Sentencia nº 921 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 18 de Mayo de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.E.C.R.

Mediante escrito presentado el 12 de noviembre de 2003, la ciudadana L.P. DE MACÍAS, venezolana, mayor de edad, domiciliada en la ciudad de Caracas y titular de la cédula de identidad N° 3.502.998, actuando en su carácter de Presidenta de la “FEDERACIÓN NACIONAL DE TRABAJADORES DE INSTITUTOS AUTÓNOMOS Y EMPRESAS DEL ESTADO” (FENATRIADE), y en representación de los trabajadores (empleados y obreros), del INSTITUTO AGRARIO NACIONAL (IAN), asistida por la abogada O.L.M., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 13.993, interpuso acción de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con amparo cautelar en contra de la Disposición Transitoria Primera del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.323, del 13 de noviembre de 2001.

El 18 de noviembre de 2003, se dio cuenta en Sala del recibo de las actuaciones y se ordenó remitir las mismas al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional.

Por auto del 2 de diciembre de 2003, el referido Juzgado admitió la pretensión interpuesta y ordenó pasar los autos a la Sala, a fin de que ésta se pronunciase en torno a la pretensión cautelar de amparo.

El 9 de diciembre del mismo año, se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Efectuado el análisis de los autos, pasa esta Sala a resolver el siguiente caso, previas las consideraciones siguientes:

i FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD

En el escrito libelar, la demandante fundó su pretensión de nulidad, sobre la base de las siguientes argumentaciones:

1. - Que, en la Gaceta Oficial de la República Nº 37.323 del 13 de noviembre de 2001, fue publicado el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en cuya Disposición Transitoria Primera, expresa lo siguiente: “Se suprime y se ordena la liquidación del Instituto Agrario Nacional regulado por la Ley de Reforma Agraria, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 611 Extraordinario de fecha 19 de marzo de 1960. El proceso de liquidación se regirá por las normas establecidas en el presente Decreto Ley”.

   2.- Que, la norma antes transcrita trae como consecuencia, no sólo la transferencia y liquidación o enajenación de diversos bienes que constituían el patrimonio del Instituto Agrario Nacional, sino también el retiro y liquidación de los funcionarios, empleados públicos y en general, los trabajadores de dicha institución.

   3.- Que, el 7 de junio de 2002, actuando, igualmente, con el carácter de Presidenta de FENATRIADE, impugnó diversas disposiciones contenidas en el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, y que por decisión de esta Sala Constitucional, del 8 de octubre de 2003, se declaró sin lugar la misma, pero “avanzando en la protección de las prestaciones de los trabajadores a objeto de no someterlos al pago de la mismas en bonos de la deuda pública, sino al pago en efectivo de sus prestaciones sociales, incluso señalando que estaba involucrada la responsabilidad personal de los liquidadores”.

   4.- Que, a pesar de lo expresado por esta Sala, la Junta Liquidadora ha señalado que no tiene dinero suficiente para la liquidación de las prestaciones sociales, tampoco de los pasivos laborales, afectando incluso a los jubilados, y que, además, se ha negado a la reubicación de los funcionarios en el resto de la administración pública nacional, tal como lo disponía la Ley de Carrera Administrativa y, ahora, la Ley del Estatuto de la Función Pública.

   5.- Que, la Disposición Transitoria Primera del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, es una norma inconstitucional, ya que ostenta invalidez por incompetencia del órgano que la dictó al configurarse la extralimitación de atribuciones, excediendo la delegación que se había otorgado al Presidente de la República, en la Ley que lo autorizó para dictar Decretos con Fuerza de Ley en las materias que se delegan, en su artículo 1, numeral 2, donde se autoriza al Jefe del Estado para modificar o crear instituciones agrícolas, pero no suprimir, eliminar, sustituir o liquidar las mismas, como alegó que ocurrió con el Instituto Agrario Nacional, en inobservancia del último aparte del artículo 203 de la Constitución.

