Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 13 de Octubre de 2008

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE

PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA, ESTADO CARABOBO

Valencia, 13 de octubre 2008

Año 198º y 149º

Expediente: Nº 10.541

Accionante: Lubis M.H.S..

Apoderado Judicial: J.L.M.. Inpreabogado N° 30.861.

Accionado: Alcaldía de Valencia, Estado Carabobo.

Motivo: Querella Funcionarial.

El 23 de noviembre 2005 el abogado J.L.M., Inpreabogado N° 30.861, con carácter de apoderado judicial del ciudadano LUBIS M.H.S., cédula de identidad V-9.440.869, interpone querella funcionarial contra el MUNICIPIO VALENCIA, ESTADO CARABOBO.

El 02 de diciembre 2005 se dio por recibido, con entrada y anotación en los libros respectivos.

El 08 de febrero 2006 se admitió la demanda cuanto ha lugar en derecho. En consecuencia, se ordenó la citación del ciudadano Síndico Procurador del Municipio Valencia, Estado Carabobo, para dar contestación a la querella dentro del plazo de quince (15) días de despacho contados a partir de que consten en autos las resultas de la última de las notificaciones. De igual forma se ordenó la notificación del Alcalde del Municipio Valencia, Estado Carabobo.

El 26 de septiembre 2006 la parte querellante solicitó el abocamiento de Juez Provisorio.

El 05 de octubre 2006 se aboco al conocimiento de la causa el ciudadano O.J.L.U., con carácter de Juez Provisorio.

El 14 de diciembre 2006 la Alguacil del Tribunal dejó constancia de la notificación del ciudadano Síndico Procurador del Municipio Valencia, Estado Carabobo, y del Alcalde del Municipio Valencia, Estado Carabobo, del auto de admisión del 08 de febrero 2006.

El 02 de febrero 2007 la abogada Jeluhet Houtmann Rueda, cédula de identidad V-13.236.378, Inpreabogado N° 94.948, con carácter de apoderada judicial del Municipio Valencia, Estado Carabobo, presentó escrito de contestación a la querella interpuesta, agregándose en la misma fecha al expediente.

El 06 de febrero 2007, vencido el lapso de contestación en la presente causa, se fija el cuarto (4°) día de despacho siguiente para la celebración de la audiencia preliminar.

El 16 de febrero 2007 se celebró audiencia preliminar, dejándose constancia de que se encontraba presente el abogado J.L.M., Inpreabogado N° 30.861, con carácter de apoderado judicial del ciudadano Lubis M.H.S., cédula de identidad V-9.440.869, parte querellante. Asimismo se dejó constancia de que se encontraba presente la abogada Jeluhet Houtmann Rueda, cédula de identidad V-13.236.378, Inpreabogado N° 94.948, con carácter de apoderada judicial del Municipio Valencia, Estado Carabobo, parte querellada. No se produjo solución conciliatoria. La parte querellada solicitó la apertura del lapso probatorio.

El 02 de marzo 2007 la representación judicial de la parte querellada presentó escrito de promoción de pruebas.

El 16 de marzo 2007, el Tribunal se pronuncio con respecto a la admisión de las pruebas promovidas por la parte querellada.

El 20 de abril 2007 vencido como ha quedado el lapso probatorio se fija el cuarto (4°) día de despacho siguiente para la celebración de la audiencia definitiva.

El 03 de mayo 2007 se celebró la audiencia definitiva, a la cual asistió el abogado J.L.M., Inpreabogado N° 30.861, con carácter de apoderado judicial del ciudadano Lubis M.H.S., cédula de identidad V-9.440.869, parte querellante. Asimismo se dejó constancia de que se encontraban presentes las abogadas R.G.B. y M.J.M.R., Inpreabogado N° 30.909 y N° 27.295, respectivamente, con carácter de apoderadas judiciales del Municipio Valencia, Estado Carabobo, parte querellada. Una vez oída la exposición de las partes, el Tribunal se reservó el lapso de cinco (5) días de despacho para dictar el dispositivo del fallo.

-II-

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Alega el querellante que desde el mes de diciembre 2000 ejerció la función pública de Concejal del Municipio Valencia, Estado Carabobo, hasta el mes de agosto 2005 haciéndose acreedor al derecho de cobrar prestaciones sociales, bono vacacional, bono de fin de año y un monto de emolumentos retenidos.

