Sentencia nº 00256 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 19 de Febrero de 2002

De la lectura de las actas cursantes en autos, se desprende lo siguiente:

1. Con ocasión del Informe elaborado por el hoy recurrente, como Jefe Encargado de la Brigada Territorial Nº 15, con sede en S.T. delT., referente a la fuga de información, presuntamente, por parte del Inspector José de la C.V.T., en una investigación “contra un grupo de personas fuertemente armadas, quienes se dedican al robo de entidades bancarias, robo de vehículos, tráfico y tenencia de estupefacientes...”, por auto del 22 de septiembre de 1997, el Departamento de Instrucción de la Inspectoría General de los Servicios ordenó la apertura de la averiguación administrativa disciplinaria Nº 22.491 contra el mencionado Inspector.

2. Con motivo de esta causa disciplinaria, el recurrente rindió declaración testifical el 25 de septiembre de 1997, en la que declaró haber participado en la investigación contra los sujetos involucrados en tráfico y tenencia de estupefacientes.

3. En el Resumen del Expediente Nº 22.491 presentado por el funcionario Instructor de la causa, la Inspectora General de los Servicios recomendó la destitución de todos los funcionarios involucrados en la investigación policial, incluyendo al recurrente, ciudadano L.R.C.H., quien originalmente había elaborado el informe sobre la presunta ocurrencia de los hechos irregulares en esa dependencia.

4. La causa disciplinaria contra el Inspector José de la C.V. concluyó con su destitución, según Cuenta Nº 617 del 30 de septiembre del mismo año.

5. Según Acta Policial del 14 de Octubre de 1997, la Inspectora General de los Servicios ordenó mantener abierta la averiguación disciplinaria contra los restantes funcionarios que participaron en la investigación policial, por lo que en fechas 15, 17, 20 y 31 de octubre de 1997, el recurrente fue citado y amplió sus declaraciones respecto a los hechos investigados e igualmente lo hicieron otros presuntamente involucrados.

6. Presentada por la Inspectoría General de los Servicios la solicitud de destitución contra el actor ante el Director General del organismo, esta fue aprobada en cuenta Nº 724 de fecha 3 de noviembre de 1997, siendo notificado mediante Memorando Nº 3544 de la misma fecha, suscrito por el Director de Personal.

7. Mediante escrito presentado el 05 de noviembre de 1997, el ciudadano L.R.C.H. ejerció el recurso de reconsideración ante el órgano emisor del acto. Considerando haber operado el silencio administrativo, el 28 de noviembre de 1997 ejerció el recurso jerárquico ante el Ministro de Relaciones Interiores, hoy Ministro del Interior y Justicia.

8. Con posterioridad a la consignación del recurso jerárquico, fue resuelto por el Director General del organismo el recurso de reconsideración, anteriormente ejercido el 05 de noviembre de 1997, según memorando Nº 8 del 7 de enero de 1998, notificado al recurrente el 13 de enero del mismo año, confirmando la sanción de destitución impuesta.

9. Considerando haber operado nuevamente el silencio de la Administración respecto del recurso jerárquico interpuesto, ejerce el presente recurso de nulidad contra la decisión tácita denegatoria del Ministro, sobre la base de los siguientes argumentos.

   II FUNDAMENTOS DEL RECURSO

   Fundamenta el recurrente el presente recurso en los siguientes términos:

1. Violación del ordinal 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, denuncia respecto de la cual se limitó a transcribir copia textual del artículo 46 de la Constitución de 1961 derogada.

2. Violación del principio de legalidad: Considera que ha sido sancionado en virtud de un reglamento “...que carece de la facultad para establecer sanciones de cualquier tipo, toda vez que ninguna disposición de rango legal, ha autorizado al Poder Ejecutivo por órgano del Ministerio de Relaciones Interiores a establecer sanciones de carácter disciplinario-administrativo... de manera que...constituye una flagrante violación a la jerarquía (sic) consagrada en el ordinal 2º del artículo 60 de la Constitución Nacional...”.

