Sentencia nº 723 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Abril de 2003

Fecha de Resolución: 8 de Abril de 2003
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:02-0151
Ponente:Jesús E. Cabrera Romero
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado-Ponente: J.E. CABRERA ROMERO

El 21 de enero de 2002, el ciudadano L.G., actuando en su condición de Gobernador del Estado Amazonas, asistido por los abogados A.N. y A.P.D., inscritos en el Inpreabogado bajo los N° 23.288 y 44.491, respectivamente, presentaron ante esta Sala escrito contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra los artículos 6, 21 y 22 de la LEY DE PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DEL ESTADO AMAZONAS para el ejercicio fiscal 2002, publicada en la Gaceta Oficial del C.L. delE.A. Nº 002 Extraordinario del 10 de enero de 2002.

El 22 de enero de 2002, se dio cuenta en Sala y se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

Por auto del 5 de febrero de 2002, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso interpuesto, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordenó notificar al Presidente del C.L. delE.A. y al Fiscal General de la República, así como emplazar a los interesados mediante cartel.

Practicadas las notificaciones ordenadas, se libró el cartel de emplazamiento a los interesados.

El 17 de abril de 2002, la abogada A.P.D., actuando con el carácter de apoderada judicial del recurrente, consignó ejemplar del diario en el cual fue publicado el cartel.

El 23 de abril de 2002, los ciudadanos YUNNIS D.F., D.M., C.S. y JOSÉ PARAMACONI QUINTO JIMÉNEZ, titulares de las cédulas de identidad Nros. 8.904.084, 10.923.578, 10.921.595 y 1.566.004, respectivamente, residenciados en Puerto Ayacucho, Estado Amazonas, asistidos por el abogado A.V.S., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 6.717, manifestando estar interesados en las resultas de la presente causa, presentaron escrito en el cual señalan las razones por las cuales solicitan se declare sin lugar el recurso interpuesto.

El 14 de mayo de 2002, los apoderados judiciales del recurrente solicitaron se reduzcan los plazos establecidos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ya que “al existir un conflicto entre la Gobernación del Estado y el C.L., se configura el presupuesto procesal para considerar de urgencia la decisión”.

En esa misma oportunidad, se ordenó pasar el expediente a esta Sala, a los fines del pronunciamiento sobre la reducción de los lapsos solicitada.

Mediante auto del 15 de mayo de 2002, se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 18 de junio de 2002, el abogado A.V.S., actuando en su carácter de apoderado judicial del C.L. delE.A., presentó escrito en el cual solicita la declaratoria sin lugar del presente recurso de nulidad.

Mediante diligencia del 2 de julio de 2002, la abogada A.P.D., actuando con el carácter ya indicado, solicitó se declare el asunto como de mero derecho, visto el vencimiento del término de sesenta días para la promoción y evacuación de las pruebas, de conformidad con el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Mediante decisión del 3 de octubre de 2002, la Sala declaró la presente causa como de mero derecho, conforme a lo establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en consecuencia, se eliminó la relación pero se acordó mantener el acto de informes.

El 15 de octubre de 2002, se designó ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo, y se fijó el quinto día de despacho para que tenga lugar el acto de informes.

El 24 de octubre de 2002, los apoderados judiciales del recurrente así como el abogado A.V.S., actuando en representación del C.L. delE.A., presentaron sus respectivos escritos de informes.

El 5 de noviembre de 2002, los apoderados judiciales del ciudadano L.G., Gobernador del Estado Amazonas, presentaron escrito contentivo de observaciones al escrito de informes.

Mediante escrito presentado el 14 del mismo mes y año, el abogado A.V.S., actuando en su carácter del C.L. delE.A., solicitó a la Sala se pronuncie sobre el asunto planteado.

Realizado el estudio del expediente, se pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I

RECURSO DE NULIDAD

En el escrito contentivo del presente recurso, el recurrente solicitó de conformidad con lo dispuesto en los artículos 136, 137, 138, 162.2, 164.1, 313 y 336.2 de la Constitución, la nulidad de los artículos 6, 21 y 22 de la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado Amazonas para el ejercicio fiscal 2002, publicada en la Gaceta Oficial del C.L. delE.A. Nº 002 Extraordinario del 10 de enero de 2002, y fundamentó su recurso en las siguientes razones:

  1. - Que, el 29 de diciembre de 2001, recibió la Ley antes indicada, a los efectos de su promulgación y publicación.

  2. - Que, el 8 de enero de 2002, solicitó -mediante escrito- al C.L. delE.A. la reconsideración de los artículos 6, 18, 21 y 22 de dicha Ley, señalando las razones en las cuales basa su petición, entre ellas, el hecho de que en dichos artículos el órgano legislativo crea partidas, incurriendo en usurpación de atribuciones y en desviación de poder.

  3. - Que, el 10 de enero de 2002, el C.L. del referido Estado -mediante Acuerdo- procedió a declarar extemporánea su solicitud de reconsideración y a publicar la Ley impugnada, lo cual le fue notificado mediante oficio Nº 028-02.

  4. - Que, el 11 de enero de 2002, se dirigió nuevamente al C.L. “haciendo algunas consideraciones y anunciando que acudiría al Tribunal Supremo de Justicia de conformidad con el ordenamiento consagrado en la Constitución, según consta en oficio Nº 0025-02...”.