Igualmente alega el querellante que el 20 de diciembre 2002 el Concejo del Municipio Valencia, Estado Carabobo, sesionó de conformidad con el Reglamento Interior y de Debates, para liberar y aprobar el aumento del límite de los emolumentos que se describen en los artículos 7 y 11 de la Ley de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estado y Municipios, produciéndose el Acuerdo de Cámara N° 42-2002; y con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Emolumentos, 26 de marzo 2002, se estableció un límite mínimo de 3,73 y uno máximo de 8,50 salarios mínimos de emolumentos, más un 3,2 adicional de acuerdo a los ingresos propios del Municipio Valencia, Estado Carabobo, es decir, que cada vez que aumentaba el salario mínimo urbano se ajustaban “ope lege” los emolumentos, y ese límite podía ser aumentado de conformidad al procedimiento previsto en los artículos 3,11 y la disposición transitoria primera.

Alega el querellante que el derecho a percibir prestaciones sociales se consagra en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y el monto por dicho concepto es de veintidós millones ochocientos cuarenta y siete mil setenta y dos bolívares con treinta y nueve céntimos (Bs. 22.847.072,39) correspondiente a los años 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005, monto este que no incluye los intereses señalados en el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo así como los de mora a partir del fin de la función pública; por no cancelación del bono de fin de año previsto en la Ley Orgánica de Emolumentos la cantidad de veintinueve millones ciento treinta y dos mil seiscientos cuarenta y nueve bolívares (Bs. 29.132.649), y por no cancelación del bono vacacional previsto en la Ley Orgánica de Emolumentos, la cantidad de trece millones doscientos tres mil trescientos sesenta bolívares con veinticuatro (Bs. 13.203.360,24).

Alega la querellante que el total de lo adeudado por el Municipio Valencia, Estado Carabobo, es la cantidad de sesenta y cinco millones ciento ochenta y tres mil ochenta y un bolívares con sesenta y tres céntimos (Bs. 65.183.081,63).

Por último solicita se declare con lugar la querella por prestaciones sociales interpuesta contra el Municipio Valencia, Estado Carabobo, también solicita que se le cancele la cantidad antes señalada por concepto de prestaciones sociales y además solicita que se declare con lugar la desaplicación por inconstitucional de la Circular Nº 01-00-000492 del 21 de junio 2005, y del dictamen u oficio Circular Nº 07-02-015 del 18 de noviembre 2002 emanado de la Contraloría General de la República.

-II-

DE LOS ALEGATOS DEL ENTE QUERELLADO

La apoderada judicial del Municipio Valencia, Estado Carabobo, en la oportunidad respectiva para la contestación de la querella, alega la inadmisibilidad de la querella por caducidad en razón de que la misma versa sobre pretensiones relativas a bono vacacional y bono de fin de año desde abril 2002 hasta agosto 2005, cuando ya había transcurrido con creces el lapso de caducidad previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Igualmente la apoderada judicial del Municipio Valencia, Estado Carabobo, alega que el querellante hace mención a una serie de normas que no tienen relación alguna con el objetote la querella, por cuanto indica que el derecho a jubilarse y a cobrar prestaciones sociales la había consagrado el extinto Congreso Nacional mediante la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales y la Asamblea Constituyente por intermedio del Decreto sobre Régimen Transitorio de las Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, estos instrumentos normativos se referían al derecho a la jubilación mas en ninguna de sus normas hace mención al derecho a cobrar prestaciones sociales por los concejales y miembros de las juntas parroquiales.

Asimismo, la apoderada judicial del ente querellado alega que los concejales no tienen el carácter de trabajadores ni de funcionarios de carrera, sino que son funcionarios de elección popular regulados por una normativa especial, por cuanto establecía la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, artículos 53, 56, 158, 159 y 160. Por su parte, la vigente Ley Orgánica del Poder Público Municipal consagra normas similares, artículo 72, que prevé el carácter de funcionarios de elección popular de los concejales así como la figura de dieta y remuneración que perciban por sus servicios.

La representante del Municipio Valencia, Estado Carabobo, rechaza la pretensión de cobro de prestaciones sociales, por cuanto en ningún momento el querellante ha percibido sueldo alguno en su carácter de Concejal del Municipio Valencia, Estado Carabobo, ya que percibía dietas, aplicándose la norma especial prevista en el último aparte del artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que excluía expresamente la posibilidad de considerar sueldo lo percibido por dieta.