3. Violación del derecho a la defensa y al debido proceso: Expresa que “en virtud de la premura de las actuaciones...la celeridad empleada en todo el procedimiento, la omisión total de los lapsos contemplados en el artículo 69 del Reglamento...en la apresurada carrera por producir una decisión...no se me permitió alegar mis defensas, ya que la existencia de la oportunidad teórica de defenderse no basta...”.

4. Violación del derecho de presunción de inocencia: Al respecto señala que tal violación se produjo “...al no sólo ser separado del cargo, aislado con arresto de 96 horas, despojado de mi arma de reglamento y credencial, todo a priori, antes de que concluyera el procedimiento administrativo, sino que en el acto administrativo se califica como soborno el hecho, invadiendo con ello el ámbito de la jurisdicción penal...todo esto sin que se me haya realizado con anterioridad el debido proceso por parte de los jueces naturales...”.

5. Abuso de poder por incurrir la Administración en un falso supuesto de hecho: al respecto señala que no se constataron los presupuestos fácticos que se tomaron como base para dictar el acto; y dio por supuestos hechos que la Administración no comprobó plenamente, por lo cual el acto “...se encuentra viciado por falsedad en las consideraciones de hecho que lo motivan...”. Afirma que los hechos se le imputan “sin base, sin pruebas”.

   III MOTIVACIONES PARA DECIDIR

   1. Precisa la Sala advertir, en primer término, que en fecha 24 de noviembre de 2001, entró en vigencia el Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminológicas, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.551, Extraordinario, del 09 de noviembre del mismo año; cuerpo normativo que expresamente deroga la Ley de Policía Judicial y el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial.

      Ahora bien, antes de la entrada en vigencia del Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminológicas, respecto a la solicitud de inaplicación del Reglamento Interno para la Administración del Personal de la Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención, DISIP, esta Sala, en Sentencia Nº 1.450 de fecha 12 de julio de 2001, caso F.A.M.M. vs. Ministerio del Interior y Justicia, decidió que:

      ...las sanciones establecidas en el Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) no se encuentran establecidas en una ley preeexistente; y dichos textos, por demás, de rango inferior a la ley, sólo facultaban al Ministro de Relaciones Interiores para dictar, vía actividad administrativa reglamentaria, la organización, competencias y funcionamiento de las dependencias y direcciones de ese despacho ejecutivo, más no para normar, mediante la creación de sanciones, la cuestión disciplinaria interna de una determinada dirección, lo cual conduce, inexorablemente, a concluir que el Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), en cuanto a las sanciones allí tipificadas, vulnera el principio de la reserva legal contemplado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

      En efecto, en su artículo 137, el texto fundamental indica que la Constitución y las leyes definen las atribuciones del poder público y el artículo 49 eiusdem, consagratorio del debido proceso aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, establece, en su numeral 6, que “Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.

      Por otra parte, el artículo 156, numeral 32 de la Carta Magna, atribuye al Poder Público Nacional la competencia de legislar en materia de deberes, derechos y garantías constitucionales; y el artículo 187 ibidem otorga a la Asamblea Nacional la facultad exclusiva y la competencia para legislar en dichas materias.

      En consecuencia, conforme a los anteriores razonamientos, deben inaplicarse, por ser contrarias al texto constitucional, las disposiciones del Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), que contienen normas sancionatorias no establecidas ni autorizadas por una ley preexistente. Así se establece.

      Sin embargo, no puede ignorar la Sala, dentro del mismo contexto, que el organismo al cual se le aplica el referido reglamento es una institución policial, cuyos miembros están, por la naturaleza de sus funciones, sometidos a un régimen de sujeción especial, que necesariamente debe contemplar la subordinación, obediencia y un preciso marco disciplinario, sin el cual no pueden desarrollar satisfactoriamente las delicadas funciones de seguridad del Estado, que les ha encomendado la sociedad a través de sus órganos de representación constitucional.