  5. - Que “...el Artículo 313 de la Constitución confiere la atribución al Ejecutivo Nacional para presentar el Proyecto de Ley de Presupuesto y puede la Asamblea Nacional alterar las partidas presupuestarias. La Constitución derogada de 1961, expresamente consagraba como atribución del Gobernador la presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto. Dicha norma no fue literalmente consagrada en el marco de la Constitución de 1999, pero, al tratarse de una actividad estrictamente administrativa, sin lugar a dudas se inserta en los supuestos contenidos en el Artículo 160, relativo al gobierno y la administración como funciones ejecutivas del Gobernador...”.

  6. - Que “...el numeral 5 del Artículo 40 de la Constitución del Estado Amazonas señala como atribución del Gobernador la presentación del Proyecto de Presupuesto, correspondiendo al órgano legislativo sancionar la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado, pudiendo ‘modificar las Partidas que aparezcan en el Proyecto presentado por el Gobernador del Estado...”.

  7. - Que “...es función ejecutiva la preparación del Proyecto de Presupuesto y su presentación al órgano legislativo, y éste debe sancionar la Ley respectiva...”.

  8. - Que “...al proceder el C.L. a crear partidas o asignaciones señalando el organismo que las ha de ejecutar, se extralimitó en sus atribuciones, especialmente limitadas por la Constitución del Estado ‘a modificar las partidas que aparezcan en el Proyecto presentado por el Gobernador’ como lo estipula el numeral 5 del Artículo 40 de la Constitución del Estado Amazonas, lo cual está en concordancia con la potestad de alterar las partidas pautada (sic) en el Artículo 313 de la Constitución...”.

    II

    ESCRITO DE TERCEROS INTERESADOS

    En escrito presentado oportunamente, el 23 de abril de 2002, los ciudadanos YUNNIS D.F., D.M., C.S. y JOSÉ PARAMACONI QUINTO JIMÉNEZ, titulares de las cédulas de identidad Nros. 8.904.084, 10.923.578, 10.921.595 y 1.566.004, respectivamente, residenciados en Puerto Ayacucho, Estado Amazonas, asistidos por el abogado A.V.S., manifestaron tener interés en la|s resultas de la presente causa, y solicitaron se declare sin lugar el recurso interpuesto. En dicho escrito, se lee lo siguiente:

  9. - Que la ciudadana YUNNIS D.F. es acreedora de prestaciones sociales y demás prebendas laborales causadas en el Decreto N° 001 del C.L. delE.A., mediante el cual entró en vigencia a partir del 1° de enero de 2002, su nuevo y vigente organigrama estructural y funcional, publicado en la Gaceta Oficial de ese C.L. número 001 Extraordinario del 14 de diciembre de 2001; y que como consecuencia “fueron declarados insubsistentes ciento veintiséis (126) cargos fijos, entre los cuales el que yo desempeñaba de Secretaría Ejecutiva II en la Secretaría de la Cámara, disponiéndose en el artículo 4° de dicho Decreto la provisión de una Partida Específica para ser ejecutada por el Ejecutivo Estadal, lo que se concretó en el artículo 6. de la Ley del Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado Amazonas para el presente Ejercicio Fiscal, el mismo que el ciudadano Gobernador Impugna de Nulidad por Inconstitucionalidad”.

  10. - Que los ciudadanos D.M. y C.S. son miembros principales de la Junta Parroquial de la Parroquia F.G.T. delM.A. delE.A., y que tienen interés manifiesto en las resultas de este recurso “...por cuanto el artículo 21 de la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado Amazonas para el presente Ejercicio Fiscal, el cual el Gobernador impugna por inconstitucionalidad, distribuye la participación Parroquial en la ejecución de la Partida: INGRESOS MUNICIPALES PROVENIENTES DEL SITUADO CONSTITUCIONAL Y DEMÁS INGRESOS ORDINARIOS DEL ESTADO, consagrada dicha participación en el artículo 20 de la misma Ley que sin embargo el Gobernador no impugna”.

  11. - Que la pretensión del Gobernador del Estado Amazonas es infundada y además “...insincera, injusta, contraria al progreso cultural de nuestra entidad federal y profundamente discriminatoria, por las siguientes razones de hecho y de derecho:

    1.- El ciudadano Gobernador conocía perfectamente sobre la intención del C.L. de incluir una Partida Específica para solventar financieramente el pasivo laboral causado en dicha reestructuración, la cual fuera impuesta por obligante aplicación del artículo 13 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativo de los Estados vigente desde el 13 de septiembre de 2001(...).

    2.- Asimismo, consta del oficio Nro.005 dirigido por el ciudadano Gobernador al C.L., que éste recibe en fecha 08-01-2002 y en donde hace cinco (5) objeciones al Parlamento Regional, EXTEMPORANEAMENTE, solicitando por ello la reconsideración de algunos artículos de la recién sancionada Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado Amazonas para el Ejercicio Fiscal del año 2002, lo cual hace parte del sumario de la Gaceta Oficial en que se publica dicha Ley y que hace parte del Expediente. Así, en el número SEGUNDO, de manera ligera sostiene que el C.L. persigue mediante el artículo 6, cuya nulidad impugnaría luego antes esta Sala, en cubrir un aumento de su presupuesto para el presente ejercicio fiscal, por arriba del límite a que se lo contrae el artículo 13 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, o sea, el 1.5% del Situado Constitucional. Sin embargo, él está consciente de que la Reestructuración Organigramática y Funcional que originó la declaratoria de insubsistencia de todos los cargos a excepción de los siete (7) legisladores, el secretario, dos (2) legisladores jubilados y un (1) trabajador pensionado, es el resultado del acatamiento forzoso a esa norma legal de orden público, impuesta por el Poder Nacional a partir del 13 de septiembre de 2001 con la entrada en vigencia de la ley; de modo que corresponde al Estado Amazonas, persona moral de derecho público, afrontar las consecuencias con su hacienda pública, de la cual el Gobernador es su administrador por disposición constitucional, para evitar la violación de elementales derechos constitucionales a sus trabajadores. Queremos dejar aquí expresa constancia que el C.L. ha respetado escrupulosamente el fuero maternal constitucional, con recursos extraordinarios provenientes de crédito adicional del año 2001, que el ciudadano Gobernador le retuvo hasta el mes de febrero de 2002.