   6.- Que, como consecuencia, de la inconstitucionalidad denunciada, se les violó a sus representados el derecho al trabajo, la protección del mismo por parte del Estado, los derechos y beneficios laborales, se inobservó la convención colectiva en lo que respecta al régimen de estabilidad contractual, lesionando el contenido de los artículos 87, 89, numeral 1, en concordancia con el artículo 93, el numeral 4 del artículo 89, el artículo 95 y 96 de la Constitución.

7. - Que, el acto normativo referido, dictado en extralimitación de atribuciones, excedió la delegación y violó la garantía de reserva legal, lo que ocasionó “la violación directa del artículo 7 constitucional en cuanto la norma suprema y fundamento del orden jurídico; los artículos 136, 137 y 139 constitucionales, porque cada una de las ramas del poder público tiene sus funciones propias y porque la Constitución y la Ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el poder público. También los artículos 156 y 187 constitucionales por la competencia del Poder Público Nacional en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales, en este caso referido al ámbito del trabajo, la previsión y la seguridad social (art. 156 numeral 2 de la Constitución); y también, por la competencia de la Asamblea Nacional que como dice alguna doctrina, se llama la reserva parlamentaria (art. 187 numeral 1 de la Constitución)”.

8. - Que, “(L)a interpretación constitucional de la delegación legislativa obedece al principio ‘rationi legis stricta’, es decir, el carácter limitativo de los términos en que se concibe (sic) las disposiciones, por lo tanto ‘modificar o crear’ no es ‘suprimir, liquidar o sustituir’. A tal punto que el artículo 142 constitucional señala que los institutos autónomos sólo pueden crearse por Ley y el artículo 99 de la Ley Orgánica de la Administración Pública señala que los institutos autónomos sólo pueden ser suprimidos por Ley Especial, por lo que no podía en modo alguno fundamentarse el procedimiento de supresión y liquidación del ‘Instituto Agrario Nacional’ en un texto de la delegación legislativa que no autoriza al Presidente de la República para tales efectos y tampoco para regular garantías laborales”.

9. - Con fundamento en los anteriores argumentos, la accionante solicitó que fuera declarada la inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Primera del Decreto con Fuerza y Rango de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

   Asimismo, solicitó, como pretensión cautelar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que “se suspenda el proceso de despido general de los empleados, obreros, funcionarios y trabajadores en general del Instituto Agrario Nacional, hasta que se resuelva sobre la constitucionalidad de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario”.

   ii De la competencia

   Antes de resolver cualquier punto, es menester para esta Sala dilucidar su competencia para conocer el asunto sometido a su examen, consistente en la acción de nulidad ejercida conjuntamente con amparo cautelar en contra de la Disposición Transitoria Primera del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001. A tal fin, debe atenderse el régimen competencial previsto en la Constitución, como único texto normativo que en los actuales momentos recoge las funciones de esta Sala como máximo ente de la Jurisdicción Constitucional, y -en particular- lo dispuesto en el artículo 336 de nuestra Carta Magna, cuyo tenor es el siguiente:

   Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

   1. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de los cuerpos legislativos nacionales que colidan con esta Constitución.

   2. Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ésta.

   3. Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional que colidan con esta Constitución.

   4. Declarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución directa e inmediata de la Constitución, dictados por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder Público.

   5. Verificar, a solicitud del Presidente o Presidenta de la República o de la Asamblea Nacional, la conformidad de la Constitución con los tratados internacionales suscritos por la República antes de su ratificación.

   6. Revisar, en todo caso, aun de oficio, la constitucionalidad de los decretos que declaren estados de excepción dictados por el Presidente o Presidenta de la República.

   7. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del legislador nacional, estadal o municipal, cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución, o las haya dictado en forma incompleta, y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su corrección.

   8.Resolver las colisiones que existan entre diversas disposiciones legales y declarar cuál de éstas debe prevalecer.