Alega la apoderada judicial del Municipio Valencia, Estado Carabobo, la ilegalidad de las pretensiones formuladas por el querellante, ya que las mismas son contrarías a lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y tomando en cuenta que con respecto a los concejales y miembros de las juntas parroquiales solo es posible la figura de la dieta como remuneración de sus servicios, es decir, emolumentos que se deben pagar conforme a la Ley por lo que dicha actividad esta sujeta a las normas que regulan la responsabilidad administrativa prevista en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Señala además la representante del ente querellado que con respecto a la desaplicación de los Acuerdos 37-2002, 22-2005 y 25-2002, que se refieren a beneficios que fueron reconocidos a los concejales del Municipio en controversia a las normas que regulan a estos funcionarios de elección popular y que nunca fueron pagados no pueden considerarse en modo alguno que dichos acuerdos puedan generar derechos a favor de los miembros de las juntas parroquiales, ya que los mismos fueron dictados en controversia a la normativa legal aplicable lo cual los vician de ilegalidad, por lo cual opone la ilegalidad de los Acuerdos 37-2002, 22-2005 y 25-2002 del concejo Municipal del Municipio Valencia, Estado Carabobo, en atención a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Por último solicita se declare sin lugar la querella funcionarial interpuesta contra el Municipio Valencia, Estado Carabobo.

-III-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, respecto del cual observa.

Acerca de las consideraciones previas planteadas por la representación del Municipio querellado, relativas a la caducidad de la acción propuesta y a la normativa que regula a los Concejales, este Tribunal debe observar en ambos casos, que para ser decididos, ha de resolverse previamente un aspecto de fondo relacionado con la existencia de los derechos que se reclaman, y la normativa que los regula. En tal sentido cabe destacar que dicho análisis se desarrollará in extenso en el cuerpo de esta sentencia, y por ello al final se resolverá lo que corresponda sobre estas consideraciones previas planteadas.

Este Juzgado observa que la parte demandante, con el ejercicio de la presente querella, pretende el pago de la bonificación de fin de año, bono vacacional y prestaciones sociales por el ejercicio del cargo de Concejal en el Municipio V.d.E.C., desde diciembre del año 2000 hasta agosto de 2005.

En tal sentido, solicitó los beneficios descritos en los artículos 2 y 7 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, referidos al bono de fin de año, bono vacacional, requiriendo además el pago de las prestaciones sociales más sus intereses de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por el tiempo de servicio como Concejal.

Es de destacar que la Ley vigente para el momento en que el querellante ejerció el referido cargo, era la Ley Orgánica de Régimen Municipal, publicada en la Gaceta Oficial Número 4.109 de fecha 15 de junio de 1989, la cual establecía en su artículo 56, que la elección de los Concejales se hacía por votación universal, directa y secreta con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Sufragio, además de señalar que los Concejales no devengarán sueldos, sólo dietas por asistencia a las sesiones de la Cámara y de las Comisiones.

Al tratar este mismo aspecto la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 3 de julio de 2008, No. 2008-1.230 (Omar A.A. contra Municipio J.J.M.d.E.C.), con ponencia del Magistrado Emilio Ramos González, examinó que lo anteriormente expuesto significa:

“...que, a tenor de la mencionada disposición normativa, en concordancia con el precepto constitucional contenido en el artículo 146, se denota que los concejales municipales detentan “cargos de elección popular”, que los excluye del régimen jurídico aplicable a los funcionarios de carrera, así como del régimen aplicable a los trabajadores que, en razón de un contrato, prestan sus servicios en la Administración.

En este sentido, el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé:

Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley

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Ahora bien, en lo relativo a las remuneraciones de los Concejales o Concejalas, así como de los miembros de las Juntas Parroquiales, conveniente resulta destacar lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 38.204 del 8 de junio de 2005, cuyo tenor es el siguiente:

La ley orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y, de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo Municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales

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Asimismo, el último aparte del artículo 35 y, el numeral 21 del artículo 95 de la Ley Orgánica en comento, son del siguiente tenor:

Artículo 35. La parroquia tendrá facultades de gestión, consultivas y de evaluación de la gestión municipal en sus respectivos ámbitos territoriales, en los términos y alcances que se señale en la ordenanza respectiva.

