puede romperse a través de las formas de retiro previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública. En efecto (…) solo [pueden] ser retirados de la administración pública por medio de los mecanismos previstos en el artículo 78 del mismo (…)”.

Que el acto administrativo recurrido fue dictado sin cumplir el procedimiento legalmente establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, violentándose de ese modo el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso de [su] representado (…), siendo por lo tanto el acto administrativo absolutamente nulo, a tenor de lo dispuesto en el numeral primero del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.

Finalmente solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Nº DGIAPEM/316/2006, de fecha 6 de octubre de 2006, suscrito por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, en virtud del cual se removió a su mandante del cargo de Jefe de Patrullaje de la Región Policial Nº 1 San Antonio, Los Teques con la jerarquía de Subcomisario y, que en consecuencia, se ordene la reincorporación del ciudadano J.G.L.U. al cargo que desempeñó en el referido cuerpo policial “(…) o en uno de similar categoría y se ordene el pago de los salarios dejados de percibir (…), desde la fecha de su remoción, hasta la fecha de su efectiva reincorporación dentro de la institución (…)”.

II

DE LA CONTESTACION A LA QUERELLA

En fecha 6 de marzo de 2007, la representación del Órgano querellado presentó su respectivo escrito de contestación a la querella, ejercida en los siguientes términos:

Negaron, rechazaron y contradijeron la “(…) inexistencia del procedimiento administrativo que culminó con la remoción del querellante, ya que (…) el acto Nº DGIAPEM/316/2006, del 6 de octubre de 2006 es un acto administrativo válidamente dictado, contiene los motivos de hecho y de derecho que justificaron la calificación del cargo de confianza del ex funcionario querellante y su remoción, fue dictado por la máxima autoridad del ente administrativo, contiene un mandato específico como es el de removerlo del cargo, como forma legalmente prevista de terminación de la relación funcionarial”.

Que “(…) la declaratoria de cargo de confianza deviene de la propia Ley del Estatuto de la Función Pública, en su artículo 21, por la condición de funcionario policial del querellante y de las actividades que éste desempeñaba dentro de un Cuerpo de Seguridad del Estado como lo es el [Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda]”.

Que “(…) si bien puede catalogarse al [Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda] como cuerpo de seguridad ciudadana o de seguridad del Estado Miranda, debe entenderse que las labores encuadran en el marco de la noción integral de seguridad del Estado, conforme la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, particularmente dentro de esas competencias en materia de seguridad se pueden apreciar las contenidas en la Ley de Policía del Estado Miranda en su artículos (sic) 2 (…) y en su artículo 19, en sus 15 numerales, (…) que evidentemente catalogan sus importantes funciones dentro de las competencias atribuidas a todo cuerpo de seguridad del Estado, norma que se complementa con las atribuciones en la materia de investigación penal como órganos auxiliares conforme lo prevé el Código Orgánico Procesal Penal”.

Negaron, rechazaron y contradijeron el vicio de falso supuesto bajo el argumento que “(…) los hechos sobre los cuales se dictó la remoción del querellante están especificados en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al catalogar de cargos de confianza a los integrantes de los Cuerpos de Seguridad, como ocurre en el caso de autos con el cargo policial que ocupó el querellante en el [Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda] (…)”.

Negaron, rechazaron y contradijeron el vicio de inmotivación “(…) no solamente por ser un vicio que la jurisprudencia se ha encargado de establecer que no es acumulable al vicio de falso supuesto, pues o carece de motivos o los motivos utilizados son erróneos o tergiversados, pero ambos son incompatibles. Por otro lado, los motivos del acto están suficientemente especificados en el mismo, a saber el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública como base legal y las funciones y el cargo que desempeñaba el querellante como fundamentos de hecho”.

Finalmente, solicitaron que se declare la improcedencia de la querella interpuesta.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Analizados los argumentos de hecho y de derecho alegados por las partes, pasa este Juzgado Superior a pronunciarse sobre el fondo del asunto controvertido, y al efecto observa lo siguiente:

Respecto al vicio de falso supuesto alegado por la representación del querellante, este Juzgado Superior advierte que el error de derecho es un vicio en la causa que acarrea la nulidad de los actos administrativos, y que ha sido definido por la doctrina como “(…) la aplicación errada de una norma a unos hecho determinados, así como cuando la Administración se niega a aplicar una norma a unas circunstancias que se corresponden con el supuesto de hecho abstracto que está regulado por considerar que no tienen relación (…)” (Vid. M.M.G.. El Falso Supuesto. V Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan R.B.-Carías” FUNEDA. Caracas, 2006. pág. 290).

Asimismo, el Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela ha señalado que “(…) el falso supuesto de derecho supone entonces, que a un determinado hecho le ha sido aplicada la consecuencia prevista en una norma jurídica para un supuesto de hecho distinto a aquél al que tal consecuencia imputa, incidiendo negativamente en la esfera jurídica subjetiva de aquellas personas a quienes tal lesión involucra (…)” (Vid. Sala Electoral sentencia N° 75 de fecha 24 de marzo de 2002).