   9. Dirimir las controversias constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los órganos del Poder Público.

   10. Revisar las sentencias de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los Tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica.

   11. Las demás que establezcan esta Constitución y la ley

   .

   En el precepto constitucional antes transcrito, se encuentran recogidas las facultades dotadas por el constituyente a esta Sala, como órgano de control de la constitucionalidad de los actos, actuaciones y omisiones de los órganos que integran el Poder Público. En lo que respecta al control concentrado de la constitucionalidad, como una de las manifestaciones o instrumentos de la justicia constitucional (distinto del control difuso, previsto en el artículo 334 constitucional; así como de la tutela reforzada del amparo, en los términos del artículo 27 eiusdem y otras manifestaciones como el control preventivo de la constitucionalidad de leyes, establecido en el segundo aparte del artículo 215 ibidem), a la Sala Constitucional se le ha conferido la potestad de tutelar la conformidad con el máximo texto normativo de los actos emanados del Poder Público en “ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley”.

   Tal interpretación se desprende de una lectura armónica de los artículos 334 y 336 de la Carta Magna, tal como fue señalado por esta Sala en sentencia del 27 de enero de 2000 (Caso: M.G. y otros). Su exégesis, permite afirmar que el elemento informador utilizado por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional; el factor común presente en los actos que le son sometidos a control concentrado (véanse los numerales 1, 2, 3, 4 y 6 de la norma transcrita), es el hecho de que tales actos ostentan la máxima jerarquía normativa después de la Carta Fundamental de 1999, según el modelo de fuentes aplicable en los respectivos niveles en los cuales rigen (ya sea nacional, estadal o municipal). Así, la Sala Constitucional, como máximo órgano de esta jurisdicción, ejerce su control sobre aquellos actos cuya entidad jurídico-política es tal, que afectan a los más vastos sectores del conglomerado social que conforma los distintos niveles del Poder Público.

   Con fundamento en lo expuesto anteriormente, esta Sala observa que en el caso planteado, la Presidenta de la Federación Nacional de Trabajadores de Institutos Autónomos y Empresas del Estado (FENATRIADE) interpuso recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad con acción de amparo cautelar, en contra de un acto normativo de efectos generales contenido en el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

   En consecuencia, visto que de conformidad con el artículo 336 numeral 3 de la Constitución, corresponde a la Sala Constitucional declarar la nulidad de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional por razones de inconstitucionalidad, esta Sala asume la competencia para conocer del recurso de nulidad ejercido y, por tanto, del amparo cautelar pedido en forma conjunta, así se declara.

   III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

   Precisada su competencia, pasa la Sala a pronunciarse, y a tal efecto observa:

   1. como fueron los alegatos contenidos en el recurso de nulidad interpuesto, la Sala observa que la pretensión deducida en la presente causa es la declaratoria de nulidad por razones de inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Primera del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.323, del 13 de noviembre de 2001, y, asimismo, que dicho objeto coincide con el de la acción interpuesta el 7 de junio de 2002, ante esta Sala Constitucional, en la cual, entre otras pretensiones, se solicitó la nulidad de la referida Disposición Transitoria Primera del mencionado Decreto con Fuerza de Ley, con fundamento en argumentos análogos a los expuestos en el caso bajo examen, por la ciudadana L.P. de Macías, actuando en su carácter de Presidenta de la FEDERACIÓN DE INSTITUTOS AUTÓNOMOS Y EMPRESAS DEL ESTADO (FENATRIADE), la cual agrupa a los trabajadores (empleados y obreros) del Instituto Agrario Nacional (IAN), asistida por la abogada J.R.M., inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 68.719, que es la misma accionante en el presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto contra la misma disposición legal. Dicho recurso de nulidad fue conocido y decidido por esta Sala Constitucional en el expediente N° 02-1397.