(…omissis…)

La no presentación de la memoria y cuenta en forma organizada y pública por parte del miembro de la Junta Parroquial, tendrá como consecuencia inmediata la suspensión de la dieta, hasta tanto cumplan con este deber.

Artículo 95. Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal:

(…omissis…)

21. Los concejales y concejalas deberán presentar dentro del primer trimestre del ejerció fiscal respectivo, de manera organizada y pública a los electores de la jurisdicción correspondiente, la rendición de su gestión legislativa y política del año inmediatamente anterior, en caso contrario, se le suspenderá la dieta hasta su presentación

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En el análisis que hace la Corte Segunda en la citada decisión, la remuneración de los Concejales, por el desempeño de la función edilicia, consiste en la percepción de una dieta, la cual está sujeta a la asistencia a las correspondientes sesiones del Concejo Municipal y/o Comisiones; y cuyos límites se fijan en atención de lo previsto en la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios; que de acuerdo con lo pautado en las normas antes mencionadas, la percepción de la dieta, además de quedar sujeta a la eventualidad de la celebración de la sesión y efectiva asistencia del edil, puede perderse si el Concejal se ausenta, antes de finalizar ésta sin la aquiescencia del Presidente, lo que indica que en ningún caso el legislador consideró pertinente establecer tales pagos en forma fija y periódica; por lo que se concluyó que la dieta es una remuneración o retribución distinta del concepto sueldo.

Ello se reafirma con la naturaleza electiva y el carácter no permanente del cargo que ejercen los ediles, quienes no se encuentran sometidos a un determinado horario de trabajo, por lo que no están vinculados al Municipio laboralmente. Finalmente hay que resaltar, siguiendo el criterio sentado por la Corte Segundo de lo Contencioso Administrativo, en su sentencia del 3 de julio de 2007, que es necesario efectuar la correspondiente distinción entre los conceptos de “dieta” y “salario”, sobre lo cual -en un caso similar- se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia Número 2006-3106 de fecha 22 de noviembre de 2006, caso: J.A.P.F., y asimismo esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia Número 2007-1386 del 26 de julio de 2007, caso: P.J.P. vs. Municipio Iribarren del Estado Lara en los términos siguientes:

(…) En tal sentido, esta Corte considera pertinente analizar lo que se debe entender por dieta y por salario, a los fines de su distinción; señalando al efecto que la dieta, es el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hará efectiva, siempre y cuando conste su asistencia personal a las sesiones de la Cámara o Junta a la que pertenezcan y para la cual hayan sido electos; por el contrario el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que reciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral, y previa celebración de un contrato de trabajo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo.

(…omissis…)

Al respecto, este Órgano Jurisdiccional Colegiado considera oportuno determinar cuales son las características que posee la dieta y en tal sentido observa: 1) Es por naturaleza una obligación pecuniaria condicionada, ya que sólo se genera en virtud de la asistencia personal del funcionario a la sesión; 2) No es un pago permanente sino que varia mensualmente, de acuerdo a la asistencia personal a la sesión; 3) No es objeto de deducciones; 4) Es susceptible de suspensión inmediata, en el caso particular previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; 5) No establece, crea, ni mantiene una relación de subordinación ni de jerarquía en relación al órgano que la pagó y el funcionario que la percibe; 6) No se genera en caso de inasistencia del funcionario a la sesión respectiva; 7) Es el pago típico que realizan los órganos colegiados, generalmente deliberantes (legisladores) pero no pueden ser catalogados como tal.

Por consiguiente, en el caso de marras, mal podría el recurrente alegar que la dieta que percibía por concepto de la labor que el realizaba como Miembro de la Junta Parroquial ‘Rómulo Betancourt’, era un salario y mucho menos que el mismo generaba o da lugar al pago de prestaciones sociales

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Así, la Corte Segunda colige, de la sentencia parcialmente reseñada, que la dieta supone el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hace efectiva, en tanto su asistencia personal a las sesiones de la Cámara o Junta a la que pertenezcan, para la cual hayan sido electos; mientras que, el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que perciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral, y previa celebración de un contrato de trabajo, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Trabajo.