En atención a las consideraciones expuestas, este Tribunal observa que la Administración recurrida fundamentó la decisión de remover al querellante en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referido a los cargos considerados como de confianza y entre ellos aquellos cuyas funciones comprenden principalmente actividades de seguridad de estado.

En tal sentido, el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece que “(…) También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado (…)”.

Como puede apreciarse, la norma se refiere a cargos que comprendan actividades de “seguridad de estado”, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 5, numeral 4 la derogada Ley de Carrera Administrativa, que establecía que quedaban exceptuados de dicha ley “(…) Los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales en su condición de tales y de los cuerpos de seguridad del Estado (…)”.

De conformidad con la norma transcrita, los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado no se encontraban sometidos a la tutela normativa que prevé la Ley de Carrera Administrativa, a diferencia del actual Estatuto de la Función Pública, que no hace una exclusión total, es decir como cuerpo policial, sino dependiendo de las funciones que realice, dependiendo de las cuales podrán ser catalogados como funcionarios de confianza.

De manera, que resulta necesario precisar, en primer lugar, si por pertenecer a una institución local de policía, ya se ejercen funciones de seguridad de estado, lo cual conlleva a precisar qué debe entenderse por funciones de seguridad de estado, y en este sentido, resulta necesario acudir en primer lugar a lo que ha entendido la jurisprudencia por seguridad de estado.

Así, la Sala Política Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 17 de julio de 1978, formuló un concepto de lo que debe entenderse por cuerpo de Seguridad del Estado, y al efecto estableció:

(...) el significado de la locución ‘cuerpo de seguridad del Estado’, se observa que en el citado ordinal el legislador asimila o equipara los funcionarios que prestan sus servicios en dichos cuerpos a los miembros de las Fuerzas Armadas, lo cual implica que entre éstas y aquellos deben existir ciertas características comunes en cuanto a su organización, régimen y funciones, puesto que sólo ese común denominador explicaría que se les agrupe en un mismo ordinal.

(…) Pero en la legislación actualmente vigente sólo aparecen asimilados para ciertos efectos los miembros de los cuerpos de seguridad a los de las Fuerzas Armadas Nacionales en el ordinal que es objeto de examen y en otras muy pocas disposiciones tales como los artículos 3º y 22º de la Ley sobre Armas y Explosivos, en los cuales, respectivamente, se definen las armas de guerra como ‘todas las que se usen o puedan usarse en el Ejército, la Guardia Nacional y demás Cuerpos de Seguridad, para la defensa de la Nación y resguardo del orden público (...)’; y se exceptúan de la prohibición de porte de armas: ‘los militares conforme a las disposiciones de las leyes y reglamentos militares; los empleados de los Resguardos Nacionales e Inspectorías y Fiscalías de Rentas Nacionales; los funcionarios y agentes de la Guardia Nacional, de Investigación, de Policía y demás Cuerpos de Seguridad quienes portarán las que autoricen los reglamentos de sus servicios o las de órdenes e instrucciones de sus superiores’.

Tales disposiciones no tienen por objeto definir lo que se entiende o debe entenderse por cuerpos de seguridad del Estado, pero de ellas se deduce que los miembros de dichos cuerpos al igual que los del ‘Ejército’, y la ‘Guardia Nacional’, tienen como función específica la defensa de la Nación y el resguardo del orden público y que sus miembros están exceptuados de la prohibición de porte de armas.

(…omissis…)

Sin embargo, no obstante que en razón de sus funciones son muchos los servidores del Estado vinculados al sistema de seguridad que exigen la defensa de la Nación y el mantenimiento del orden público, no todos ellos forman parte de las Fuerzas Armadas o de los cuerpos de seguridad a que se refieren el ordinal que es objeto de estos comentarios y las disposiciones de la Ley sobre Armas y Explosivos a que antes se hizo referencia.

En tanto que las Fuerzas Armadas tienen como misión el mantenimiento de la paz y la defensa de la soberanía, independencia e integridad de la Nación, el objeto de los cuerpos de seguridad consiste principalmente en prevenir y reprimir, por la fuerza cuando sea necesario, cualquier acto que constituya o pueda constituir una amenaza para el normal funcionamiento de las instituciones, para el pacífico disfrute de los derechos y libertades que la Constitución y las leyes acuerdan a los habitantes de la República o para la vida o el patrimonio de éstos. En tal sentido fue muy explícito y preciso el legislador cuando al crear el Servicio Nacional de Seguridad en el año de 1938 lo definió como “una institución que tiene por objeto conservar la tranquilidad pública, proteger las personas y las propiedades; prestar el auxilio que reclamen la ejecución de las leyes y disposiciones del Poder Judicial; intervenir en la averiguación de hechos delictuosos; perseguir y capturar a los delincuentes; prestar apoyo a las autoridades nacionales, estatales y municipales; identificar a las personas; y, en general, cuidar de que se mantenga el imperio de la ley y la estabilidad de las instituciones nacionales’.