      En este orden, juzga la Sala indispensable preservar, en este caso concreto, la potestad que ejerció la Administración, que la facultaba para sancionar las conductas en que incurran los funcionarios adscritos a un órgano de seguridad del Estado, quienes mediante la comisión de infracciones o faltas, han participado en hechos capaces de alterar, distorsionar o enervar los cometidos e imagen que debe cumplir y mostrar una institución de resguardo público al servicio de la sociedad, cuyas complejas competencias no admiten la relajación de la indispensable disciplina que deben acatar sus integrantes.

      Ante la evidente inconstitucionalidad que supone la inclusión de sanciones por vía de un texto reglamentario, aspecto que sólo compete consagrar a la Asamblea Nacional en cuanto órgano legislativo facultado en exclusividad para crear y modificar sanciones; y hasta tanto no sea dictada por el órgano legislativo la ley que regule el ámbito disciplinario de los funcionarios de la DISIP, el régimen disciplinario al cual deben sujetarse tanto la Administración como los administrados, será el contemplado por el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, el cual fue dictado el 17 de junio de 1965, de conformidad con normas de rango legal preexistentes a su entrada en vigencia; y por ser la Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención un organismo auxiliar de policía judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, ordinal 9° de la Ley de Policía Judicial, a la vez de remitir dicho texto legal, en su artículo 17, la materia de sanciones disciplinarias a un reglamento que no puede ser otro que aquél que norma al Cuerpo Técnico de Policía Judicial; y en fin, porque resulta ineludible establecer y preservar, por razones de conservación del Estado de Derecho y de seguridad jurídica que interesan a toda la colectividad, un marco disciplinario imprescindible a los funcionarios de la DISIP. Así se decide.

      En el caso de autos, tanto las faltas imputadas al recurrente como el procedimiento disciplinario sustanciado por la Administración, tuvieron como base normativa el Reglamento Interno para la Administración de Personal de la DISIP. Sin embargo, conforme al criterio sustentado en la sentencia supra citada, las normas de carácter sancionatorio que contiene el referido texto reglamentario deben ser inaplicadas, por inconstitucionales, en cada caso concreto donde la Administración funde en ellas su decisión, al ejercer la potestad sancionatoria de la que está investida. En tal virtud, se declaran inaplicables, en el presente caso, las normas de carácter sancionatorio aplicadas al recurrente. Así se declara.

      No obstante lo anterior, en la misma sentencia antes parcialmente transcrita, se sostuvo la imperiosa necesidad de preservar la justicia material, así como de mantener por razones de conservación del Estado de Derecho y de seguridad jurídica que interesan a toda la colectividad, un marco disciplinario para los funcionarios de la DISIP, por lo cual se decidió, que el marco sancionatorio aplicable era el que preceptuaba el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial. En tal virtud, la aplicación de la medida de destitución, sanción expresamente contemplada en el texto reglamentario citado, fue adoptada conforme a derecho, porque con ella se logran los fines de la justicia material y de preservación del Estado de Derecho que inspira y protege el texto constitucional vigente. Así se declara.

      En virtud de la anteriormente reseñada derogatoria del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, la Sala observa que la entrada en vigencia, el 24 de noviembre de 2001, del Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminológicas, es posterior a los hechos que dieron lugar a la sanción impuesta al recurrente, por lo cual, ratione temporis, el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial resulta ser el instrumento normativo aplicable en materia sancionatoria en el presente caso; y el procedimiento administrativo de investigación de los hechos, verificado bajo las normas procedimentales que contiene el Reglamento Interno para la Administración del Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención, DISIP, igualmente resulta aplicable en este caso. Así se declara.

      Sentado lo anterior, se observa:

      En cuanto al alegato del accionante según el cual el acto administrativo es nulo por resultar violatorio del ordinal 1º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, por disposición expresa de una norma constitucional o legal, que a su juicio resulta ser el artículo 46 de la Constitución derogada, se observa:

      El vicio de inconstitucionalidad de un acto administrativo se produce cuando un acto vulnera directamente una norma, un principio o un derecho o garantía establecido en la Constitución. En esos casos, el acto será inconstitucional y susceptible de ser anulado.