De tal modo, verificada como fue por esta Corte Segunda la distinción entre salario y dieta, y asumiendo que la remuneración que perciben los Concejales se circunscribe a una dieta, es de significar que sus límites deberán fijarse en atención de lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso, es la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, cuyo objeto contemplado en su artículo 1° prevé:

(…) fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen los gobernadores o gobernadoras, los legisladores o las legisladores de los consejos legislativos, el alcalde o alcaldesa del Distrito Metropolitano de Caracas, de lo demás distritos metropolitanos y municipios; los concejales o concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los distritos y municipios; los miembros de las juntas parroquiales y demás altos funcionarios de la administración pública estadal, distrital y municipal

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En conclusión, la Corte Segunda estima que no es posible que los Concejales perciban remuneraciones distintas de la percepción de las aludidas dietas, y que por lo tanto debe entenderse que los límites establecidos en la Ley Orgánica de Emolumentos, aluden a dicha categoría de remuneración, de la cual no puede desprenderse ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldos y el bono vacacional, a los que alude la Ley mencionada, derechos que surgen como consecuencia de una relación de carácter laboral.

En virtud de todo lo expuesto, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo finaliza indicando que mal puede otorgar al querellante, los beneficios reclamados con fundamento en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, relativos a la bonificación de fin de año y el bono vacacional, en tanto: i) éste no puede ser considerado funcionario público de carrera; ii) el mismo no devenga sueldo sino sólo dietas; y iii) tales conceptos van dirigidos a los “empleados” del respectivo Estado o Municipio y, tal como se concluyó supra, el querellante no detentó la condición de empleado ni percibió sueldo alguno durante el desempeño de sus funciones.

Con fundamento en los criterios antes expuestos, este Tribunal considera improcedentes los alegatos del querellante, relativos al pago del bono de fin de año y el vacacional con fundamento en los artículos 2 y 7 de la Ley de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, por las cantidades de veintinueve millones ciento treinta y dos mil seiscientos cuarenta y nueve bolívares (29.132.649,00) y trece millones doscientos tres mil trescientos sesenta bolívares con veinticuatro céntimos (13.203.360,24), respectivamente, para cuyo cálculo recurrió a los artículos 24 y 25 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y así se declara.

A continuación este Juzgado pasa a pronunciarse sobre el segundo punto controvertido, relativo al reclamo del pago de prestaciones sociales por el querellante por el ejercicio del cargo de Concejal en el Municipio Valencia, con fundamento en el artículo 92 de la Carta Fundamental. En este sentido, nuevamente este Tribunal, haciendo suyo el argumento contenido en la decisión antes citada de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, desestima dicho reclamo, conforme a las consideraciones expuestas en el fallo al que se hace referencia y que han sido citadas en esta sentencia, según las cuales se declaró que los Concejales detentan cargos de elección popular, lo que los excluye del régimen jurídico aplicable a los funcionarios de carrera, así como del régimen aplicable a los trabajadores que en razón de un contrato prestan sus servicios a la Administración, y que debido a su condición perciben una dieta, la cual -tal como ya se declaró- no puede ser equiparada al concepto de “salario” y por ende no podría generar en favor del querellante, el pago de prestaciones sociales por la cantidad de veintidós millones ochocientos cuarenta y siete mil setenta y dos bolívares con treinta y nueve céntimos (22.847.072,39), y así se decide.

Por otra parte, este Juzgado pasa a pronunciarse sobre el alegato formulado por el querellante, a través del cual solicitó la desaplicación de la circular Número 01-00-000492 de fecha 21 de junio de 2005 y del dictamen u oficio Número 07-02-015 del 18 de noviembre de 2002, emanados de la Contraloría General de la República, por cuanto -a su decir- el citado Órgano de Control era incompetente para dirimir conflictos inter subjetivos, además de señalar que las mencionadas circulares amenazaban el reconocimiento de los derechos previstos en los artículos 86, 92 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Sobre lo alegado, el Tribunal siguiendo el criterio establecido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en la sentencia antes aludida, al realizar el análisis de los mencionados instrumentos observa, en primer término, que las referidas circulares contienen ciertas y determinadas instrucciones que son expresión del poder jerárquico que detenta la Contraloría General de la República, en su condición de órgano rector del Sistema Nacional de Control Fiscal, traduciéndose dichos actos en una actividad interna de la Administración.

