Sentencia nº 222 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Febrero de 2004

Como antecedentes del caso se señalan:

1. - El 7 de noviembre de 2002, mediante Resolución nº DG-18912, el Ministro de la Defensa, por disposición del Presidente de la República, sometió a C. deI. al ciudadano Capitán (GN) L.E.C.A., con la finalidad de determinar su responsabilidad disciplinaria en la presunta comisión de faltas e infracciones de carácter militar.

2. - El 10 de noviembre de 2002, fue publicado en el diario Últimas Noticias cartel de notificación mediante el cual, el Ministro de la Defensa informó a varios oficiales de la Fuerza Armada Nacional, entre ellos al accionante, que por disposición del Presidente de la República, fueron sometidos a C. deI. para estudiar y calificar su conducta por la presunta comisión de faltas e infracciones militares, especialmente las que pudieran desprenderse de las declaraciones dadas a los medios de comunicación social sin previa autorización y a su participación en eventos de carácter político.

   II ALEGATOS DEL ACCIONANTE

   Expusieron los apoderados judiciales del accionante que el 2 de octubre de 2002, catorce (14) oficiales Generales y Almirantes de los cuatro componentes de la Fuerza Armada Nacional manifestaron públicamente que se declaraban en “desobediencia legítima” conforme al artículo 350 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y solicitaron la renuncia inmediata del Presidente de la República.

   Indicaron que ese mismo día, el accionante decidió presentarse ante sus superiores en la Plaza Francia, ubicada en la avenida F. deM. en la jurisdicción del Municipio Chacao del Estado Miranda, y manifestó su adhesión a la postura por ellos adoptada y, del mismo modo, se declaró en “desobediencia legítima”.

   Señalaron que el 10 de noviembre de 2002, el Ministro de la Defensa publicó en el diario Últimas Noticias un cartel mediante el cual se pretendió notificar a un grupo de oficiales del inicio de un C. deI. en su contra.

   Alegaron que el acto administrativo contenido en la publicación antes aludida, violó al accionante su derecho al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como consecuencia de haberse publicado sin cumplir con los trámites procesales previos, tales como: la elaboración de los respectivos oficios y su notificación personal en el domicilio de cada uno de los implicados en el caso, ya que la citación para la iniciación de cualquier clase de proceso debe realizarse en forma personal. Además, indicaron que las autoridades del Ministerio de la Defensa no libraron y fijaron los respectivos carteles de notificación, ni enviaron telegramas o notificaciones por correo.

   Por otra parte, delataron que el acto administrativo impugnado también es violatorio del derecho a la presunción de inocencia y a la defensa del accionante, al calificar los sucesos ocurridos en la Plaza Francia desde el 22 de octubre de 2002, como “participación en actos de evidente carácter político”, sin que haya mediado proceso alguno que permita determinar la naturaleza de dichos acontecimientos.

   Con fundamento en lo anterior, solicitaron que se ordene la estricta prosecución de los procedimientos legales relativos al C. deI. al cual fue sometido su representado, así como, la suspensión de todos los procedimientos administrativos iniciados en su contra, hasta tanto se cumplan las formalidades legales necesarias para su continuación, para lo cual requieren que éste sea citado personalmente en la Plaza Francia, ubicada en la avenida F. deM., entre las avenidas L.R. y San J.B., en la Jurisdicción del Municipio Chacao del Estado Miranda.

   De igual forma, solicitaron que, en los actos preparatorios del procedimiento disciplinario antes referido, se elimine toda expresión que pueda lesionar su derecho a ser considerado inocente de los hechos que se le atribuyen.

   Adicionalmente, requirió como medida cautelar innominada la inmediata suspensión del C. deI. iniciado, hasta tanto se resuelva la presente acción de amparo.