   En efecto, en dicha causa, en la que igualmente se solicitaba, entre otras, la nulidad de la Disposición Transitoria Primera del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, con fundamento en que se consideraba violatoria de los derechos laborales de sus representados, ya que en ellas se prevé el procedimiento de liquidación del Instituto Agrario Nacional, la Sala, mediante decisión N° 2.685/2003, del 8 de octubre, luego del análisis de las disposiciones normativas denunciadas, declaró sin lugar la pretensión de que se declare la nulidad por inconstitucionalidad sostenida por la Federación Nacional de Trabajadores de Institutos Autónomos y Empresas del Estado (FENATRIADE) contra los artículos 125, 147 y 165 y las Disposiciones Transitorias Primera, Quinta, numeral 7, Sexta, numeral 3, Séptima, Décima y Décima Segunda del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario publicado en la Gaceta Oficial N°37.323 del 13 de noviembre de 2001.

   En relación a la Disposición Transitoria Primera del referido Decreto Ley, la Sala se pronunció en los siguientes términos:

   “En cuanto a las Disposiciones Transitorias, cuyo texto también se transcribe:

   Primera: Se suprime y se ordena la liquidación del Instituto Agrario Nacional regulado por la Ley de Reforma Agraria, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 611 Extraordinario de fecha 19 de marzo de 1960. El proceso de liquidación se regirá por las normas establecidas en el presente Decreto Ley

   .

   ...Omissis...

   Ahora bien en cuanto a las Disposiciones Transitorias Primera, Quinta, numeral 7 y Sexta, numeral 3 en las cuales se ordena la supresión del IAN y el retiro y liquidación de su personal, conforme a la normativa aplicable, ello implicaría que deben cumplirse las disposiciones legales contenidas en las leyes vinculadas a la materia laboral, aplicando las normas que sean procedentes, sin que ello pueda constituir -por sí solo- una violación de los derechos consagrados a favor de los trabajadores, pues la no transferencia de éstos al nuevo ente en modo alguno viola las disposiciones constitucionales invocadas por la parte recurrente”

   ...Omissis...

   Todo lo antes expuesto lleva a la Sala a considerar que si bien el proceso de supresión que ha sufrido el Instituto Agrario Nacional, y que fuera decretado por el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, se ha intentado cumplir parcialmente y con mucha lentitud, sobre todo después del recurso incoado, ello no implica que las normas que han sido impugnadas por la Federación Nacional de Trabajadores de Institutos Autónomos y Empresas del Estado en representación de los trabajadores del Instituto Agrario Nacional, sean violatorias de la Constitución, o que se violen derechos consagrados en la misma, ya que si bien, su redacción es muy general y otorga mucha discrecionalidad a la Junta Liquidadora del ente suprimido y a los otros entes creados, para su funcionamiento y para ejecutar las disposiciones que el mismo contiene, su contenido, en sí mismo, no viola derechos establecidos en la Carta Magna, por cuanto los que alega la parte recurrente están contemplados y solventados, ‘en forma muy genérica’, cuando se hace alusión a que debe cumplirse con la ley o con los instrumentos legales vigentes o dentro de la normativa aplicable.

   A criterio de la Sala, es la instrumentación de la liquidación la que ha producido los problemas que en la práctica se han presentado y que pudieran ser objeto de otro tipo de procedimiento judiciales, mas no de un recurso de inconstitucionalidad como el intentado por la Federación recurrente, por lo cual los actos que se dicten con ocasión a dicha liquidación, para hacerla efectiva, podrán –de ser considerados ilegales o violatorios de derechos constitucionales- impugnados por las vías ordinarias que el ordenamiento jurídico venezolano prevé no solo en materia laboral sino también en la funcionarial”.