    3.- Luego en el número TERCERO, esconde información al referirse al artículo 4 de la Ley de División Político Territorial del Estado Amazonas, donde sólo se identifica nuestro siete (7) Municipios Autónomos, mas sin embargo él también aquí está consciente que debería referirse a la vigente Ley de Reforma Parcial de la Ley de División Político Territorial del Estado Amazonas, donde se crean las veintitrés Parroquias del Estado, debidamente identificadas con sus respectivos linderos...”.

    III ESCRITO DE INFORMES DE LA PARTE RECURRENTE

    Los apoderados judiciales del Gobernador del Estado Amazonas, presentaron escrito contentivo de sus informes, en el cual además de ratificar lo expuesto en el escrito libelar- señalaron lo siguiente:

    1.- Que rechazaron la argumentación de los interesados comparecientes porque la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 5 de diciembre de 1996, declaró parcialmente con lugar el recurso de nulidad interpuesto contra la Ley de División Político-Territorial del Estado Amazonas, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Amazonas N° 3 Extraordinaria del 24 de septiembre de 1994 y, en consecuencia, anuló la normativa concerniente a la división político-territorial y ordenó a la Asamblea Legislativa de dicho Estado dictar y promulgar una nueva Ley de División Político-Territorial del Estado Amazonas, en un lapso de tres meses, a partir de la publicación de dicha sentencia.

    2.- Que, en sentencia del 8 de mayo de 2002, la Sala Constitucional ordenó al C.L. cumplir con el mandamiento de ejecución del 10 de diciembre de 1997, el cual indican no se ha cumplido hasta ahora.

    3.- Que no tiene relación alguna con el presente recurso de nulidad, el expediente consignado por la representación del C.L., contentivo del Acuerdo emanado de la Cámara donde se declara responsabilidad política del Gobernador del Estado Amazonas, el cual fue impugnado por el mismo mediante recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, esta última declarada con lugar por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, en sentencia dictada el 4 de junio de 2002, ratificada el 17 de ese mismo mes y año.

    Finalmente, solicitó se declare con lugar el recurso de nulidad interpuesto.

    IV

    ESCRITO DE INFORMES DEL

    C.L.D.E.A.

    El abogado A.V.S., actuando en su condición de apoderado judicial del C.L. delE.A., presentó escrito de informes, en el cual manifestó lo siguiente:

    1.- Que es de la competencia de los Consejos Legislativos “...la legislación sobre materias de la competencia estadal, inclusive sobre la administración de sus bienes y la inversión y administración de sus recursos, incluso de los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional, así como de aquellos que les asignen como participación en los tributos nacionales...”.

    2.- Que “...el artículo 313 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela faculta a la Asamblea Nacional para alterar (...), las partidas presupuestarias del proyecto de Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos que a los fines de su sanción le presentara el Ejecutivo Nacional, con la única limitación de no autorizar gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos contenidas en el respectivo Proyecto. De manera que la vigente Constitución Nacional acoge el principio presupuestario de larga data, presente también en el artículo 228 de la Constitución del 61. De igual forma lo prevé la Constitución del Estado Amazonas cuando la entrada en vigencia de la Ley de Presupuesto impugnada parcialmente de nulidad por inconstitucionalidad (Art. 40 numeral 5), y también lo hace la novísima en vigencia desde septiembre próximo pasado (Art. 102, numeral 16), sólo que utilizando ambas el adjetivo modificar...”.

  12. - Que “...el proyecto de presupuesto debe entenderse como una síntesis anual de los programas y proyectos del Plan de Desarrollo Económico y Social; que, la función planificadora es de índole político-administrativa, y por tanto de naturaleza marcadamente ejecutiva, más no excluye la participación del Poder Legislativo; cuyo papel en materia presupuestaria se contrae a una labor de control positivo, en base al cual debe reconocérsele la potestad que le concedía el artículo 228 constitucional (ahora 313), para alterar las partidas contenidas en el Proyecto de Ley de Presupuesto que le presente el Ejecutivo, alteración que puede consistir en el aumento o disminución o introducción de nuevas partidas...”.

  13. - Que “...como en el Estado Amazonas no contamos durante el presente período constitucional de los poderes públicos estadales con el respectivo Plan de Desarrollo Económico y Social, ya que el ciudadano Gobernador ha hecho caso omiso de su deber constitucional al respecto, entonces, previendo el C.L. que tan irregular situación pueda volver a ocurrir en el futuro, se consagró en las Disposiciones Fundamentales de la novísima Constitución del Estado, que dicho Plan, en lo adelante cuadrienal, revestirá el carácter de ley, debiendo de serle presentado el respectivo proyecto por el Poder Ejecutivo en el curso del segundo período de las sesiones ordinarias correspondientes al último año del mandato, de manera que dicho Plan sea un instrumento permanente de desarrollo, y no el proyecto personal del gobernador de turno”.

    V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

    En el presente caso, se ha ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra los artículos 6, 21 y 22 de la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado Amazonas para el ejercicio fiscal 2002, publicada en la Gaceta Oficial Legislativa del mencionado Estado, Número Extraordinario 002 del 10 de enero de 2002.