   III DE LA COMPETENCIA

   Previo a la determinación sobre la admisibilidad de la presente acción, la Sala pasa a dilucidar su competencia para conocer del asunto, y al respecto observa:

   Visto que, con fundamento en los artículos 266, numeral 1 y 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la Sala se declaró competente para conocer de las acciones de amparo constitucional propuestas contra los hechos, actos u omisiones emanados de –entre otras autoridades de rango constitucional y competencia nacional- el Presidente de la República y los Ministros. Y visto que, en el presente caso la acción de amparo fue ejercida contra un acto administrativo dictado por el Ministro de la Defensa, esta Sala se declara competente para su conocimiento. Así se declara.

   IV MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

   Como punto previo, esta Sala observa que la pretensión de amparo interpuesta cumple con los requisitos que exige el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

   Sentado lo anterior, esta Sala procede a analizar la admisibilidad de la acción incoada y, a tal efecto, considera lo siguiente:

   La acción de amparo fue interpuesta contra el acto administrativo contenido en la Resolución nº DG-18912, dictada por el Ministro de la Defensa el 7 de noviembre de 2002, mediante la cual, por disposición del Presidente de la República, se sometió al ciudadano Capitán (GN) L.E.C.A. a C. deI. con la finalidad de estudiar y calificar su conducta por la presunta comisión de faltas militares e infracciones de carácter disciplinario.

   El amparo solicitado se fundamenta en la presunta infracción de los derechos al debido proceso, a la defensa y a la presunción de inocencia del accionante previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por haberse omitido la notificación personal del acto impugnado y por contener el texto del mismo expresiones que prejuzgan los hechos objetos de investigación.

   Con respecto a la pretensión del accionante, la Sala advierte que, dado el carácter normativo del Texto Fundamental que enfatiza el artículo 334 de la Constitución, todos los jueces están en la obligación de asegurar la integridad de la N.F.. En tal sentido, cada órgano jurisdiccional deviene en tutor de los derechos constitucionales, de allí que al Poder Judicial le corresponde hacer efectivo, conforme lo ordena el artículo 26 eiusdem, el derecho que tienen todas las personas de acceder a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus intereses a través de una tutela efectiva de los mismos. Por ello, la acción de amparo constitucional constituye un medio adicional a los ordinarios en la tarea de salvaguardar los derechos fundamentales.

   Así pues, el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales expresa que:

   Artículo 5.- La acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional.

   Cuando la acción de amparo se ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la Administración, podrá formularse ante el Juez Contencioso-Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad, conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente, que se ejerza. En estos casos, el Juez, en forma breve, sumaria, efectiva y conforme a lo establecido en el artículo 22, si lo considera procedente para la protección constitucional, suspenderá los efectos del acto recurrido como garantía de dicho derecho constitucional violado, mientras dure el juicio.

   PARÁGRAFO UNICO: Cuando se ejerza la acción de amparo contra actos administrativos conjuntamente con el recurso contencioso administrativo que se fundamente en la violación de un derecho constitucional, el ejercicio del recurso procederá en cualquier tiempo, aun después de transcurridos los lapsos de caducidad previstos en la Ley y no será necesario el agotamiento previo de la vía administrativa

   (Subrayado de la Sala).

   Congruente con el carácter de tutor de derechos y garantías constitucionales que el Texto Fundamental confiere a los órganos jurisdiccionales, es menester afirmar que, tal y como lo prevé la norma antes transcrita, sólo es dada la utilización autónoma de la vía del amparo constitucional para restituir las lesiones atribuidas a actos, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones de la Administración, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz para restituir la situación jurídica infringida.

   Precisado lo anterior, la Sala advierte que con respecto a los medios procesales para enervar las lesiones constitucionales producidas por la actividad de la Administración, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 259 Constitucional, son competentes para “anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa” (vid. sentencia nº 1315/2002 del 19 de junio, caso: L.K.R.R.). De este modo, la Constitución garantiza a los administrados, funcionarios públicos o sujetos bajo relaciones especiales, un plus de garantías que no deja dudas respecto a la potestad que tienen los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa para resguardar los derechos constitucionales que resulten lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración.