      En efecto, el texto constitucional citado y denunciado como violado, establecía que “Todo acto del Poder Nacional que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución es nulo, y los funcionarios y empleados públicos que lo ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirva de excusa órdenes superiores manifiestamente contrarias a la Constitución y a las Leyes”.

      En el caso de autos se observa que el actor no ha señalado cómo el acto administrativo habría violado o menoscabado alguna norma, principio, derecho o garantía establecido en la Constitución, de manera que el acto administrativo, en este sentido, resulta ajustado a derecho. Así se declara.

   2. Respecto a la denunciada violación del debido proceso y del derecho a la defensa, esta Sala observa que los artículos 46 y 68 de la Constitución de 1961, fueron recogidos y ampliados en el artículo 49 de la vigente Constitución, el cual consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.

      Con relación al contenido y alcance del derecho al debido proceso debe precisarse que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.

      Por otra parte, este derecho no debe configurarse aisladamente, sino vincularse a otros derechos fundamentales como lo son, el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho al respeto de la dignidad de la persona humana.

      Forma parte de este fundamental derecho y garantía, constatar que la actividad del funcionario, en el ejercicio de su potestad sancionatoria y disciplinaria, se ajustó a los principios fundamentales y superiores que rigen esta materia, es decir, al principio de legalidad formal, mediante el cual, la facultad de sancionar se atribuye a la Administración Pública con suficiente cobertura legal; al principio de legalidad material, que implica la necesidad de que los presupuestos de la sanción o pena estén previstos en la ley; el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa; el principio de la tutela efectiva; el derecho a la presunción de inocencia, entre otros.

      En el caso de autos, no encuentra la Sala asidero para las violaciones denunciadas, toda vez que el actor no sólo fue notificado de la apertura de la averiguación, que si bien fungió primero como denunciante y no se abrió en su contra, se le notificó que la causa permanecía abierta contra aquellos que de una u otra forma se vieron involucrados con la investigación policial que se llevaba a cabo; fue llamado a declarar en varias oportunidades, en las que pudo hacer uso de los medios de prueba establecidos en la Ley a fin de demostrar su inocencia, y pudo ejercer la defensa de sus derechos en todas las etapas del proceso, aún en vía judicial. Así se declara.

      En cuanto a la denunciada violación del derecho de presunción de inocencia “...al no sólo ser separado del cargo, aislado con arresto de 96 horas, despojado de mi arma de reglamento y credencial...” se observa:

      A juicio de la Sala, el interés de preservar el correcto desarrollo de todo procedimiento disciplinario, así como su pulcritud y transparencia, conllevan la necesidad de separar de sus cargos a los funcionarios incursos en una investigación de naturaleza disciplinaria. Esta separación implica a su vez, la suspensión del uso del arma de reglamento y de la documentación que lo acredita como efectivo policial.

      Ahora bien, el mal llamado por el recurrente “arresto”, constituye una medida preventiva, mediante la cual el sujeto sometido a investigación, queda provisionalmente a la orden de los órganos llamados a conocer de la investigación. De no ser así, el procedimiento administrativo de investigación estaría sometido a interrupciones y retardos innecesarios, que lejos de ayudar al investigado, entorpecería el esclarecimiento de los hechos, así como su pronta conclusión.

      De tal manera que no encuentra la Sala motivos para considerar violado el derecho a la presunción de inocencia en los términos expuestos por el actor. Así se declara.

      En consecuencia, el procedimiento administrativo para establecer los hechos bajo análisis no vulneró los derechos constitucionales supra aludidos.

      III. Por último, alega el actor que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho.

      Respecto del vicio denunciado, para esta Sala, el falso supuesto de hecho se configura, cuando la Administración, al dictar un acto, se funda en hechos que no ocurrieron o sucedieron en forma distinta a la que dice apreciar.

      En el caso bajo análisis, no puede prosperar la denuncia de un falso supuesto de hecho, cuando media toda una investigación que respalda la afirmación de la Administración y sobre la cual se edificó el acto recurrido.