El cumplimiento de funciones como las enumeradas en dicho artículo, exige que los cuerpos a quienes incumbe su ejercicio sean organizados y dirigidos de manera similar a aquélla en que son organizadas y dirigidas las Fuerzas Armadas, y que dispongan del armamento y de los equipos que les permitan actuar con eficacia y prontitud en el momento en que sean requeridos sus servicios.

Esta disposición lleva implícita la idea de que son cuerpos especialmente organizados, entrenados y equipados y en todo caso diferentes a los militares, los que prestan el servicio de seguridad no sólo dentro sino también fuera de las cárceles y penitenciarías nacionales (...)

(Resaltado de este Tribunal).

En igual sentido se pronunció la misma Sala en fecha 3 de agosto de 2000, al expresar que no existe texto legal que disponga qué ha de entenderse por el término cuerpo de seguridad del estado, y en consecuencia acogió el criterio del año 1978. Todo esto se produjo bajo la vigencia de la ley de Carrera Administrativa, que como quedó anotado, establecía que los cuerpos de seguridad del estado quedaban exceptuados de la aplicación de la citada Ley de Carrera Administrativa.

Ahora bien, la Ley del Estatuto de la Función Pública, eliminó la frase “cuerpos de seguridad del estado”, y en su lugar, estableció que se “consideran cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado.”

De manera, que la disposición parcialmente transcrita evidencia por una parte, que no todos los integrantes de un cuerpo de seguridad, son de confianza, sino aquellos que efectivamente realicen funciones que puedan ser calificadas como de seguridad del estado, y ello se corresponde con la realidad, por cuanto existen cargos, que sin pertenecer a cuerpos de seguridad, no obstante desempeñan funciones de seguridad, y viceversa, como el caso a que se contrae la decisión de 1978.

Por otra parte, la actividad de la policía permite garantizar la seguridad ciudadana y el orden público, originando de esa manera una noción en sentido estricto, equivalente a policía general o policía de seguridad ciudadana y orden público.

Así, la adopción de decisiones tendientes a proteger el orden público y la seguridad ciudadana, es una actividad de la policía general, sobre la base de prevenir los riesgos y peligros y las perturbaciones a la seguridad ciudadana y el orden público, y si bien, los Estados y Municipios concurren con los órganos de seguridad ciudadana a mantener el orden público, en calles, plazas, mercados, espectáculos, cementerios, y demás servicios de carácter local, no por ello, podemos, tomando éste como único elemento para establecer que cualquier cuerpo policial estadal o municipal como un todo, ejerza actividades de seguridad de estado, cuando es a la Fuerza Armada Nacional, la que le corresponde garantizar la independencia y soberanía de la nación y asegurar la integridad del espacio geográfico, mediante la defensa militar, la cooperación en el mantenimiento del orden interno y la participación activa en el desarrollo nacional, y la Guardia Nacional cooperará y tendrá como responsabilidad básica el mantenimiento del orden interno del país.

Conforme a todo lo anterior, se concluye que en el presente caso, se ha configurado el vicio de falso supuesto, por cuanto el acto impugnado se hizo descansar en una errónea fundamentación jurídica, al entender que todos los miembros del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, por el hecho de pertenecer al mismo, realizan principalmente actividades de seguridad de Estado, lo cual acarrea la nulidad del acto en conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos, y así se decide.

Declarada la nulidad absoluta del acto administrativo recurrido, en virtud del falso supuesto de derecho en el que incurrió la Administración, este Juzgado estima inoficioso pronunciarse con respecto a los demás vicios del acto administrativo denunciados por el querellante, y así se decide.

Finalmente, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Nº DGIAPEM/316/2006, de fecha 6 de octubre de 2006, suscrito por el Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, este Juzgado Superior ordena la reincorporación del ciudadano J.G.L.U. al cargo de Subcomisario, que desempeñó en el referido cuerpo policial o a uno de igual o superior jerarquía, así como el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la remoción, hasta la fecha de su efectiva reincorporación, con excepción de los conceptos que requieran la prestación efectiva del servicio.

IV

DECISION

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR, el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados A.R.M., A.A.B. y L.R.G., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 10.231, 30.176 y 10.255, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales del ciudadano J.G.L.U., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 7.942.777, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Oficio Nº DGIAPEM/316/2006, de fecha 6 de octubre de 2006, suscrito por el Director Presidente del INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA, en consecuencia, se declara la nulidad del acto administrativo recurrido y se ordena la reincorporación del querellante al cargo de Subcomisario, o a uno de igual o superior jerarquía, así como el pago de los sueldos dejados de percibir desde el momento de su ilegal egreso hasta su efectiva reincorporación, para lo cual debe efectuarse una experticia complementaria del fallo.

PUBLIQUESE y REGISTRESE

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en Caracas, a los once (11) días del mes de julio de dos mil siete (2007 ). Años 197de la Independencia y 148 de la Federación.

LA JUEZA PROVISORIA,

C.A.G.

LA SECRETARIA

Y.V.

En la misma fecha, siendo las nueve y diez minutos de la mañana (9:10 am) se publicó y se registro la anterior sentencia.

LA SECRETARIA,

Y.V.

Exp. No. 005656

CAG/ika