    Al respecto, la Sala observa que aun cuando se trata de una Ley con carácter anual, que podría considerarse derogada con la entrada en vigencia de la Ley de Presupuesto que se dicte para regir el período fiscal del año siguiente (2003), no puede estimarse -como se ha decidido en otros casos- que “...deben ser excluidas de la posibilidad de ejercer contra ellas la acción de inconstitucionalidad, por cuanto las mismas no son leyes vigentes de acuerdo con lo establecido en el artículo 1º del Código Civil antes citado” (v. sentencia del 30 de octubre de 2001, recaída en el acción de nulidad por inconstitucionalidad contra la Ley de Reforma Parcial de la Ley que Crea el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira); toda vez que las disposiciones aquí impugnadas producen efectos jurídicos -aun cuando esté vigente una nueva ley de presupuesto- en la esfera subjetiva de personas (como es el caso del Gobernador, autoridad indicada como responsable de la ejecución de los pagos a que se contraen las partidas creadas en dichas disposiciones, por lo que no se ha eliminado en el recurrente, la necesidad de que se declare -de ser procedente- el cese de los efectos perjudiciales que la ley cuyas disposiciones estima viciadas de inconstitucionalidad, le están causando.

    En efecto, se lee en el artículo 29 de la Ley impugnada, lo siguiente:

    ARTÍCULO 29º.- El incumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley dará lugar a que los órganos competentes inicien la correspondiente averiguación a los fines de la determinación de la responsabilidad administrativa, civil o penal a que hubiere lugar

    .

    Consta en autos, y solo a los fines de ilustrar lo antes referido sobre la eficacia de la ley impugnada, pues no forma parte del tema decidendum planteado, el Acuerdo dictado el 27 de febrero de 2002, mediante el cual el C.L. delE.A. declaró la responsabilidad política del Gobernador de dicho Estado, ciudadano L.G., con ocasión a la administración de una de las partidas del presupuesto prevista en la Ley impugnada.

    Se trata, por tanto, de un claro ejemplo que la Ley impugnada desde su promulgación hasta su derogación o anulación, produce efectos jurídicos creando derechos, deberes y obligaciones a las personas.

    De manera que siendo posible la declaratoria de una responsabilidad contable en la persona que tiene encomendado el manejo de los caudales públicos, en este caso, el Gobernador del Estado Amazonas puede a través de una acción de nulidad por inconstitucionalidad -como la presente- eliminar los efectos nocivos que ella le ha causado debido a razones de inconstitucionalidad.

    Establecido lo anterior, estima la Sala oportuno transcribir el texto de las disposiciones que -en el presente caso- han sido impugnadas, que son del tenor siguiente:

    ARTÍCULO 6°.- Se crea dentro del Sector 15 (Gastos No Clssificados Sectorialmente), en la Partida Genérica 15-01-51-4.52-02-00-00: Reestructuración de Organismos del Sector Público, la Partida Específica 15-01-51-4.52-02-01-01: Pasivo Laboral por Reestructuración del C.L., por un monto de CUATROCIENTOS NUEVE MILLONES DOSCIENTOS CUATRO MIL QUINIENTOS OCHENTA Y CINCO BOLÍVARES CON 89/100 (Bs. 409.204.585,89), para ser ejecutada con carácter de prioridad por el Ejecutivo Estadal bajo control parlamentario con fondos previstos inicialmente para la Partida Específica cedente 15-01-51-4.98-01-00-00: Rectificaciones al Presupuesto, correspondiendo al Ejecutivo Estadal garantizar en todo caso la provisión legal mínima para esta Partida en uso de la atribución prevista en el Artículo 3° de la presente Ley

    .

    “ARTÍCULO 21.- En acatamiento a lo dispuesto en los Artículos 167 Numeral 4, 173 y 179, concordados, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 15 de la Constitución del Estado Amazonas; 24 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Amazonas; y 4, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de División Político-Territorial del Estado Amazonas; se crea una partida en la presente Ley denominada PARTICIPACIÓN PARROQUIAL EN LOS INGRESOS MUNICIPALES PROVENIENTES DEL SITUADO CONSTITUCIONAL Y DEMÁS INGRESOS ORDINARIOS DEL ESTADO, consistente en el DIEZ POR CIENTO (10%) de los fondos asignados a la partida de INGRESOS MUNICIPALES PROVENIENTES DEL SITUADO CONSTITUCIONAL Y DEMÁS INGRESOS ORDINARIOS DEL ESTADO, prevista en el Artículo 20 inmediato anterior, o sea, la cantidad de UN MIL DOSCIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y UN MIL QUINIENTOS DIEZ BOLÍVARES CON VEINTICUATRO CÉNTIMOS (Bs. 1.265.271.510,24), el cual será distribuido proporcionalmente entre las respectivas Parroquias, mediante aplicación analógica del Artículo 128 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vigente, y por este año, en base al total de población electoral conformado por las Parroquias presentes en cada una de las siete (7) jurisdicciones municipales, las mismas que se identifican en el Título II de la presente Ley con sus respectivos ingresos provenientes del Situado Municipal y de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales.

    PARÁGRAFO ÚNICO: A los efectos de este Artículo, las Juntas Parroquiales en el Estado Amazonas son órganos desconcentrados, con autonomía presupuestaria, administrativa, financiera, o de gestión, como lo prevee (sic) la aplicación concordada de los Artículos 2 in fine y 90 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, vigente desde su publicación en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, por lo que el Ejecutivo Estadal, como ordenador de pagos, hará entrega directamente a cada Junta Parroquial de esta asignación presupuestaria, mediante los correspondientes dozavos.

