Sentencia nº 393 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 18 de Marzo de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: I.R.U.

Mediante oficio No. 769 del 26 de septiembre de 2003, la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas remitió en apelación a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional, interpuesta por los abogados L.G.B. y Adtherelivmar Gutiérrez, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 41.291 y 71.754, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana L.M.A.D.R., titular de la cédula de identidad N° 7.664.611, representante de FARMACIA DE JESÚS C.A. inscrita en el registro de comercio que lleva el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas el 15 de noviembre de 1999, bajo el Nº 69, Tomo IV, folios 288 al 295 y FARMACIA SANTÍSIMA TRINIDAD C.A., inscrita en el Registro de Comercio de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas el 11 de enero de 1991, bajo el Nº 8, folios 184 al 188, del Tomo IV, contra los ciudadanos M.E.A., Coordinadora de Drogas y Cosméticos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social del Estado Amazonas, R.M., Contralora Sanitario del Estado Amazonas y Lhianec Tescarit, Sub-Directora de S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud y Desarrollo Social del Estado Amazonas, en virtud del cierre temporal de tales farmacias.

El 29 de septiembre de 2003, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado I.R.U., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

I

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN

Del análisis de los recaudos acompañados en autos y de la lectura del libelo de demanda, esta Sala observa lo siguiente:

Que las accionantes expresaron que el 13 de agosto de 2003, la Fiscalía Quinta del Ministerio Público practicó un allanamiento a la Farmacia de Jesús C.A. y en esa misma oportunidad el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Dirección de S.A. y Contraloría Sanitaria, Dirección de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y Departamento de Inspección del Estado Amazonas, ordenó mediante acta el cierre temporal de la referida farmacia, en virtud de una denuncia recibida sobre un presunto medicamento en mal estado expedido por ella.

Que, “con motivo de la actuación penal del allanamiento, la sede administrativa del Ministerio de Salud se dirigió a las sedes de las Farmacias: S.F., Yekuana y Santísima Trinidad, y procedió mediante argumentos genéricos y retóricos al cierre de estos establecimientos ...y sin abrir proceso y permitir defensa contra los mismos, procedió mediante oficios de fecha 20 de agosto de 2003 a cerrar todos estos establecimientos”.

Que, el 25 de agosto de 2003, los apoderados judiciales de la ciudadana L.M.A. deR., representante de la Farmacia de Jesús C.A. y de la Farmacia Santísima Trinidad, interpusieron acción de amparo constitucional contra los ciudadanos M.E.A., Coordinadora de Drogas y Cosméticos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social del Estado Amazonas, R.M., Contralor Sanitario del Estado Amazonas y Lhianec Tescarit, Subdirectora de S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud y Desarrollo Social del Estado Amazonas, por cuanto “los funcionarios del Ministerio de Salud... cierran inaudita parte un establecimiento mercantil hasta tanto dure una investigación (CUAL?), sin siquiera abrir un procedimiento administrativo que garantizara el debido proceso y el derechos a la defensa de nuestra representada, imputándoles la comisión de una serie de hechos que no se han podido verificar ni en la denuncia penal ni en instancia administrativa...”.

Que, el 28 de agosto de 2003, la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, admitió la acción de amparo interpuesta.

Que, el 5 de septiembre de 2003, se realizó ante la referida Corte la respectiva audiencia oral y pública y el 12 del mismo mes y año, ese Tribunal reafirmó su competencia para conocer y decidir la acción de amparo constitucional en sede contencioso-administrativa, asimismo, declaró sin lugar tal acción.

Que, el 15 de septiembre de 2003, el abogado J.D.V.M., con el carácter de apoderado judicial de la accionante en amparo, apeló de la anterior decisión, alegando que “la Corte de Apelaciones encontró ajustado a derecho el cierre de cuatro establecimientos sin ninguna motivación, pues de la lectura de los oficios que contiene la orden de cierre se puede apreciar que con una serie de argumentos genéricos se cierran cuatro farmacias sin siquiera describir los hechos que dan origen a semejante sanción, sin apertura de procedimiento”.