   Así pues, la Constitución se introduce en el ordenamiento jurídico como una norma aplicable a través de un sistema de garantías, entre las cuales figura la justicia constitucional. Dentro de las funciones de la jurisdicción constitucional tenemos la tutela de los derechos y garantías constitucionales a través de la acción de amparo constitucional. Sin embargo, el amparo no es el único instrumento previsto en el ordenamiento jurídico destinado a tutelar los derechos y garantías constitucionales de los administrados frente a las actuaciones de la Administración, ya que los recursos contenciosos-administrativos resultan también medios idóneos para resguardar los derechos constitucionales que resulten lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración.

   Ahora bien, en el presente caso la acción de amparo fue incoada contra un acto administrativo dictado por el Ministro de la Defensa, mediante el cual se ordenó el inicio de un procedimiento administrativo denominado C. deI., para determinar la responsabilidad disciplinaria del accionante en la comisión de presuntas faltas, es decir, que el acto administrativo impugnado es un acto de trámite, por cuanto no resuelve el mérito principal del asunto, no pone fin al procedimiento, ni impide la continuación del mismo.

   En este sentido, se advierte que, con respecto a la impugnación por vía del amparo constitucional de los denominados actos de trámite en el procedimiento administrativo, sin esperar la producción del acto final o impedir su producción, esta Sala en sentencia nº 29/2003 del 27 de enero, caso: Cámara Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, señaló lo siguiente:

   ...ha sido pacífica y reiterada la jurisprudencia de este M.T. en negar la impugnación por vía de amparo constitucional de actos de trámite, lo que obviamente se extiende y aplica con más rigurosidad al caso de la impugnación de actos de trámite en el procedimiento administrativo, puesto que este tipo de actos son preparatorios del acto final y por ende no constituyen la decisión definitiva, así como puede en caso de existir algún vicio en el procedimiento ser subsanado o convalidado con la impugnación del acto final, dados los principios de concentración procesal y de autotutela de la Administración.

   La doctrina administrativista ha entendido a la impugnación autónoma de actos de trámite como una excepción a la regla de la impugnación concentrada de los vicios procedimentales a la hora de recurrir el acto final.

   En efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reconoce la posibilidad de impugnar los actos de trámite autónomamente, es decir, sin esperar la producción del acto final cuando dispone:

   `Artículo 85: Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos´ (Subrayado de esta Sala).

   En definitiva la importancia para determinar cuando la negativa de admitir la impugnación autónoma de un acto de trámite afecta el derecho a la defensa, radica que en la posterior y eventual impugnación del acto final no podría satisfacerse la pretensión del administrado.

   De allí que para entender el presente punto debe partirse de la premisa sobre la cual, las vías idóneas para impugnar los actos de trámite dictados en el procedimiento administrativo son, bien los respectivos recursos administrativos o el contencioso administrativo contra el acto final o bien impugnando autónomamente el acto de trámite por alguno de los supuestos enmarcados en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, indefensión, prejuzgamiento o imposibilidad de continuar el procedimiento, pero no mediante el ejercicio de la acción de amparo constitucional, pues ello conllevaría a su declaratoria de inadmisibilidad conforme lo dispone el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales

   .

   De acuerdo con la doctrina establecida por la Sala, la cual se reitera en el presente fallo, los actos de trámite producidos en el marco de un procedimiento administrativo no son susceptibles de impugnación por la vía del amparo constitucional, ya que éstos pueden ser atacados mediante el ejercicio del respectivo recurso administrativo, según lo previsto por el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los casos en que se produzca indefensión, prejuzgamiento o imposibilidad de continuar el procedimiento; o mediante el recurso contencioso-administrativo pertinente contra el acto administrativo definitivo.

   Por otra parte, es menester señalar que con respecto a la causal de inadmisibilidad prevista por el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, es doctrina reiterada de la Sala (vid. sentencia nº 2369/2001 del 23 de noviembre, entre otras) que “...para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente”.

   Ello así, en caso de presunta injuria constitucional producida por un acto de trámite, el administrado dispone de medios idóneos para restituir la situación jurídica infringida, por lo que, de incoarse acción de amparo constitucional contra este tipo de actos, la misma resultaría inadmisible conforme lo dispone el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con lo previsto por el artículo 5 eiusdem.