    ARTÍCULO 22: Se crean seis (06) nuevas partidas Específicas dentro del Sector 15: Gastos No Clasificados Sectorialmente, con fondos originalmente asignados a la Partida Específica 15-01-51-4.52-05-00-00: Fondo de Apoyo al Trabajador y su Grupo Familiar, por un monto de CIENTO SESENTA Y CUATRO MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 164.000.000,00), destinada a financiar parcialmente las solicitudes de la Sinfónica Juvenil del Estado Amazonas, la Fundación Festival Gran Cacique Aramare, la Fundación Festival Canción Mensaje, la Fundación Adiwa, la Vuelta al Sur y U.P.E.L. Ext. El Mácaro, con 64 Millones, 15 Millones, 40 Millones, 30 Millones, 12 Millones y 03 Millones de Bolívares, respectivamente” (resaltado de este fallo).

    Los alegatos en que la parte recurrente fundamenta su nulidad se concretan en que “...es función ejecutiva la preparación del Proyecto de Presupuesto y su presentación al órgano legislativo, y éste debe sancionar la Ley respectiva...” y que, en el caso de la Ley impugnada, “...al proceder el C.L. a crear partidas o asignaciones señalando el organismo que las ha de ejecutar, se extralimitó en sus atribuciones, especialmente limitadas por la Constitución del Estado ‘a modificar las partidas que aparezcan en el Proyecto presentado por el Gobernador’ como lo estipula el numeral 5 del Artículo 40 de la Constitución del Estado Amazonas, lo cual está en concordancia con la potestad de alterar las partidas pautada (sic) en el Artículo 313 de la Constitución...”.

    Por su parte, el C.L. delE.A. en su escrito de informes señala como argumento central para solicitar que se declare sin lugar el recurso de nulidad ejercido que “...el proyecto de presupuesto debe entenderse como una síntesis anual de los programas y proyectos del Plan de Desarrollo Económico y Social; que, la función planificadora es de índole político-administrativa, y por tanto de naturaleza marcadamente ejecutiva, más no excluye la participación del Poder Legislativo; cuyo papel en materia presupuestaria se contrae a una labor de control positivo, en base al cual debe reconocérsele la potestad que le concedía el artículo 228 constitucional (ahora 313), para alterar las partidas contenidas en el Proyecto de Ley de Presupuesto que le presente el Ejecutivo, alteración que puede consistir en el aumento o disminución o introducción de nuevas partidas...”.

    Del texto de los artículos impugnados se evidencia que en los mismos se ha dispuesto la creación de partidas en el presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal del 2002 del Estado Amazonas, y de los argumentos esgrimidos por las partes en controversia, se revela que el quid del presente asunto deviene en determinar si dichas disposiciones legales están o no viciadas de inconstitucionalidad, por el hecho de que el C.L. haya dispuesto en las mismas la creación de partidas en el referido presupuesto estadal. Con ese propósito y visto que ambas partes han sustentado su posición básicamente en el artículo 313 constitucional, resulta imprescindible la lectura del texto de dicha disposición cuyo tenor es el siguiente:

    Artículo 313. La administración económica y financiera del Estado se regirá por un presupuesto aprobado anualmente por ley. El Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional, en la oportunidad que señale la ley orgánica, el proyecto de Ley de Presupuesto. Si el Poder Ejecutivo, por cualquier causa, no hubiese presentado a la Asamblea Nacional el proyecto de ley de presupuesto dentro del plazo establecido legalmente, o el mismo fuere rechazado por ésta, seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso.

    La Asamblea Nacional podrá alterar las partidas presupuestarias, pero no autorizará medidas que conduzcan a la disminución de los ingresos públicos ni gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del proyecto de Ley de Presupuesto.

    Con la presentación del marco plurianual del presupuesto, la ley especial de endeudamiento y el presupuesto anual, el Ejecutivo Nacional hará explícitos los objetivos de largo plazo para la política fiscal, y explicar cómo dichos objetivos serán logrados, de acuerdo con los principios de responsabilidad y equilibrio fiscal

    (negrillas de este fallo).

    Antes de analizar el contenido de la disposición transcrita, se impone partir del concepto de presupuesto, pues es con ocasión a la publicación de una ley estadal que contiene un presupuesto anual estadal que se presenta el recurso de nulidad ejercido.

    El presupuesto se ha definido como “cómputo anticipado del costo de una obra o de los gastos e ingresos de una institución. El concepto tiene especial importancia aplicado al Estado, a los municipios o a otros organismos públicos. Según Bach, el presupuesto general de gastos y recursos, o simplemente el presupuesto, es un documento que contiene el cálculo de ingresos y gastos previstos para cada período fiscal y que, sistemáticamente, debe confeccionar el Poder Ejecutivo de acuerdo con las leyes y prácticas que rigen su preparación, para someterlo después al Congreso, con cuya aprobación se contará con un instrumento de gobierno de importancia básica para el manejo del patrimonio público del país” (Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, M.O., Editorial Heliasta S.R.L., p. 605).

    Los presupuestos comprenderán los correspondientes ingresos y gastos. El monto del Presupuesto de Gastos no podrá exceder el total del Presupuesto de Ingresos (artículos 3 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y 3 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Amazonas).

    En líneas generales, puede afirmarse que el presupuesto tiene una triple naturaleza como lo señala el doctor J.J.G.R. (Derecho Constitucional, Manuales Jurídicos de Bolsillo, J.M. Bosch Editor, Barcelona 1997, p.p. 336 y 337), y ello por cuanto: “...a) Es una institución política que afecta a los poderes del Estado y constituye un sistema de control de los ingresos y gastos...”; “...b) Es una institución económica que implica una planificada previsión de los ingresos y gastos, lo que ha supuesto que por algún sector doctrinal se defina el presupuesto como el plan periódico de gestión y administración del ingreso y gasto público, que es objeto de control político por el legislativo y cuyo cumplimiento obligatorio incumbe al poder ejecutivo...” y “...c) Se ha dicho que el presupuesto es una institución jurídica porque encarna una ley muy especial...”.