Que, el 18 de septiembre de 2003, la mencionada Corte en virtud de la apelación intentada ordenó la remisión del expediente a esta Sala Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

II

DEL FALLO APELADO

El fallo objeto de la presente apelación declaró sin lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados Adtherelivmar Gutiérrez y L.G.B.P., con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana L.M.A. deR., representante de la Farmacia de Jesús C.A. y Farmacia Santísima Trinidad C.A., con base en los siguientes argumentos:

“En el caso bajo análisis, se puede constatar de los autos, que el ente accionado aplicó una medida restrictiva en el marco de un proceso penal... donde la Fiscalía Quinta del Ministerio Público, requiere los servicios especializados en la materia, a fin de llevar a cabo un allanamiento, por tanto, propone como perito ante un Tribunal de Control, a la ciudadana M.E.A., en su condición de Coordinadora de Drogas y Cosméticos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social del Estado Amazonas, quien posteriormente es juramentada de conformidad con lo establecido en el artículo 238 del Código Orgánico Procesal Penal. Razón por la cual, no le era exigible a la parte presuntamente agraviante, el procedimiento previo a que se contrae el artículo 65 de la Ley Orgánica de Salud, dado que su actuación fue como auxiliar de la justicia penal, por cuanto, en este caso, el procedimiento previo, como la investigación penal, la dirige la Fiscalía del Ministerio Público, de conformidad con los artículos 11 y 108 del Código Orgánico Procesal Penal, en consecuencia no hubo violación alguna por parte de la accionada en amparo, de las garantías al debido proceso y el derecho a la defensa establecidas en el artículo 49 de la Constitución Nacional. Y así se decide”.

III

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la presente apelación, para lo cual previamente debe establecer su competencia para conocer de la misma. A tal efecto, se observa:

El caso de autos obedece a la decisión dictada por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, el 12 de septiembre de 2003, que actuando en ejercicio de su competencia contencioso administrativa, declaró sin lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados J.D.V.M., Adtherelivmar Gutiérrez y L.G.B.P., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana L.M.A. deR., representante de la Farmacia de Jesús C.A. y Farmacia Santísima Trinidad C.A., contra la ciudadana M.E.A., Coordinadora de Drogas y Cosméticos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social del Estado Amazonas, R.M., Contralor Sanitario del Estado Amazonas y Lhianec Tescarit, Subdirectora de S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud y Desarrollo Social del Estado Amazonas, y que en virtud de la apelación realizada por la referida accionante, la mencionada Corte, acordó remitir el presente expediente a esta Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia.

Precisado lo anterior, se observa que, respecto de la competencia para conocer de las apelaciones o consultas contra las decisiones de los Juzgados Superiores de la República, la Sala, en su decisión del 20 de enero de 2000, caso: E.M.M., estableció:

“...corresponde a esta Sala [Constitucional] conocer las apelaciones y consultas sobre las sentencias de los Juzgados o Tribunales Superiores aquí señalados, de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo Penal, cuando ellos conozcan la acción de amparo en Primera Instancia” (Subrayado y agregado de este fallo).

Por otra parte, en sentencia del 14 de marzo de 2000, caso: C.A. Electricidad del Centro (ELECENTRO) y Compañía Anónima de Electricidad de los Andes (CADELA), esta Sala Constitucional reconoció en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo su condición de tribunal superior con respecto a los Juzgados Superiores en lo Contencioso-Administrativo. Al respecto, señaló lo siguiente:

A la vez, en los casos en que el conocimiento de las acciones de amparo en primera instancia corresponda a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, el conocimiento de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las sentencias que éstos pronuncien, será de competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo

. (Subrayado de este fallo).

Ahora bien, conforme a la jurisprudencia antes referida, la apelación a la que está referida el presente caso, correspondería, en principio, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dado que fue dictada por en primera instancia por un Juzgado Superior con competencia en lo contencioso administrativo.