En tal sentido, y como reitera la citada sentencia, cabe señalar que por medio de las circulares en referencia el Órgano Contralor exhorta a los Alcaldes del país, como máximos jerarcas administrativos de los Municipios a dar cumplimiento a ciertas disposiciones normativas para contribuir al mejor desempeño de las atribuciones que les corresponden, pero en ningún momento a través de las mismas, el Órgano Contralor dirime conflictos entre particulares, sólo imparte instrucciones dirigidas a los citados Alcaldes.

Igualmente, señaló el querellante que tales circulares, entorpecen y amenazan el reconocimiento de los derechos constitucionales contemplados en los artículos 86, 92 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sobre lo cual la Corte consideró que si bien las circulares en comento analizan entre otros aspectos, ciertas disposiciones relativas a la remuneración de los Concejales, de su contenido no se desprende violación alguna a derechos constitucionales.

Así las cosas, este Tribunal desestima el argumento presentado por el querellante, por medio del cual solicitó la desaplicación de las circulares antes referidas, en virtud de que a través de las mismas no se ha dirimido ningún conflicto entre particulares, ni en forma alguna se han vulnerado derechos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.

Pasa a continuación el Tribunal a pronunciarse sobre el punto controvertido relativo a la aplicación de los Acuerdos del Concejo Municipal No. 37-2002 del 23 de septiembre de 2002, No. 22-2005 del 4 de agosto de 2005 y No. 25-2005 del 22 de agosto de 2005, en los cuales se aprobó el pago de las bonificaciones de fin de año y bono vacacional, además del pago de las prestaciones sociales a los Concejales del Municipio Valencia. Sobre este punto, la parte querellante planteó que se trataba de un acto administrativo de efectos particulares creadores de derechos a favor del demandante, por lo que solicitó que se ordenara su cumplimiento; y alegó además que los derechos descritos allí no podrían ser modificados por leyes posteriores, ni revocados por la administración municipal en ejercicio de la autotulela administrativa, por lo que demandó su cumplimiento inmediato. Al respecto, la parte querellada alegó en su defensa que esos acuerdos se referían a beneficios que fueron reconocidos a los Concejales del Municipio, en contravención a las normas que regulan a estos funcionarios de elección popular, y que en realidad nunca fueron pagados; y que no puede considerarse en modo alguno que los preindicados acuerdos puedan generar derechos a favor de los Concejales, puesto que los mismos fueron dictados en contravención a la normativa legal aplicable, que no prevén los beneficios que se pretenden otorgar en ellos, lo cual vicia de ilegalidad los mencionados acuerdos, invocados por la parte querellante como fundamento jurídico de sus pretensiones. Por lo que el Municipio demandando opuso la ilegalidad de los mencionados Acuerdos, en atención a lo dispuesto en el artículo 21, párrafo 21, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual la ilegalidad del acto podrá oponerse siempre por vía de excepción, y solicitó que este Tribunal declarara la ilegalidad de los mencionados acuerdos y, en consecuencia, la inaplicación de los mismos.

Para dilucidar el indicado punto controvertido, este Juzgador reitera aquí los razonamientos antes expuestos, en cuanto a los fundamentos constitucionales y legales que hacen improcedente el pago de la bonificación de fin de año, el bono vacacional y las prestaciones sociales a los Concejales. En efecto, tal como fue señalado, de las disposiciones normativas contenidas en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, los artículos 35, 79 y el numeral 21 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se desprende que la remuneración de los Concejales, por el desempeño de la función edilicia, consiste en la percepción de una dieta, la cual está sujeta a la asistencia a las correspondientes sesiones del Concejo Municipal y/o Comisiones; y cuyos límites se fijan en atención de lo previsto en la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios; que de acuerdo con lo pautado en las normas antes mencionadas, la percepción de la dieta, además de quedar sujeta a la eventualidad de la celebración de la sesión y efectiva asistencia del edil, puede perderse si el Concejal se ausenta, antes de finalizar ésta sin la aquiescencia del Presidente, lo que indica que en ningún caso el legislador consideró pertinente establecer tales pagos en forma fija y periódica; por lo que se concluyó que la dieta es una remuneración o retribución distinta del concepto sueldo. Ello se reafirma con la naturaleza electiva y el carácter no permanente del cargo que ejercen los ediles, quienes no se encuentran sometidos a un determinado horario de trabajo, por lo que no están vinculados al Municipio laboralmente. Finalmente hay que resaltar como ya lo indicó este Tribunal, siguiendo el criterio sentado por la Corte Segundo de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia antes citada, que no es posible que los Concejales perciban remuneraciones distintas de la percepción de las dietas, y que por lo tanto debe entenderse que los límites establecidos en la Ley Orgánica de Emolumentos, aluden a dicha categoría de remuneración, de la cual no puede desprenderse ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldos y el bono vacacional, a los que alude la Ley mencionada, derechos que surgen como consecuencia de una relación de carácter laboral, y que tampoco puede generarse a favor de los Concejales el pago de prestaciones sociales.