    Partiendo del concepto y naturaleza del presupuesto, así como del análisis de las disposiciones constitucionales que regulan el régimen presupuestario (Sección Primera del Capítulo II del Título VI “DEL SISTEMA SOCIOECONÓMICO”), la Sala observa que el procedimiento básico para la aprobación de una ley anual de presupuesto consta de las siguientes fases:

    1.- ELABORACIÓN: que corresponde a la autoridad ejecutiva, como se desprende del artículo 313 constitucional cuando dispone que “(e)l Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional, en la oportunidad que señale la ley orgánica, el proyecto de Ley de Presupuesto...”, siendo para el caso de los Estados, a los Gobernadores que -conforme al artículo 160 del texto Fundamental- tienen a su cargo el gobierno y administración de los Estados.

    En el caso de autos, corresponde la elaboración del proyecto de ley de presupuesto anual del Estado Amazonas, al Gobernador de dicho Estado, tal y como se desprende de lo establecido -en desarrollo de las disposiciones constitucionales referidas y de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, los artículos 2, 12 y 21 -entre otros- en cuyo texto se lee, lo siguiente:

    Artículo 2: ...Omissis... El Ejecutivo Estadal formulará el presupuesto por sectores los cuales se subdividirán en programas, subprogramas, proyectos, y demás categorías programáticas que se consideren necesarias, de acuerdo con las instrucciones que dicte la Oficina Central de Presupuesto y las que establezca el Reglamento de esta Ley. Igualmente formulará el Presupuesto Consolidado y las Cuentas Consolidadas del Sector Público del Estado y se efectuará un análisis de los efectos del gasto e ingreso público sobre el conjunto de economía Estadal. (...)

    .

    Artículo 12: ...Omissis... En la exposición del (sic) Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto, el Ejecutivo Estadal deberá incorporar como mínimo, la siguiente información: (...)

    .

    Artículo 21: El Proyecto de Ley de Presupuesto deberá ser presentado a la Asamblea Legislativa, por el Gobernador, dentro de los cinco (5) primeros días hábiles luego del inicio del Segundo Período de Sesiones Ordinarias correspondiente al ejercicio anual inmediato anterior de aquel previsto en el respectivo Proyecto de Ley

    .

    Consta en las actas que conforman el presente expediente que el Gobernador del Estado Amazonas, ciudadano L.G. presentó ante el C.L. de ese Estado, el proyecto de Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos para el Ejercicio Fiscal 2002 (anexo I de la pieza principal del expediente); proyecto en el cual no aparecen las disposiciones impugnadas, y por el contrario los artículos 6, 21 y 22 denunciados de inconstitucionalidad tienen un contenido distinto.

    2.- DISCUSIÓN y APROBACIÓN: La discusión comporta el debate de los legisladores -en este caso los estadales- y por tanto, el examen detenido del proyecto presentado para su aprobación. En relación a esto, dispone el artículo 37 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, que “(e)l proceso de formación, discusión y aprobación de las leyes, se regulará por lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y lo previsto en el Reglamento Interior y de Debates de cada C.L.E.. En ningún caso podrán ser aprobadas leyes que no hayan sido sometidas a un mínimo de dos (2) discusiones” (negrillas de este fallo).

    En esta fase resalta la facultad que -constitucionalmente- se le otorga al órgano legislativo para alterar las partidas presupuestarias, sin que dicho cambio pueda comportar la autorización de medidas que conduzcan a la disminución de los ingresos públicos ni gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del proyecto de Ley de Presupuesto, como se analizará con detenimiento más adelante.

  14. - SANCIÓN Y PROMULGACIÓN: corresponde al órgano legislativo la sanción de las leyes, esto es, dar la aprobación, la aceptación o conformidad al proyecto presentado. En el caso bajo estudio, corresponde al C.L. delE.A. sancionar la ley de presupuesto anual, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 162 de la Constitución, en concordancia, con el numeral 5 del artículo 15 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados. Una vez sancionada la ley, la autoridad ejecutiva la promulgará como se desprende de lo dispuesto en los artículos 213 constitucional. En caso de no sancionarse en el lapso fijado en la ley se promulgará el presupuesto reconducido (artículos 25 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y 25 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Amazonas). En el lapso fijado para la promulgación, el órgano ejecutivo puede hacer observaciones motivadas al órgano legislativo, a los fines de que se cambie alguna o varias de las disposiciones de la ley o bien para que levante la sanción a toda la ley o a parte de ella (v. artículo 214 constitucional).

    Con ocasión al procedimiento de elaboración de la ley bajo estudio, y solo a los efectos de ilustrar circunstancias que pueden ocurrir con motivo de la aprobación de una ley, esta Sala observa que en sentencia dictada el 26 de febrero de 2003 (caso: L.G.) conoció del amparo ejercido por el Gobernador del Estado Amazonas contra el C.L. delE.A., “por cuanto no remitió a tiempo a la Gobernación del Estado Amazonas, las copias de las actas donde constan las discusiones para la aprobación del Presupuesto de Ingresos y Gastos correspondiente al ejercicio fiscal del año 2002, realizadas en la Cámara Legislativa, que le fueron solicitadas en diversas comunicaciones suscritas por el Director de Planificación, Proyectos y Presupuesto de esa Gobernación, con la finalidad de ‘analizar las posibilidades de modificación de las partidas presupuestarias que permitan atender a las observaciones emanadas desde el C.L.’...”.