No obstante, esta Sala ha sostenido en reciente decisión Nº 3436 del 8 de diciembre de 2003, caso: Asociación Civil y Cultural Comunitario”, que ante la problemática surgida con la destitución de los Magistrados de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, generando la inoperatividad de dicha Corte, que las apelaciones o consultas incoadas contra los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo las conocerá esta Sala, mientras se constituya la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Esta Sala, reitera el contenido de la sentencia antes aludida y de su aclaratoria (sentencia No. 3468 del 8 de diciembre de 2003, en la que señaló textualmente lo siguiente:

Sin embargo, para la oportunidad de publicación de esta decisión, es un hecho notorio que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no es accesible, temporalmente, para los justiciables, a causa de la destitución de sus miembros, razón por la cual se presenta, en el Distrito Capital, la circunstancia a que se refiere el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales de inexistencia -temporal, se insiste-, en la localidad de ocurrencia del supuesto agravio, del tribunal natural u ordinariamente competente en primera instancia para el conocimiento del asunto de autos –así como de todos los amparos que le competan a dicha Corte en primera instancia- razón por la que, por excepción y con vista a la inusual circunstancia que se anotó, se determina que, a partir de la oportunidad de la publicación de esta sentencia y mientras perdure esa situación, el conocimiento en primera instancia del caso de autos, de conformidad con el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, el cual consultará su decisión, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a su publicación, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Para el caso de que en la oportunidad que corresponda la realización de dicha consulta, la Corte en cuestión todavía sea inaccesible para los justiciables, se producirá, excepcionalmente, el agotamiento de la primera instancia con la decisión del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, de la cual conocerá en alzada, también excepcionalmente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como si de una decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se tratase. Así se decide.

En virtud de lo precedentemente establecido, esta Sala se declara competente para resolver la presente apelación, y así se decide.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

El objeto de la presente acción de amparo constitucional es la actuación por parte de los funcionarios del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Dirección de S.A. y Contraloría Sanitaria, Dirección de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y Departamento de Inspección del Estado Amazonas, contenida en el acta de allanamiento s/n del 13 de agosto de 2003 y los Oficios Nos. 047-03, 048-03 y 049-03 del 20 de agosto de 2003, en los que se ordena el cierre temporal de las farmacias propiedad de la accionante, respecto de la cual se denuncia, que no estuvo precedida por un procedimiento que le garantizara sus derechos a la defensa y al debido proceso.

Al respecto, esta Sala observa:

La posibilidad de impugnación de actos de trámite en el procedimiento administrativo ha sido analizada por esta Sala en sentencia Nº 03-29 del 27 de enero de 2003, Caso: Cámara Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, donde precisó lo siguiente:

“Resulta pertinente para esta Sala hacer referencia a la impugnación por vía de amparo constitucional de los denominados actos de trámite en el procedimiento administrativo, dado que se ha convertido en una práctica del foro jurídico la impugnación autónoma de este tipo de actos, sin esperar la producción del acto final o impedir su producción, lo que desnaturaliza la acción de amparo constitucional para convertirla en una suerte de recurso contencioso administrativo de nulidad.

A juicio de esta Sala, eso es lo que precisamente sucedió en el caso de autos, donde en la primera demanda de amparo constitucional se atacó un acto de trámite dictado en el contexto de un procedimiento administrativo, configurado por el auto de apertura de una averiguación administrativa y una medida cautelar consistente en la orden de separación del cargo mientras durase tal averiguación, ante una supuesta indefensión producida por falta de conocimiento de los fundamentos de hecho y de derecho que la originaron, con la finalidad de impedir la continuación de la averiguación y el cese de la medida cautelar dictada, al igual que sucedió con la segunda de las decisiones atacadas, consistente en la medida dictada por la Cámara Municipal de suspender temporalmente del cargo al funcionario investigado.

Sin embargo, ha sido pacífica y reiterada la jurisprudencia de este máximo Tribunal en negar la impugnación por vía de amparo constitucional de actos de trámite, lo que obviamente se extiende y aplica con más rigurosidad al caso de la impugnación de actos de trámite en el procedimiento administrativo, puesto que este tipo de actos son preparatorios del acto final y por ende no constituyen la decisión definitiva, así como puede en caso de existir algún vicio en el procedimiento ser subsanado o convalidado con la impugnación del acto final, dados los principios de concentración procesal y de autotutela de la Administración.