De acuerdo a lo antes expuesto, queda claro para este Tribunal que los Acuerdos antes identificados, dictados por el Concejo Municipal para ordenar el pago de la bonificación de fin de año, el bono vacacional y las prestaciones sociales a los Concejales del Municipio Valencia, coliden de manera flagrante con las disposiciones de naturaleza constitucional y legal antes citadas, según las cuales los Concejales perciben dietas, que son distintas del salario o sueldo, y que las mismas no dan derecho a ningún beneficio derivado del concepto de sueldo, como los establecidos en los citados Acuerdos. En consecuencia, no puede pretenderse que esos Acuerdos hayan creado derechos a favor del demandante, porque es evidente la inconstitucionalidad e ilegalidad de los mismos, como antes se indicó; y porque vulneran el principio de legalidad, al cual ha hecho referencia igualmente la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en las sentencias antes referidas, en el siguiente sentido:

Correspondiendo acotar además, que los Órganos y Entes de la Administración Pública en cualquiera de sus niveles, deben sujetarse estrictamente a las normas constitucionales y legales que definen sus atribuciones, siendo nulas aquellas actuaciones que no acaten el “principio de legalidad’ o “principio restrictivo de la competencia”, previsto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual a su vez deriva del principio del Estado de Derecho, que supone la sujeción de los órganos del Poder Público a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

Por lo que, siguiendo la perspectiva antes adoptada, dado que los Concejales tienen la condición de ejercer un cargo electivo regulado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no cabe duda para esta Corte en razón al aludido principio de legalidad, que al no prever ésta normas acerca del derecho al pago de los beneficios antes mencionados, ni contener disposición alguna que permita inferir tal posibilidad; no resulta posible, a falta de disposiciones expresas, aplicar, como normas supletorias, las previsiones que sobre la materia contiene la Ley del Trabajo, por cuanto del análisis anteriormente expuesto se evidencia que no corresponden a los ediles los derechos allí consagrados, y así se decide

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En atención a las consideraciones antes expuestas, estima este Tribunal que resulta procedente la excepción de ilegalidad opuesta por la parte querellada, según lo previsto en el artículo 21, párrafo 21, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que se declaran ilegales los Acuerdos 37-2002, 22-2005 y 25-2005 del Concejo del Municipio Valencia, al haber violentado el principio de legalidad en los términos antes expuestos y, por vía de consecuencia, se declara la inaplicación de los mismos.

Así pues, demostrado que el demandante no es acreedor de la bonificación de fin de año, del bono vacacional y de las prestaciones reclamadas, este Juzgado declara sin lugar la querella funcionarial interpuesta. Así se decide.

Una vez resuelto el aspecto de fondo relacionado con la existencia de los derechos que se reclaman, y la normativa que los regula, de acuerdo al análisis antes expuesto, pasa este Tribunal a pronunciarse sobre las consideraciones previas planteadas por la representación del Municipio querellado, relativas a la caducidad de la acción propuesta y a la normativa que regula a los Concejales.

En tal sentido, considera este Juzgado con respecto a la caducidad, tal como se determinó al inicio de esta decisión, una vez hecho el análisis de fondo se llegó a la conclusión de que la parte querellante no es titular de los derechos que reclama por esta vía, por lo que es forzoso concluir que, al no existir el derecho que se atribuye, mal podría considerarse que sea o no procedente la caducidad de una acción cuyo ejercicio depende en esencia, de una regulación funcionarial que lo circunscribe a un tiempo específico. No puede este Tribunal entrar a conocer este aspecto de la caducidad, al haberse determinado previamente que la parte querellante no es titular del derecho que reclama, y así se decide.