    Esta Sala constató en dicha decisión que con posteridad a la interposición de la acción de amparo y en virtud del informe que le fuera solicitado al presunto agraviante, sobre la pretendida violación del derecho de petición y oportuna respuesta a que se refiere el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el representante legal del C.L. delE.A. consignó en el expediente respectivo las copias de las actas que el accionante requirió en varias oportunidades a dicho órgano legislativo, y que luego obtuvo.

    Siendo así, estimó esta Sala que la presunta violación constitucional alegada, consistente en la falta de oportuna y adecuada respuesta a la petición formulada, cesó al haber obtenido el accionante una respuesta a su petición, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que declaró inadmisible el amparo propuesto por el Gobernador del Estado Amazonas.

    Asimismo y en virtud de lo señalado en relación con la fase de promulgación, la Sala observa que el Gobernador del Estado Amazonas solicitó al C.L. de dicho Estado, mediante escrito del 8 de enero de 2002, la reconsideración del instrumento legal (anexo “C” de la pieza principal del expediente), específicamente, respecto a las disposiciones impugnadas que consideró viciadas de inconstitucionalidad. Dicha petición fue declarada extemporánea por el órgano legislativo de ese Estado, mediante acuerdo dictado el 10 de enero de 2002, en el cual se ordenó “(p)roceder de inmediato a la Promulgación de la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado Amazonas para el Ejercicio Fiscal del año 2002” y se ordenó su publicación en la Gaceta Oficial del Estado Amazonas.

    3.- PUBLICACIÓN: el órgano ejecutivo tiene atribuida la función de promulgar la ley y es con la publicación del texto de la misma en el boletín oficial (en este caso, la Gaceta Oficial del Estado Amazonas) que la ley queda promulgada (artículo 215 constitucional).

    Determinado lo anterior, la Sala con el propósito de determinar la inconstitucionalidad denunciada de los artículos 6, 21 y 22 de la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del estado Amazonas para el Ejercicio Fiscal del año 2002, observa que -en un sentido similar a lo dispuesto en el artículo 313 transcrito supra- la Constitución del Estado Amazonas (artículo 40 numeral 5) señala como atribución del Gobernador, la presentación del proyecto de presupuesto (artículo 21 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Amazonas), correspondiendo al C.L. delE. sancionar la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos del Estado, pudiendo modificar las partidas que aparezcan en el proyecto presentado por el Gobernador del Estado.

    Se desprende así que el órgano legislativo a nivel nacional como a nivel estadal tiene la posibilidad de alterar o modificar las partidas en el presupuesto que haya presentado la autoridad ejecutiva, y ello apareja la necesidad de clarificar el significado de estos verbos, a los fines de delimitar cuál es la actuación que la Constitución ha autorizado a realizar al órgano legislativo que, en el caso de autos, se trata del C.L. delE.A., al crear partidas en los artículos impugnados de la Ley de Presupuestos de Ingresos y Gastos de dicho Estado para el ejercicio fiscal 2002.

    A estos fines, se observa que alterar es -entre otras acepciones- “cambiar la esencia o forma de una cosa” y que modificar consiste en “limitar, determinar o restringir las cosas a cierto estado en que se singularicen y distingan unas de otras” (Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Madrid 1992, p.p 81 y 981, y Diccionario de Derecho Usual, G.C., Editorial Heliasta, S.R.L. Buenos Aires 1974, Tomo I y II p.p.164 y 721).

    Llevados tales conceptos a la materia que nos corresponde –la presupuestaria- podemos señalar que el órgano legislativo está facultado constitucionalmente para alterar o modificar las partidas presupuestarias, esto es, para variar, transformar o cambiar dichas partidas en el cálculo previo que el órgano ejecutivo ha efectuado de los probables gastos e ingresos en el año fiscal correspondiente, sin que por supuesto dicho cambio signifique una alteración sea por disminución de los ingresos públicos o bien por aumento de los gastos previstos. Dicha facultad constitucional en modo alguno supone la posibilidad de crear partidas (v. Sentencia de la Corte en Pleno del 16 de diciembre de 1991, en el juicio del Gobernador del Estado Bolívar, que reiteró jurisprudencia pacífica y reiterada de ese Alto Tribunal) y ello por cuanto dicha competencia está atribuida a la autoridad ejecutiva, en este caso estadal, a quien corresponde el gobierno y administración es al Gobernador del Estado (artículo 160 constitucional), siendo atribución del C.L. delE., como antes se analizó, el “(s)ancionar la Ley de Presupuesto del Estado” (artículo 162.2 constitucional y artículo 15.5 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados).

    En este punto, conviene destacar lo dispuesto en los artículos 20 y 22 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Amazonas, que en un sentido análogo a lo expresado en los artículos 21 y 23 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, dispone respecto a la formulación de la Ley de Presupuesto, lo siguiente:

    Artículo 20: El Gobernador del Estado, fijará los lineamientos generales para la formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto. A tales fines, la Dirección de Planificación, Proyectos y Presupuesto presentará al Gobernador una evaluación del cumplimiento del Plan de Desarrollo Económico y Social del Estado, así como también un informe acerca de la situación Presupuestaria de los organismos adscritos y del cumplimiento de las metas previstas en los diferentes sectores, programas y proyectos y las proposiciones para el inmediato ejercicio. En dicho informe se incluirá, además de la estimación de ingresos de ese ejercicio, la proyección de los principales efectos económicos que se deriven de la ejecución propuesta planteada

    .