      En efecto, del texto de la notificación contentiva de la sanción, observa este sentenciador que el recurrente fue destituido del organismo de seguridad, entre otras razones, por sobornar a la ciudadana I.Y.C.A. para que falseara sus declaraciones.

      En las actas administrativas se evidencia que el impugnante insistió en haberse reunido una sola vez con la mencionada ciudadana y en la sede de la Brigada y además, nunca haberla sobornado.

      No obstante, corre inserto al folio 168 y siguientes del expediente administrativo, la declaración de la ciudadana I.Y.C.A. quien afirmó:

      1. Haberse reunido con el recurrente en tres (3) oportunidades en la sede de la Brigada y varias veces en su casa;

      2. Que el día 20 de septiembre de 1997, se presentó en su casa de habitación “el subcomisario Lewis” y al no encontrarla a ella, fue recibido por la menor de edad que vive en su casa;

      3. Que el hoy recurrente, el día 29 del mismo mes y año, le ofreció, y de él recibió dádivas, con la finalidad de declarar en contra del Inspector Valecillo Tejera, habiendo presenciado lo sucedido I.C., una vecina.

      Las anteriores afirmaciones fueron debidamente investigadas, tal como se desprende de los folios 171 y siguientes del expediente administrativo, en los que consta la declaración de I.R.E., mencionada en autos como I.C., quien aseguró haber presenciado varias de las visitas a la habitación de la ciudadana I.C. y haber visto en una de aquéllas, cuando el funcionario hacía entrega “de los billetes”.

      Por otra parte, destaca la Sala, el Oficio Memorando Nº CG-CP-2616 del 24 de octubre de 1997, suscrito por el Jefe del Comando de Personal de la Guardia Nacional de Venezuela, en el que se hace constar que el recurrente, en fecha 16 de noviembre de 1980 fue dado de baja con el grado de Sub-teniente, por medida disciplinaria, “...por falta grave que afecta el decoro militar, por haber sido detenido en la Alcabala de San A. delT. el día 21 de febrero de 1980, cuando en su vehículo particular trataba de introducir al país, ocho (8) bultos de mercancía seca (ropa) procedente de la ciudad de Cúcuta...”. (Resaltado de la Sala)

      Y sin embargo, en la oportunidad de declarar el recurrente ante la Inspectoría General de los Servicios, al serle requerida la información de los motivos que produjeron su retiro de la Fuerza Armada, manifestó haber sido dado de baja “por propia solicitud”

      Así, no solo el recurrente falseó la información relativa a la investigación policial sobre tráfico y consumo de estupefacientes que se instruía en la Brigada Territorial Nº 15, en S.T. delT., sino también, respecto a los motivos por los cuales fue dado de baja de la Fuerza Armada Nacional.

      Del análisis anterior se concluye que no puede prosperar el alegato del actor respecto del cual la Administración incurrió en un falso supuesto de hecho. En consecuencia, el acto recurrido resulta ajustado a derecho y así se declara.

      III

      DECISIÓN

      Por lo expuesto, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso interpuesto por el ciudadano L.R.C.H., contra la decisión tácita denegatoria del Ministro de Relaciones Interiores, confirmatoria de la decisión del Director General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención, DISIP, contenida en el Oficio Nº 3544 de fecha 03 de noviembre de 1997, suscrita por el Director de Personal de ese organismo de seguridad, contentiva de su destitución.

      Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial. Manténgase en Sala el expediente administrativo por ser común a otras causas. Cúmplase lo ordenado.

      Dada, firmada y sellada en la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los catorce (14) días del mes de febrero del año dos mil dos. Años: 191° de la Independencia y 142° de la Federación

      El Presidente Ponente,

      L.I. ZERPA

      El Vicepresidente

      HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

      Y.J.G.

      Magistrada

      La Secretaria,

      ANAÍS MEJÍA CLAZADILLA

      Exp. N° 14624

      LIZ/ba

      En diecinueve (19) de febrero del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00256.