En cuanto a la normativa que regula a los Concejales, ya este Tribunal se pronunció sobre los fundamentos constitucionales y legales que hacen improcedente el pago de la bonificación de fin de año, el bono vacacional y las prestaciones sociales a los Concejales; y al efecto fueron citadas las disposiciones normativas contenidas en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, los artículos 35, 79 y el numeral 21 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Por lo tanto, las citadas disposiciones constituyen la normativa que regula a los Concejales, en la materia planteada en este juicio, y no resultan aplicables las normas citadas por la parte demandante, como de seguidas se aclara. En primer lugar, la parte actora ha indicado que el derecho a cobrar prestaciones sociales lo había consagrado el extinto Congreso Nacional a través de la Ley Orgánica Sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales (Gaceta Oficial No. 36.106 del 12 de diciembre de 1996), y la Asamblea Nacional Constituyente por intermedio del Decreto Sobre El Régimen Transitorio de las Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y Municipios (Gaceta Oficial No. 36.880 del 28 de enero de 2000), los cuales no podían menoscabarse por leyes ulteriores”; y además alegó que estas normas y la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, vigente desde el 26 de marzo de 2002, crearon derechos sociales a favor de los concejales y miembros de juntas parroquiales, y se refirió al pago de prestaciones sociales, el derecho a percibir el bono vacacional y el bono de fin de año.

Por su parte, el Municipio querellado planteó como consideración previa, que salta a la vista, al leer la querella que dio motivo al presente juicio, que la parte demandante citó una serie de normas que no tienen relación alguna con el objeto del mismo. Ciertamente la normativa citada por el querellante no se refieren al derecho de los concejales a cobrar prestaciones, ni a percibir la bonificación de fin de año ni el bono vacacional; además la Ley Orgánica citada del 12 de diciembre de 1996 se encontraba derogada para el momento en el cual la parte querellante comenzó a ejercer el cargo de Concejal en el Municipio Valencia. Por otra parte, como ya se expuso con detalle en esta sentencia, no es posible que los Concejales perciban remuneraciones distintas de la percepción de las dietas, y por lo tanto debe entenderse que los límites establecidos en la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, aluden a dicha categoría de remuneración, de la cual no puede desprenderse ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldos y el bono vacacional, a los que alude la Ley mencionada, derechos que surgen como consecuencia de una relación de carácter laboral, y que tampoco puede generarse a favor de los Concejales el pago de prestaciones sociales, puesto que los mismos no están vinculados al Municipio laboralmente.

Finalmente, es importante para este Tribunal destacar que la sentencia citada en este fallo, emitida por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, del 3 de julio de 2008, ha sido reiterada por esta misma Corte en fecha 9 de julio de 2008, sentencia Número 2008-1281 (expediente No. AP42-R-2007-000304, caso S.M.B.G., en su carácter de ex-concubina del de cujus ciudadano F.A.S. y en representación de su hija menor S.D.S.B., contra el Municipio J.J.M.d.E.C.), con ponencia del Magistrado Alejandro Soto Villasmil; y en fecha 16 de julio de 2008, sentencia Nº 2008-1321 (expediente N° AP42-R-2007-000315, caso J.R.S.F. contra el Municipio J.J.M.d.E.C.), con ponencia del Magistrado Alexis José Crespo Daza. Por lo tanto, el criterio antes expuesto sobre la improcedencia del pago de bono de fin de año, bono vacacional y prestaciones sociales a los Concejales, constituye jurisprudencia sobre el tema, que este Juzgado sigue en el presente caso, al compartir los razonamientos expuestos por la Corte Segunda, como antes se expuso.

-IV-

DECISIÓN

Por todas las razones expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la querella funcionarial interpuesta por el abogado J.L.M., Inpreabogado N° 30.861, con carácter de apoderado judicial del ciudadano LUBIS M.H.S., cédula de identidad V-9.440.869, contra el MUNICIPIO V.D.E.C..

Publíquese, notifíquese a las partes y déjese copia certificada de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los trece (13) días del mes octubre 2008, siendo las diez y quince minutos de la mañana (10:15 a.m.). Año 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

El Juez Provisorio,

O.L.U.

El Secretario

G.B.R.

Expediente N° 10.541. En la misma fecha se cumplió lo ordenado y se libró oficios números 4384/9354,4385/9355 y 4386/9356.

El Secretario,

G.B.R.

OLU/ioana.

Diarizado Nro. _____