    Artículo 22: El Proyecto de Ley de Presupuesto contendrá las modificaciones en las estructuras administrativas que hayan sido decretadas en el transcurso del año.

    Cuando en el Proyecto de Ley de Presupuesto se prevea una modificación en la composición de los gastos, en razón de reformas de la estructura administrativa, el Ejecutivo del Estado deberá informar a la Asamblea Legislativa, en la Exposición de Motivos, sobre las fuentes legales o reglamentarias de cada una de tales reformas y de su justificación técnica

    .

    Los artículos antes transcritos revelan que la elaboración del presupuesto y por ende el establecimiento o la creación de una “cantidad y concepto de una cuenta”, esto es, de una partida, requieren del estudio, conocimiento y cumplimiento de unos requisitos de carácter técnico y administrativo que están al alcance de las personas que tienen encomendada la administración de los caudales públicos (en el caso, el Gobernador del Estado), quienes manejan lo relativo a estadísticas sobre el comportamiento registrado en los rubros de rentas (para el presupuesto de los ingresos) y lo relativo a las políticas contenidas en el Plan de Desarrollo Económico y Social del Estado y los objetivos a cumplir en los Programas, subprogramas, proyectos y demás categorías programáticas.

    De manera que es el ejecutivo estadal, el competente para establecer partidas e imputarlas a programas determinados, siendo que los legisladores estadales, en su labor propia de legislar tienen un rol de control previo en esta materia, cuando -entre otras- se supedita a su autorización la contratación por parte del gobierno estadal de obras, servicios o adquisiciones que superen lo previsto en el ejercicio presupuestario anual (v. artículo 23 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Amazonas) o a la autorización de la Comisión Delegada para “para decretar créditos adicionales y traslados de partidas de conformidad con la ley” (numeral 3 del artículo 34 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados).

    Por otra parte, el C.L. en forma análoga a la Asamblea Nacional (artículo 315 del Texto Fundamental) tiene el control posterior sobre la gestión administrativa, pues conforme al artículo 161 constitucional “(l)os Gobernadores o Gobernadoras rendirán anual y públicamente, cuenta de su gestión ante el Contralor o Contralora del Estado y presentarán un informe de la misma ante el C.L. y el C. deP. y Coordinación de Políticas Públicas”.

    A título referencial, podemos señalar sobre el sistema español y los presupuestos de las comunidades autónomas que “(e)n la casi totalidad de los EA ...(Estatutos de autonomía)... se consagra el clásico reparto de competencias presupuestarias entre el órgano de gobierno y el de carácter legislativo, correspondiendo al primero la elaboración del proyecto de Presupuestos y al segundo su examen, enmienda y aprobación; en la mayoría de los casos, además, se señala que el órgano de gobierno aplicará o ejecutará el Presupuesto y que la Asamblea tendrá atribuida la facultad de control...” (Enciclopedía Jurídica Básica, Editorial Civitas, Madrid 1995, volumen III. p.5051).

    Siendo ello así, y visto que, en contravención a lo dispuesto en la Constitución (artículo 313) e incurriendo en una clara usurpación de funciones, el C.L. delE.A. creó -en cada una de las disposiciones impugnadas- partidas no establecidas en el proyecto presentado por el Gobernador, la Sala declara su nulidad absoluta, fijando los efectos de este fallo ex tunc para el caso en concreto de la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado Amazonas para el Ejercicio Fiscal del 2002, en razón de lo cual no tendrán efecto alguno, los actos que se hayan dictado como consecuencia de los inconstitucionales artículos 6, 21 y 22 de dicha Ley, sin que ello prejuzgue sobre la responsabilidad en que pudieren estar incursos los legisladores estadales al haber dictado una ley en flagrante usurpación de funciones del órgano ejecutivo estadal. Así se decide.

    VI DECISIÓN

    Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara con lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por el ciudadano L.G., actuando en su condición de Gobernador del Estado Amazonas, asistido por los abogados A.N. y A.P.D., contra los artículos 6, 21 y 22 de la LEY DE PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DEL ESTADO AMAZONAS para el ejercicio fiscal 2002, publicada en la Gaceta Oficial del C.L. delE.A. Nº 002 Extraordinario del 10 de enero de 2002, los cuales se declaran NULOS.

    Atendiendo a la vigencia determinada de la Ley objeto del presente recurso, la Sala de conformidad con el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, fija los efectos de este fallo con carácter ex tunc, es decir, hacia el pasado, desde el mismo momento en que fue dictada dicha Ley y, en consecuencia, no tienen efecto alguno los actos dictados en ejecución de las disposiciones declaradas nulas, quedando abierta la vía judicial para que los afectados hagan valer sus derechos e intereses, sin que ello prejuzgue sobre la responsabilidad en que pudieren estar incursos los legisladores estadales al haber dictado una ley en flagrante usurpación de funciones del órgano ejecutivo estadal.

    De conformidad con lo dispuesto en los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena la publicación de la presente decisión en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, indicando con toda precisión en el Sumario lo siguiente: SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, QUE DECLARA LA NULIDAD DE LOS ARTÍCULOS 6, 21 Y 22 DE LA LEY DE PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DEL ESTADO AMAZONAS PARA EL EJERCICIO FISCAL 2002.

    Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de abril de 2003. Años: 192º de la Independencia y 144º de la Federación.

    El Presidente de la Sala,

    IVÁN RINCÓN URDANETA

    El Vicepresidente-Ponente,

    J.E. CABRERA ROMERO

    Los Magistrados,

    J.M. DELGADO OCANDO

    ANTONIO J.G.G.

    PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

    El Secretario,

    J.L. REQUENA CABELLO

    Exp. Nº: 02-0151

    JECR/