   Ahora bien, en el presente caso la acción de amparo fue ejercida contra una acto de trámite dictado por el Ministro de la Defensa mediante el cual se ordenó el inicio del procedimiento administrativo denominado C. deI., con la finalidad de determinar la responsabilidad disciplinaria del accionante; y visto que contra dicho acto el accionante dispone del medio judicial de impugnación idóneo para obtener la protección constitucional solicitada, como lo es el recurso contencioso-administrativo de nulidad, el cual, tal como lo prevé el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, puede incoarse de manera conjunta con la acción de amparo constitucional, en cuyo caso, se tramita aun cuando hubiese transcurrido el lapso de caducidad legalmente establecido y sin agotar la vía administrativa, esta Sala, en aplicación del artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con el artículo 5 eiusdem, juzga inadmisible la acción de amparo propuesta. Sin embargo, a fin de salvaguardar el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva del accionante, la Sala juzga que en el presente caso, el lapso de caducidad para interponer el recurso contencioso-administrativo previsto en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se contará a partir de la publicación de la presente decisión. Así se decide.

   V DECISIÓN

   Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley declara INADMISIBLE la acción de amparo interpuesta por los abogados J.A.C.M. y J.A.C.A., en representación del ciudadano L.E.C.A.; contra el acto administrativo dictado por el Ministro de la Defensa, contenido en el cartel de notificación publicado en el diario Últimas Noticias el 10 de noviembre de 2002 y DISPONE que el lapso de caducidad para interponer la acción de nulidad contra el acto administrativo impugnado, se empezará a contar a partir de la publicación del presente fallo.

   Publíquese, regístrese y archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 20 días del mes de febrero dos mil cuatro. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   J.E. CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   A.J.G.G. J.M.D.O.

   Ponente

   P.R. RONDÓN HAAZ

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   JMDO/ns.

   Exp. n° 02-2872

   Quien suscribe, Magistrado P.R. Rondón Haaz, discrepa de la mayoría que apoyó la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. La sentencia de la cual se disiente declaró inadmisible el amparo que se intentó, sobre una incorrecta interpretación de lo que establece el artículo 6, cardinal 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

   En efecto, del fallo del cual se discrepa se desprende que la mayoría sentenciadora admite el criterio de que quien invoque una injuria constitucional que sea causada por un acto administrativo, en este caso de trámite, dispone de un “medio idóneo” para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, como lo es el ejercicio de los “recursos administrativos”, lo cual hace inadmisible el amparo, conforme a lo que dispone el 6, cardinal 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

2. Ahora bien, este voto salvante considera que mal puede señalarse que los recursos administrativos constituyen un medio idóneo, en sustitución del amparo constitucional; y por tanto, el amparo que se proponga contra un acto administrativo susceptible de ser impugnado en sede administrativa resultaría inadmisible, en aplicación del artículo 6, cardinal 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

   La mayoría sentenciadora desconoció el hecho indudable de que el cardinal 5 del artículo 6 de la Ley que se citó se refiere a “vías judiciales ordinarias” o “medios judiciales preexistentes”. Por tanto, el pronunciamiento de inadmisibilidad de la demanda, con fundamento en que los recursos administrativos son medios idóneos en los términos del artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, constituye un error de concepto, puesto que la naturaleza jurídica de dicho recurso es administrativa y no “judicial”.

   Considera el disidente que mal podía la mayoría confundir un recurso administrativo con un recurso judicial, con lo cual debe concluirse que el primero de los nombrados no puede incluirse en el cardinal 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

   Queda así expuesto el criterio del Magistrado que rinde este voto salvado.

   Fecha ut retro. El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   J.E. CABRERA ROMERO

   J.M.D.O.

   Magistrado

   A.J.G.G.

   Magistrado

   P.R. RONDÓN HAAZ

   Magistrado-Ponente

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   EXP. Nº 02-2872 PRRH/sn/fs.-