La doctrina administrativista ha entendido a la impugnación autónoma de actos de trámite como una excepción a la regla de la impugnación concentrada de los vicios procedimentales a la hora de recurrir el acto final.

En efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reconoce la posibilidad de impugnar los actos de trámite autónomamente, es decir, sin esperar la producción del acto final cuando dispone:

Artículo 85: Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.

Subrayado de esta Sala.

En definitiva la importancia para determinar cuando la negativa de admitir la impugnación autónoma de un acto de trámite afecta el derecho a la defensa, radica que en la posterior y eventual impugnación del acto final no podría satisfacerse la pretensión del administrado.

De allí que para entender el presente punto debe partirse de la premisa sobre la cual, las vías idóneas para impugnar los actos de trámite dictados en el procedimiento administrativo son, bien los respectivos recursos administrativos o el contencioso administrativo contra el acto final o bien impugnando autónomamente el acto de trámite por alguno de los supuestos enmarcados en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, indefensión, prejuzgamiento o imposibilidad de continuar el procedimiento, pero no mediante el ejercicio de la acción de amparo constitucional, pues ello conllevaría a su declaratoria de inadmisibilidad conforme lo dispone el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”.

En el caso de autos, las accionantes han impugnado cuatro actos de trámite, dictados en el contexto de una investigación por incumplimiento “de las disposiciones legales que rigen la materia como el Reglamento de la Ley del Ejercicio de la Farmacia en sus artículos 9, 10, 37, 73; Ley Orgánica de la salud, sobre el Régimen Cautelar en Salud en su artículo 65 ordinal (sic)1 y 2°; Ley de Medicamentos en sus artículos 57, 77, 78, ordinal (sic) a”, referidos a “Remarcaje en la fecha de vencimiento de los productos; Medicamentos que no poseen fechas de vencimiento; Alteraciones en la presentación de los mismos; A. deP.F.”.

Debe esta Sala precisar que la naturaleza de acto de trámite y no definitivo, deriva del carácter temporal de los cierres acordados, pues del texto de los actos impugnados se extrae que se produce “hasta tanto dure la investigación y/o esclarecimiento de los hechos ocurridos”.

Ahora bien, tratándose el caso de autos de una impugnación por vía de amparo constitucional de un acto de trámite en el procedimiento administrativo, consistente en el cierre temporal de las farmacias propiedad de la actora y el decomiso de productos farmacéuticos por contravenir las normas sobre expendio de los mismos, debe esta Sala, congruente con su propia doctrina, declarar la inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional, por estar incursa en la causal contenida en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pues la vía idónea para su impugnación es mediante el ejercicio de los recursos administrativos o contencioso administrativos con lo que se podrá lograr la tutela judicial requerida, motivo por el cual se debe declarar sin lugar la apelación ejercida, revocar el fallo apelado y declarar la inadmisibilidad de la acción propuesta. Así se declara.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley:

1. Se declara COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta por el abogado J.D.V.M., actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana L.M.A.D.R., representante de la FARMACIA DE JESÚS C.A. y FARMACIA SANTÍSIMA TRINIDAD C.A., contra la decisión del 12 de septiembre de 2003, dictada por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, la cual declaró sin lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados L.G.B. y Adtherelivmar Gutiérrez, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la referida ciudadana, contra los ciudadanos M.E.A., Coordinadora de Drogas y Cosméticos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social del Estado Amazonas, R.M., Contralor Sanitario del Estado Amazonas y Lhianec Tescarit, Subdirectora de S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud y Desarrollo Social del Estado Amazonas.

2. SIN LUGAR la apelación ejercida por el abogado J.D.V.M., con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana L.M.A.D.R., representante de la FARMACIA DE JESÚS C.A. y FARMACIA SANTÍSIMA TRINIDAD C.A.

3. - REVOCA la decisión apelada.

4. - INADMISIBLE la acción de amparo.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente y cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 18 días del mes de marzo de dos mil cuatro. Años 193º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente Ponente,

I.R.U.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

A.J.G.G.

Magistrado

J.M.D.O.

Magistrado

P.R.R.H.

Magistrado

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 03-2548

IRU