   Luego de revisar el contenido de la decisión parcialmente citada, esta Sala advierte que, tanto el objeto como la causa de la pretensión deducida por la ciudadana L.P. de Macías en su carácter de Presidenta de la Federación Nacional de Trabajadores de Institutos Autónomos y Empresas del Estado (FENATRIADE), a través del recurso de nulidad que dio inicio al presente procedimiento, coinciden plenamente con el objeto y con la causa de la pretensión incoada por medio del recurso de nulidad interpuesto por la accionante, la cual fue declarada sin lugar en el fallo antes referido, ya que en ambos recursos, con denuncias de inconstitucionalidad, se persiguió la nulidad, entre otras, de la Disposición Transitoria Primera del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

   Además, la aquí recurrente solicitó aclaratoria de dicho fallo, sosteniendo que la Sala no se pronunció sobre la Disposición Transitoria Primera de la Ley impugnada; aclaratoria que fue declarada improcedente en decisión dictada por la Sala el 4 de noviembre de 2003, en la cual se lee, lo siguiente:

   “Al respecto, esta Sala observa que la lectura detenida de la decisión cuya aclaratoria se solicita, revela que en la misma hubo pronunciamiento expreso, positivo y preciso sobre cada una de las disposiciones que fueron impugnadas por la parte recurrente, conteniendo el capítulo titulado “CONSIDERACIONES PARA DECIDIR”, los motivos de hecho y de derecho en que se fundamentó dicho fallo, específicamente a los folios 22 y 23 del mismo se desestimó la inconstitucionalidad -entre otras- de la Disposición Transitoria Primera a la cual se refiere la solicitante”.

   Así las cosas, es evidente que en el caso de autos están dados los tres supuestos que tradicionalmente se requieren en sede del proceso civil ordinario para declarar la cosa juzgada material sobre la cuestión de constitucionalidad sometida a la competencia de esta Sala, de conformidad con lo establecido en el único aparte del artículo 1.395 del Código Civil; es decir, la identidad de sujetos, objeto y causa.

   En razón de lo anteriormente expuesto estima esta Sala que, en el caso de autos, se verifica la causal de inadmisibilidad por estar en presencia de una sentencia pasada con autoridad de cosa juzgada. En este sentido, dado que la verificación de la admisibilidad de una causa es un asunto que reviste eminente orden público, y que la presente incurre en la aludida causal de inadmisibilidad, debe la Sala revocar el auto de admisión de la presente causa, dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, el 2 de diciembre de 2003 y, en su lugar, declara inadmisible la demanda objeto de estos autos, con fundamento en el artículo 84.1 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide.

   En atención a lo anterior, con relación a la decisión que la Sala debe proferir sobre la cautela solicitada, al constatar la existencia de la cosa juzgada, considera inoficioso emitir pronunciamiento alguno respecto de la pretensión cautelar. Así se decide.

   Por último, la Sala hace un llamado de atención a la ciudadana ciudadana L.P. de Macías, quien, ha interpuesto distintas acciones sobre un asunto ya decidido, a los fines de evitar que este alto Tribunal distraiga inútilmente su tiempo examinando casos sobre los cuales ya emitió pronunciamiento con anterioridad.

   IV Decisión

   Por los razonamientos expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara inadmisible la presente causa, interpuesta por la ciudadana L.P. DE MACÍAS, en su carácter de Presidenta de la FEDERACIÓN NACIONAL DE TRABAJADORES DE INSTITUTOS AUTÓNOMOS Y EMPRESAS DEL ESTADO (FENATRIADE), asistida por la abogada O.L.M.. En consecuencia, revoca la decisión emanada del Juzgado de Sustanciación de esta Sala, el 2 de diciembre de 2003, que proveyera sobre la admisión de esta causa.

   Publíquese y regístrese. Agréguese copia de la presente decisión a la pieza principal. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 18 días del mes de mayo de dos mil cuatro. Años. 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

   El Presidente de la Sala,

   I.R. Urdaneta

   El Vicepresidente-Ponente,

   J.E.C.R.

   Los Magistrados,

   J.M.D.O.

   A.J.G.G.P.R.R.H.

   El Secretario,

   Exp. 03-2965

   JECR/